濱海(下營)經濟開發區用地保障水平對策措施探討

王鐵樓

(昌邑市國土資源局，山東 昌邑 261300)

土地管理與規劃

濱海(下營)經濟開發區用地保障水平對策措施探討

王鐵樓

(昌邑市國土資源局，山東 昌邑 261300)

通過對昌邑濱海(下營)經濟開發區土地利用現狀調查，分析用地保障能力和土地節約集約利用程度，針對調查中發現的問題，提出了拓展濱海發展空間、提高節約集約水平、提升服務保障能力的建議措施。

用地保障；土地集約利用；對策建議；濱海(下營)經濟開發區；山東昌邑

2011年1月，昌邑市搶抓黃、藍“兩區”戰略機遇，成立了濱海(下營)經濟開發區，轄下營鎮、柳疃鎮北部及龍池鎮北部，土地總面積66343.18hm2。昌邑濱海(下營)經濟開發區位于山東半島中部、渤海萊州灣畔，昌邑市北部，東至膠萊河、西至虞河、南起榮烏高速公路、北到萊州灣，東接煙臺，西鄰濰坊，南近青島，與大連、天津、秦皇島隔海相望，地處山東省黃河三角洲高效生態經濟區和山東半島藍色經濟區戰略規劃的節點位置，是濰坊濱海地區產業聯動的重要組成部分，更是昌邑經濟建設的主戰場。開發區內項目區規劃總面積6000hm2，其中下營項目區規劃面積4500hm2，柳疃項目區規劃面積1000hm2，龍池項目區規劃面積500hm2。

1 建設用地概況

1.1 土地利用總體情況

開發區土地總面積66343.18hm2，其中農用地面積20383.98hm2(其中一般農田4196.73hm2，基本農田10008.25hm2，其他農用地6178.99hm2)，占開發區土地總面積的30.7%;建設用地面積20246.22hm2，占開發區土地總面積的30.5%;未利用地面積25712.98hm2，占開發區土地總面積的38.8%。未利用地中，河流水面1624.32hm2，內陸灘涂1368.69hm2，沿海灘涂14465.74hm2，鹽堿地8156.68hm2，其他草地97.55hm2。

1.2 建設用地規劃空間情況

濱海(下營)經濟開發區建設用地總規模為19677.51hm2，其中現狀建設用地面積19416.74hm2，新增建設用地面積260.77hm2。

1.3 建設用地供應保障情況

1.3.1 建設用地指標爭取情況

2010年以來，開發區共征收建設用地537.76hm2，其中新增建設用地108.27hm2；存量建設用地(集體)427.04hm2；2013年，單獨選址項目2個、面積2.45hm2。在指標使用上加大向該區域傾斜力度。通過增減掛鉤項目和工礦廢棄地復墾利用項目，全市已利用的節余建設用地指標199.6hm2，其中有99.74hm2指標用于濱海開發區，占已使用節余指標的50%。

1.3.2 建設用地供應情況

2010年以來，開發區共供應土地93宗、面積4270.4hm2，其中新增建設用地113.82hm2，征收集體建設用地217.28hm2，使用存量建設用地3939.29hm2。

1.4 土地開發利用情況

項目區內共入住企業127家，總占地面積2537.18hm2。部分企業積極響應土地節約集約利用政策，在合同約定的基礎上提高容積率，增加投資強度，如如金典化工、龍港無機硅、康地恩生物制藥、凱特新材料等項目容積率均達到0.9以上，泉鑫化工一期、四方醫藥項目投資強度達到3000萬元/hm2以上，實現了土地的集約利用。但是大部分企業普遍存在容積率偏低、投資強度不高的現象，更有部分企業存在土地供而不用、征多用少等閑置低效利用現象。

2 拓展濱海用地空間做法成效

近年來，昌邑市國土資源局堅持戰略性謀劃、前瞻性規劃，多種渠道拓寬用地途徑，多項措施推進節約集約利用，在建設用地指標爭取、存量用地內涵挖潛、強力推進閑置低效用地盤活利用方面取得了較好成效。

2.1 科學戰略統籌規劃，拓展發展空間

強化土地規劃統籌管控，加強土地利用總體規劃與開發區城鎮建設規劃的銜接，科學規劃用地布局，合理安排新增建設用地計劃，為開發區拓展規劃空間近533.33hm2，突破了建設用地總規模“瓶頸”。對開發區內一些規模大、效益好的重點項目，提前介入，跟蹤服務，及時調整規劃，切實保障了重點項目及時落地。

2.2 強力拓寬用地途徑，保障經濟發展

一是加大指標爭取力度。對開發區內大項目、好項目，主動加強同發改、環保、科技等部門的溝通協調，提前介入前期工作，引導項目合理選址，提出申報土地“點供”的合理建議，積極對上爭取計劃外指標。二是提升節約集約水平。建立了節約集約用地評價體系，將節約集約用地目標納入市政府考核目標責任制。嚴格土地用途管制，嚴把土地預審、規劃審查和計劃指標、土地審批、土地供應等“關口”，嚴格執行土地利用年度計劃，科學制訂和實施土地儲備和供應計劃，為重大項目引進和發展預留了用地空間。認真貫徹執行集約利用控制標準，大力引導園區廠房建設向高空發展[1]。對投資額度大、資源消耗少、科技含量高的項目優先供地。嚴格執行國有建設用地開竣工申報制度、建設用地審批結果現場公示制度和誠信管理等批后監管制度，督促企業提高土地利用率。三是多措并舉存量挖潛。實施城鄉建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾調整利用工作，是當前突破建設用地計劃指標緊缺瓶頸的有效辦法。工作過程中，從政策制定到組織實施，都以充分尊重群眾意愿為前提，堅持科學制定項目規劃，科學布置拆遷區與安置區；堅持政府主導、協調推進的原則，強化資金、資源整合，提供強有力的保障；納入科學發展綜合考核，在市、鎮、村三級設立相應的辦事機構，制定完善配套政策、措施，強化監管，確保指標歸還[2]，使用規范。申報并開展城鄉建設用地增減掛鉤項目3個；積極申報開展工礦廢棄地(鹽田)復墾利用項目4個。

3 存在的問題

(1)區域規劃布局不夠科學。現行規劃實施以來，由于已批建設用地未全部納入規劃數據庫允許建設區范圍，致使規劃與現狀不一致；新上部分建設項目選址位于規劃村鎮建設區、有條件建設區或非建設用地區，致使項目無法落地，需調整或修改現行規劃。

(2)集約利用程度有待提高。昌邑市搶抓“藍黃”兩區建設機遇，積極推進產業向濱海集聚、項目進園區集約發展，用地需求十分旺盛。而許多落戶項目土地利用率和單位土地投資強度偏低，不能嚴格執行集約用地的控制標準，導致48hm2土地閑置，使得原本就十分緊張的存量建設用地供需矛盾更加突出。

(3)現行國土機構支撐不足。開發區內現有國土部門服務機構——昌邑市國土資源局下營分局，規格為副科級事業單位，編制6人，實有人員5人，存在規格偏低、職能不全、人員不足等問題，已明顯與所承擔的任務不相適應。

(4)高端高質高效企業匱乏。相對缺乏高端大型、高值生產裝備，投產、達產率不夠高，缺少投入大、產出高的高端、高質、高效龍頭企業。

4 對策建議

濱海(下營)經濟開發區是集中優勢產業、集聚生產要素、支撐昌邑經濟發展的重要載體，是昌邑科學發展、轉型發展、統籌發展的戰略重點，也是昌邑最大的經濟增長點。要打造藍黃“兩區”建設的隆起帶，實現濱海及昌邑的可持續發展，就必須更新用地理念，注重轉變資源利用方式，加強科學規劃用地管理，挖掘自身用地潛力，堅定不移地走資源節約集約發展之路。

4.1 實施規劃挖潛保障長遠戰略發展

一是加強規劃引領控制作用。在開發區各項規劃編制中，部門之間要加強配合，統一口徑，確保各項規劃銜接統一。強化土地利用總體規劃的整體控制作用，提高土地利用總體規劃的強制性[3]，充分利用土地利用總體規劃中期評估、修改之機，做好文章，將開發區管轄的土地區域納入新區土地利用總體規劃，統籌安排，資源統一調配，為開發區進一步預留好規劃空間、戰略性發展需求空間。二是劃定建設用地備用區域。在新一輪土地利用總體規劃中，劃定建設用地備用區，對于劃定的建設用地備用區，在規劃目標上，重點體現未利用地利用和保護。三是建立規劃動態管理機制。建議上級對現行《土地利用總體規劃》執行情況進行年度評估、修改，根據評估結果，在“耕地和基本農田數量不減少，用地布局更加合理”的原則上，開展規劃調整工作，確保重大項目、好項目及時落地。

4.2 加強項目整合爭取省級預留指標

在爭取年度計劃指標“盤子”最大化的同時，加大省級預留指標爭取力度。建議開發區對項目進行資源整合、宣傳整合，確保符合國家產業政策，爭取列入省或國家重點項目名單，邁入計劃外指標爭取“門檻”。

4.3 實施存量挖潛增強建設發展后勁

一是推進未利用地高效生態利用，儲備建設后備力量。積極向國土資源部、省、濰坊市進行匯報對接，爭取未利用地開發利用的優惠政策。開發區可開發利用的未利用地面積793.17hm2。二是開展增減掛鉤和工礦廢棄地復墾調整利用，挖掘內在潛力。要轉變土地利用方式，由對上爭取為主向內部挖潛為主，把保障發展用地的重點放在增減掛鉤上[4]。建議開發區三鎮統籌，整合利用資源、整合涉農資金，積極主動做好增減掛鉤和工礦廢棄地復墾調整利用的申報和實施工作，同時要大力引進社會資本，創新融資模式，鼓勵企業向增減掛鉤項目和工礦廢棄地復墾調整利用投資，按照“誰投資、誰受益”原則[5]，節余掛鉤指標由企業依法使用或者掛鉤周轉指標流轉，實現合作雙贏。三是大力支持“圍海造田”，優化用地空間結構。圍繞北部沿海優勢，國土資源部門積極與海洋漁業局等部門對接，研究制定“圍海造田”的相關政策和實施方案，解決目前土地資源緊缺的矛盾。

4.4 嚴格節約集約提高利用效率水平

一是完善開發區節約集約用地評價與考核制度。將土地節約集約實質性地納入科學發展年度考核，實行考核結果與土地利用指標分配相掛鉤政策。二是通過盤活存量土地挖潛。嚴格執行《閑置土地處置辦法》，建議政府加大土地閑置費征收力度、提高對閑置用地企業的稅費征收比例，對項目區內的48hm2閑置土地，分類制定盤活整改措施。加快企業退二進三步伐，對企業存量劃撥土地、舊城改造用地、破產企業用地由政府收回進行儲備，通過聚散為整，調整用途面向社會公開出讓使“死地”活起來。三是充分調動企業節約集約積極性。實施項目準入制度，提高企業投資強度、建筑密度、容積率等準入門檻，建立項目退出機制。強化“立體型”用地意識，發展工業地產，吸引社會資金建設標準廠房供企業租用。對節約集約率高的用地企業，建議政府可以從用地指標、稅收減免等方面予以綜合獎勵；針對開竣工、容積率、投資強度、土地價款繳納、土地利用等方面建立土地利用信譽考核，實行信譽評價公示制度，對信譽度高的企業，在申請用地時，優先考慮用地安排，對信譽度低的企業，采取取消摘牌資格等綜合施治措施。四是抓好批后監管。全力推進“一張圖”國土資源綜合監管平臺建設，全程跟蹤項目建設，實行土地履約保證金制度，按施工進度逐步返還，督促用地單位嚴格按集約用地規定開發利用土地，防止形成新的閑置低效用地。

4.5 強化機構人員支撐打造服務發展高地

一是增設機構，提供人才支撐。提升開發區國土資源機構規格，增設土地儲備中心和監察大隊等機構，通過招考、局內調劑等方式配齊配強人員。二是賦予職能，做到權力下放。賦予開發區國土資源管理部門充分的土地儲備、監管和違法用地查處權利；將宅基地登記及土地抵押業務下放，減少市國土資源局審批環節。三是創新方式，提高服務水平。科學歸并辦事流程，提供超前、延時、預約、錯時、代理等多種服務；搭建互動平臺，發揮中國國土資源報社“新媒體示范基地”作用，研發“法律法規一看懂、辦事流程一點通、業務辦理早預約、過程進度隨查詢、意見建議請提點”等模塊，方便群眾業務辦理，提高辦事效率，接受群眾監督。

4.6 提高招商門檻變“招商”為“選商”

開發區招商引資重點應從注重引進數量轉到選擇精品項目上來，做到“選企入區”；從注重廣泛吸納轉到重點打造產業鏈條上來，實現“產業集群”。建議引進世界500強企業、省級及國家重點建設項目，爭取“點供”；選招符合國家產業政策，低碳、環保、高效、無污染的國內知名大企業，不再向高耗、高污染項目供地，把有限的土地用在刀刃上。

[1] 高建齋.威海市土地節約集約利用調研報告[J].山東國土資源，2007，23(11)：31-34.

[2] 呂寒.“掛鉤”，不僅是為了指標：對江蘇省太倉市城鄉建設用地增減掛鉤試點的思考[J]. 中國土地，2009，(5)：48-50.

[3] 周頌紅.城市化進程中的土地集約利用[J].國土資源，2006，(4)：26-27.

[4] 王廣東，楊靜，汪貴秀.臨沂市與江蘇省四市保障用地做法對比分析[J].山東國土資源，2013，29(2)：57-59.

[5] 秦鴻芹.菏澤市農村土地整理工作探討[J]. 菏澤學院學報，2008，(30)：66-67.

Countermeasures on Enhancing Land Use Level in Coastal Economic Development Zone

WANG Tielou

(Changyi Bureau of Land and Resources, Shandong Changyi 261300, China)

Through surveying present condition of coastal land use in Changyi Coastal(Xiaying) Economic Development Zone, analyzing support capacity of land use and land utilization degree, pointing to problems found in this survey, suggestions and countermeasures have been put forward to expand coastal development space, improve economical and intensive land use level and improve servicegurantee level.

Land protection; intensive land use; countermeasures; Coastal (Xiaying) Economic Development Zone; Changyi city in Shandong province

F302

：C

2013-07-03；

：2013-09-27；編輯：陶衛衛

王鐵樓(1964—)，男，山東昌邑人，主要從事國土資源管理工作；E-mail:cygtjzzrsk@163.com。