臨沭縣國土資源執法監察工作新機制探討

周洪杰

(臨沭縣國土資源局，山東 臨沭 276700)

土地管理與規劃

臨沭縣國土資源執法監察工作新機制探討

周洪杰

(臨沭縣國土資源局，山東 臨沭 276700)

以山東省臨沭縣為例，通過對基層違法違規用地行為的現狀、成因、發展趨勢進行綜合分析，提出解決問題的具體措施和辦法，以期對加強基層國土資源執法監察工作有所裨益。

國土資源；執法監察；臨沭縣

國土資源執法監察工作是貫穿土地管理和利用全過程的保障線和生命線，隨著經濟社會的高速發展，土地供需矛盾日益尖銳，國土資源執法監察的任務也愈加繁重和艱巨。在日常工作中，更存在執法手段不硬、執法體制不順、個別政策滯后等突出問題，臨沭縣國土資源局通過提高預防和處置能力，探索構建基層國土資源執法監察工作新機制，維護經濟社會可持續發展，確保社會穩定。

1 違法違規用地形勢分析

1.1 違法占地區域分界明顯

城鎮駐地及周邊地區違法占地宗數和面積分別占違法總量的95.6%，93.1%，其他地區僅為4.4%，6.9%。土地違法行為的易發區、多發區在農村，但重災區卻在開發區、駐地街道等經濟條件較為發達的地方。

1.2 違法占地類型呈現三極化

從立案查處的土地違法案件的宗數和面積占比看，工礦企業占總數的21.2%，69.9%；養殖用地占總數的50.9%，15.3%；住宅用地占總數的15.9%，7.3%；其他用地占總數的11.9%，7.5%。與前幾年相比，違法違規用地呈現出工礦企業用地居高不下、養殖用地違法數量明顯增加、個人建房違法占地屢禁不絕等3個特點。

1.3 違法占地危害性較大

國道、省道及縣鄉主要道路兩側大多是優質耕地集中區，但由于地理位置優越，交通便利，往往成為違法占地的首選。違法占地不僅破壞了耕地，其低廉的獲取成本，惡劣的圈占搶占，極低甚至幾乎為零的產出，沖擊了合理的用地秩序和土地市場建設。以2012年形成的縣級財政收入為例，違法占地畝均縣級財政收入僅為2900元，僅為該縣工業項目畝均最低產出標準的3%。

2 形成違法違規用地的原因

2.1 基層政府主導違法占地行為仍然存在

從國土資源部或各地掛牌督辦的違法違規用地案件看，凡是性質嚴重的土地違法行為，大多都涉及地方政府主導，或以招商引資發展經濟為名，或以土地流轉之稱，由村居或鎮街直接同開發商、企業簽訂土地入股協議，規避審批，不經依法批準改變土地用途搞建設，不僅助長了違法用地現象的發生，也給違法行為的調查、取證和責任追究等工作帶來了巨大阻力。農村干部換屆時，宅基地、養殖場等用地問題總是成為競選的私人允諾，以至于對違法占地采取縱容、指使的態度。

2.2 行政強制措施難以有效實施

國土部門沒有強制執行權，在查處過程中大多存在“門難進、人難找”的情況，是土地違法行為難以快速徹底查處的根本原因，也是多年以來一直制約國土資源執法工作的難題。直到2008年，《中華人民共和國城鄉規劃法》頒布實施，基層執法效果得到了加強，但也僅限于鎮街聯合執法消除違法建設，相對違法違規用地的復雜局面也是鞭長莫及。

2.3 農村集體土地管理相對滯后

農村違法案件面積小、數量大、覆蓋面廣，主要表現在小型加工企業和農村住宅用地及養殖用地問題上。村民搞小型加工企業用地情況增多，大多都是用大磚圈起的簡易院子，根本達不到辦理用地手續的最低要求，執法人員查處制止或者現場推到后，用不了幾天，又突擊建設起來，徹底根除難度較大。農村適齡青年結婚跟風建房現象較為嚴重，農村宅基地一直是土地管理工作的難點和熱點，特別是近幾年來建設新型農村社區，絕大部分村居不再新劃宅基地，村內空閑地置換難度較大，一些農村適齡青年因急需結婚用房，往往就在村周邊私自換地建房。還有建設養殖場選址大都要求靠近水源的地方，占用優質耕地較多，污染了環境[1，2]。

2.4 違法占地行為處理偏軟

土地執法過程中存在偏輕偏軟的問題，更多的時候是罰款了事，對責任人的處理也不到位，責任追究大多只是警告或記過處分，且真正落實時對其職務晉升的影響并不明顯。

3 對策建議

3.1 建立大執法格局

(1)要壯大執法監察隊伍，層級配合、立體巡查。在縣局執法大隊與基層國土所之間，以2～4個鄉鎮設立一個執法中隊作為聯接，各基層所設立專職執法監察員。執法巡查要定區域、定人員、定責任、定時間，確保國土資源違法案件早發現、早報告、早制止、早查處。同時，爭取專項資金支持，由縣級政府發文，建立村級國土資源協管信息員隊伍，實行協管保證金制度，加強源頭監控。

(2)要明確職責，相互配合、相互監督。在執法大隊下設立執法綜合科和若干個執法中隊，同時將信訪科、監察科、法規科一并納入大執法格局。綜合科負責違法線索臺賬梳理和文書報表、立卷歸檔和移交移送；中隊負責現場調查取證、處罰報批、罰沒款催繳和結案；監察科承擔立案審查、處理決定審查、結案審查、案卷歸檔審核；法規科負責行政執法過錯責任追究，并具體承擔聽證、復議、訴訟和司法協助等工作；信訪科負責信訪案件的受理、承辦、轉辦、督辦和匯總上報；信訪科負責信訪案件以及12336舉報電話的受理、承辦、轉辦、督辦和匯總上報；基層所負責日常巡查發現、現場制止。

3.2 落實屬地管理責任

(1)明確監管責任主體。鎮、村主要負責人是第一責任人，不僅要對轄區內審批的用地負責，還要對所有實際發生的用地和涉土信訪負責，確保守土有責、有方、有效，對違法嚴重導致被市以上機構約談的實行一票否決。

(2)建立完善的監管體系。在鄉鎮由鎮建辦、城管執法中隊、國土所組成土地聯合執法中隊，與國土執法隊伍緊密配合，聯合巡查、互通信息、共同問責。在村居，實行村居干部土地管理責任制，將違法占地與農村干部工資待遇、鎮街對村居綜合考核得分掛鉤，消除違法占地時村居干部必須到場參與，杜絕明查暗幫行為，徹底消除、嚴防死控農村違法占地。

(3)嚴格落實責任追究。對于違法違規用地行為按照“誰拍板、誰負責”的原則，嚴肅追究相關責任人的責任，并真正將查處土地違法與職務晉升硬性聯系起來，充分體現土地管理法律、法規的嚴肅性。

3.3 健全共同監管機制

(1)要強化部門間涉土初審環節的信息互通。在辦理相關審批、核準、備案、登記等手續時，要對項目用地的合法性進行嚴格審查，從源頭上減少違法違規用地的發生，切實做到合法、規范使用土地資源。凡是違法占地項目一律不列入縣綜合考核范圍。

(2)要強化消除違法占地時的協調聯動。從縣級層面與公安部門建立聯合執法機制，與法院建立違法占地前期制止先予執行機制，與監察部門建立違法用地警示約談機制，提高案件移交、移送、沒收、執行效率，大力推行以鎮街政府為主體的聯合執法，將“強制執行”引入快車道，增強執法剛性[3]。

(3)要強化剛需性用地的分類疏導。針對微小企業用地走集約化、規?；l展的路子，建立部分標準廠房，對落戶開發區的中小企業集聚發展，同時以能耗、效益等為考量指標，建立有序退出機制。針對小項目、小作坊，特別是對于農村手工業作坊，可在城鎮駐地或較大規模的社區邊緣，設立集中發展區，以解決用地難題[4]。針對農村宅基地，可通過建立宅基地有償退出、超占面積有償使用等方式開源節流，并統一規劃通過社區建設、危房改造和實施增減掛鉤等形式，一并解決。

4 結語

通過創新執法監察體制，強化土地監管屬地管理主體責任，提高執法監察工作效能，健全完善共同責任機制，建立起發現、報告、制止、查處、消除、問責銜接通暢的長效工作機制，可從根本上遏制基層土地違法違規行為的發生，持續規范土地管理和利用秩序，促進經濟社會健康平穩較快發展。

[1] 趙君.國土資源執法監察分析[J].經濟視角(中旬)，2011，(1)：137.

[2] 陳立峰，董艷秋.淺談農村國土執法監察工作中存在的問題及對策[J].浙江國土資源，2003，(5)：42.

[3] 丁朝陽.土地執法監察怎樣才能更有效[N].國土資源報，2005-03-04.

[4] 張程光，曲哲，任家強，李楠.開發區不同行業工業用地集約利用水平評價[J].山東國土資源，2011，27(7)：57.

Study on New Mechanism for Monitoring Land and Resources Law Enforcement in Linshu County

ZHOU Hongjie

(Linshu Bureau of Land and Resources, Shandong Linshu 276700, China)

Setting Linshu county in Shandong province as an example, through a comprehensive analysis on present condition, origin, development trend of illegal land use in basic level, relative countermeasures to solve the problems occurred in land use have been put forward in order to strengthen law enforcement work.

Land and resources; law enforcement supervision; Linshu county

F275.4

：C

2014-04-01；

：2014-06-05；編輯：曹麗麗

周洪杰(1966—)，男，山東臨沭人，主要從事國土資源管理工作；E-mail：lsgtzyzhj@163.com。