我國存款保險制度投保形式之探討
———基于民營銀行的興起

章 馳 華東政法大學

我國存款保險制度投保形式之探討
———基于民營銀行的興起

章 馳 華東政法大學

201 4年2月8日，中國人民銀行發布了《201 3年第四季度中國貨幣政策執行報告》。報告提到，目前建立存款保險制度的各項準備工作已基本就緒。這一報告的發布標志著業內期盼已久的存款準備制度有望在201 4年年內正式實行。眾所周知，利率市場化一直是金融改革最重要的目標之一。但是目前與之相對應的利率調控框架尚未建立，利率傳導機制不夠暢通，市場基準利率體系仍不完善，存款利率下限仍舊沒有放開。一旦利率市場化之后，銀行業利潤空間將被大幅壓縮，為了應對可能出現的少數商業銀行將面臨的破產清算風險，必定要建立一套符合中國國情的存款保險制度來保障金融穩定。而即將出臺的存款保險制度又與民營銀行的興起等一系列金融改革措施有著密不可分的聯系。公開信息顯示，央行已對我國存款保險制度的保險機構、保險范圍、保險程度以及資金來源等問題有了深入研究并確定了大致基調，但制度最終將選擇何種投保形式，至今并未明確。本文將就此進行探討。

一、強制性投保：銀行業發展的阻力

強制性投保形式，顧名思義就是所有存款性金融機構都被強制要求成為存款保險制度的成員。強制性存款保險方案的優點在于它使所有存款人都可獲得一定金額的保護，所以比其他保險形式更能夠保護公眾的利益。在國際上，英國、法國、日本、意大利、比利時、瑞典等國對存貸機構吸收的存款實行強制保險。一個國家選擇什么樣的投保形式歸根結底取決于其希望通過這一制度的實行達到怎樣的目的和效果，以及這樣的目的和效果是否符合該國國情。強制性投保方式之所以被大多數國家選擇，正是因為它能在很大程度上規避道德風險和逆向選擇。在全國所有金融機構百分之百地參與到存款保險中來的時候，就沒有人會以銀行投保與否為條件來選擇參與投保的銀行進行高風險投資行為。另外，根據傳統的觀點，如果一國為了防止全方位的擠兌和系統性風險，也應該選擇強制性投保形式?？傊?，強制性投保形式在表面上是最安全、區分成本最低以及最易執行的一種方式。

但是，當我們更加仔細地比對我國與發達國家經濟發展歷程以及更加全面地觀察某種制度自身特點的時候，似乎會發現，看似最簡單有效的方式并不一定適應當今中國的發展需要。強制性的存款保險投保形式就是如此。拿老牌資本主義國家英國來說，英國是現代銀行體制的發源地。1 6 9 4年，根據蘇格蘭人皮特遜的計劃建立的英格蘭銀行是世界上最早的、發展至今的私人股份制商業銀行。同時，在國家政權的支持下，它逐漸由具有發行貨幣、代理國庫而又經營一般商業銀行業務的兼營式中央銀行，演變為高度專業的現代中央銀行。在英國，私人資本設立的銀行是推動整個國家銀行業的助推器。而我國的銀行業呈現出明顯的“國強民弱”態勢，而且我們的民營銀行才剛剛起步。與發達國家截然不同的發展歷程使我們不能拙劣地模仿現成的制度設計。并且，民營銀行在我國有著不可避免的幾大客觀競爭劣勢：規模劣勢、信用劣勢以及監管劣勢等。如果現在即全面推行強制性的存款保險投保形式，那么可能會導致以下狀況的發生：

（一）民營銀行吸收存款更加困難。在目前國家擔保的隱性存款保險制度下，人們依舊愿意相信國有大銀行，更何況國家不再為存款“兜底”以后呢？沒有了國家的隱形保護，在大銀行與小銀行（本文所指“大銀行”一般指國有股份制銀行、全國性股份制銀行、城市商業銀行等國有股份參股的商業銀行，以及外資銀行在中國設立的分支機構等；本文所指“小銀行”一般指以民營資本為主體發起設立的民營銀行，也指一些農村商業銀行、農村合作銀行以及農村信用社等）同樣有存款保險的情況下，會有越來越多的儲戶選擇大銀行。特別是我國即將實行基于風險的差別費率機制，存款者可能會根據銀行風險評級及其變動情況來判斷銀行的風險狀況，對評級低或惡化的銀行進行擠兌，完全有可能引發存款“大搬家”。全面的強制性投保方式與基于風險的差別費率的組合出擊會使存款者信心動搖，引發銀行系統的局部不穩定，更是對民營銀行成長發展的一種扼制。

（二）大銀行將承擔更多的保費成本。一般來說，大銀行擁有良好的規模信譽以及較完善的內部監管，它們有很強的能力應對利率市場化等帶來的沖擊。甚至有些銀行已經到了“大到不能倒”的地步。大銀行破產倒閉的幾率在當下中國可以說幾乎為零。存款保險制度很大程度上是為那些規模小、抗風險能力差、不適應市場利率化的小銀行準備的一種退出機制。另外，大銀行的業務范圍十分廣泛，早已不再局限于簡單賺取存貸款利差，并且業務種類繁多，風險偏好也不盡相同。所以，在全面的強制投保形式下，大銀行也要不分青紅皂白地繳納保費，既沒有達到保險資源的最優配置，也承擔了過多的保險責任，這對大銀行來說是一種額外的累贅與負擔。

二、自愿性投保：對道德風險的放任

自愿性投保形式允許金融機構自行決定是否參加存款保險，同時存款人也可自由選擇投保的數量。采用自愿性投保形式的國家有德國、瑞士等，在數量上要遠遠少于采用強制性投保方式的國家。究其原因，可能是因為自愿性的投保形式有天然的高風險傾向，它會帶來比強制性投保形式更多的道德風險以及逆向選擇。一般來說，那些風險偏好型的銀行更愿意參與投保，并且會比沒有參保存款保險時更加樂于增大其資產的風險。另外，在我國目前的金融形勢下，實行全面的自愿性投保形式可能會導致以下弊端：

（一）由于吸收不到足夠的投保銀行，存款保險制度將形同虛設。筆者認為，大銀行若完全按照市場機制結合自身實際情況自主決定投保與否的話，選擇投保的應該不多。但是，換一個角度看，由于大銀行擁有的種種優勢使得存款保險制度的設立并不是為它們而準備的（或者說絕大部分不是），因此，真正讓存款保險制度形同虛設的可能是它吸收不到足夠的小銀行參保。民營銀行中只要存在一部分實力并不雄厚或者主觀投保意愿不大的銀行，那么整個存款保險制度的覆蓋范圍就會變得很小。這個弊端是顯而易見的。

（二）逆向選擇使存款保險制度本身成為風險的來源。自愿性投保形式導致整個行業一分為二，這將為逆向選擇提供極佳的客觀環境，造成銀行存款將會有規律地并且周期性地在銀行體系內部轉移。當經濟形勢較好時，銀行及投資者為了規避保費所帶來的多余成本，將存款大規模轉移去沒有參與投保的銀行，因為此時的投資活動總體風險不會太大。而當經濟低迷時，存款又會反向流轉。筆者認為，長遠來看，這樣的規律會壓縮經濟繁榮期的時間，并延長經濟危機延續的時間。銀行以及投資者之所以會進行逆向選擇，正是因為仰仗經濟較好時較低的系統性風險，較低的系統性風險使得銀行及投資者更加有恃無恐地進行高風險投資，而此時存款又大量留存于沒有投保的銀行中，一旦發生威脅到存款安全的問題，必然造成金融系統的紊亂和經濟危機。如果不加以政策干預，周而復始的存款周期性移動將會使整個經濟習慣性陷于危機。與吸收不到足夠的存款相比，全面的自愿性投保方式造成的影響更加惡劣。

三、強制與自愿相結合：剛柔并濟的新嘗試

美國是少數實行強制與自愿投保形式相結合的國家之一。美國于1933年成立聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Company，FDIC）。FDIC所需的資本金由美國財政部及幾家聯邦儲備銀行提供，并可從財政部獲得3 0億美元的后備貸款。所有吸收存款的金融機構均可在F D I C投保，其中在聯邦注冊成立的存款機構為強制參保機構，在州注冊成立的存款機構則可自愿參加。然而由于參加保險可以增強存款人的信心，所以即使是可以自愿加入的金融機構也會傾向于積極投保，美國9 8%以上的商業銀行都參加了聯邦存款保險。既不用全面推行強制性的存款保險制度，又能確保相當高的保險覆蓋范圍，美國在存款保險制度上的經驗值得我們借鑒參考。

按照這一思路，我國存款保險制度的投保方式可以從強制與自愿相結合這個角度進行探索。首先，強制與自愿相結合分為兩種：第一種是大銀行強制投保、小銀行自愿投保；第二種是大銀行自愿投保、小銀行強制投保。

當我們決定要選擇某種制度的時候，還是應該回到“我們設立這種制度的目的是什么”這個根本問題上。從理論上看，存款保險制度的功能主要是保護功能及穩定功能。所謂穩定功能就是通過增強存款人的安全感和信心來遏制系統性風險的擴散，大大降低擠兌的可能性和程度，這是一種間接功能。在我國，設立存款保險制度還有一項重要使命，即在推進金融改革和銀行業進一步發展的過程中，一部分銀行將會退出，而存款人的利益必須得到保護。所以，保護功能是我國設立存款保險制度最主要最直接的功能。

如果我們選擇讓大銀行強制投保、小銀行自愿投保，我們可以很好地控制系統性風險，并且將擠兌風險控制在最小范圍內。這是因為絕大部分存款都集中在大銀行，當這些存款都被加上一份保險的時候會大大增強存款人的信心。可是與此同時，小銀行卻處于自愿投保的狀態下。雖然小銀行的存款相對于大銀行來說金額很小，但是這些受利率市場化影響最大的銀行卻無法確保百分之百地保護存款人的利益。根據擠兌的傳染性，一旦小銀行發生擠兌，大銀行也難以幸免。如此一來，因注重穩定功能而被削弱的保護功能反向導致了金融市場的不穩定，可謂得不償失。

而如果我們選擇讓大銀行自愿投保、小銀行強制投保，情況就不一樣了。制度從一開始就關注保護風險大的那部分存款人的利益時，就會從根源上防范擠兌危機。并且，正如美國存款保險制度的實踐結果一樣，只要有正確的引導和完善的監管，大部分可以自愿投保的大銀行將因銀行業更加市場化后受到小銀行（特別是新興民營銀行）的強烈沖擊，將會為了在競爭中占得先機而主動投保。這正是市場這只無形之手的作用。

結合前文對全面強制和全面自愿兩種形式弊端的闡述，筆者認為，大銀行自愿投保、小銀行強制投保是目前最適合我國實際的制度設計?？梢哉f既強硬地保護了存款人的利益，又溫柔地扶持了銀行業的發展，正所謂剛柔并濟。

解決了選擇何種投保形式后，我們再進一步對這種投保形式進行探究。首先，自愿投保的方式多種多樣。有的學者認為應該把自愿選擇權擴展到存款人手上，由存款人決定投保與否以及參保的程度；還有的學者甚至認為存款人可以自由選擇是否用其應得的存款利息來沖抵保費，以此抵御可能發生的銀行破產。筆者認為，這些把自愿選擇權擴展到存款人的做法過于耗費成本。在以國有商業銀行為主體的中國，如果詢問每一位存款人的投保意愿并進行相應操作的話，其中浪費的社會資源恐怕會超過建立存款保險制度本身所消耗的成本。

因此，針對大銀行實行的自愿性存款保險制度可以由各銀行自主決定是否參與存款保險體系。為了避免大銀行為小銀行承擔額外的保費成本，也為了鼓勵大銀行積極參保，可以將大銀行的保費相對調低，并且與資本充足率相掛鉤。具體來說，資本充足率越高相應的保費就越低。這樣做的好處在于：一是在銀監會的長期監管下，大銀行普遍擁有較高的資本充足率，部分上市的商業銀行甚至早就超過8%的及格線。對資本充足率高的大銀行實行低費率，這可以看作是對其合理經營的一種獎勵；二是大銀行，特別是五大行在將來很長一段時期內仍然會是我國銀行業及金融體系的中流砥柱，用這樣的方式鼓勵其長期穩固并提高資本充足率有百利而無一害；三是大銀行為了計算保費，會定期向存款保險機構更新包括資本充足率在內的各項信息，這為存款保險機構及其他監管機構更加全面及時地掌握銀行信息提供了便利。

另外，民營銀行等小銀行實行強制的存款保險制度。強制較自愿更容易管理，只要規定一個適當的費率標準即可。

四、結語

存款保險制度的設立對我國銀行業是一個巨大機遇，它將推動商業銀行的市場化步伐，促進優勝劣汰。近期的央行報告稱，我國將會建立分層次、市場化的風險處置安排，先后成立證券投資者保護基金、期貨投資者保障基金和保險保障基金?？梢?，中國的金融改革步伐正大步向前邁出。筆者認為，正處于轉型期的中國，各項制度的設立切忌拿來主義。存款保險的具體形式亦是如此，應根據實際情況，如經濟發展、市場主體特征等來進行設計。現階段，強制與自愿相結合的存款保險制度是最適合我國實際的制度設計。