萊蕪市土地管理制度與城鎮化發展分析

王艷

(萊蕪市國土資源局，山東萊蕪 271100)

0 引言

萊蕪市轄萊城區、鋼城區2個行政區和5個省級開發區，面積2 246 km2，人口130萬人。全市農用地14.87萬hm2、占土地總面積的66%，其中耕地面積 6.87 萬 hm2、占 30.6%，建設用地 3.27 萬hm2、占 15%，未利用地 4.37 萬 hm2、占 19.4%。截至2012年，全市建成區面積達到96 km2，建成區人口60萬人，城鎮化率達到54.2%，比全省平均水平高2個百分點。

黨的十八大提出走中國特色新型城鎮化道路，對土地管理制度改革提出了新命題。結合萊蕪市情況，對土地管理制度如何保障和支撐新型城鎮化發展進行分析研究。

1 土地管理制度對城鎮化促進作用

現行土地管理制度框架體系中，土地用途管制、土地征收、土地有償使用是三大核心制度。地方政府以土地征收、出讓等運作方式改變土地性質和用途，從而獲得大量收益，成為財政收入的重要來源。近年來，萊蕪市嚴格執行土地征收、供應、收益分配的有關規定，有序投放土地，土地市場多年健康平穩發展，政府土地收支出現快速增長，土地制度對城鎮化建設發揮了重要作用。

1.1 支持了工業化發展

對于中等城市來說，沒有工業化就沒有城鎮化。中等城市要加快城鎮化發展，必須首先推進工業化。現行的土地制度對工業化的支持非常大，通過支持工業化進一步促進了城鎮化發展。一是通過大量供地支持工業化建設。從近年來萊蕪市的土地供應情況看，不管土地供應總量還是年度供應量，工業用地都占到整個用地數量的70%左右，其中增量用地達到了80%。二是對工業項目實行低地價政策。目前，工業用地以最低限價成交，政府基本是零收益。低地價政策大大降低了工業用地成本，推進了工業化，也加快了城鎮化進程。三是企業利用土地融資解決發展資金問題。工業企業低價取得土地后，再以土地做抵押進行融資，土地進行重新評估恢復了原有價值，可貸款數額大大增加，進一步增加了社會投資。四是政府對企業進行土地收益返還，扶持企業發展。外來投資項目固定資產投資在一定金額以上的，企業一次性繳清土地出讓金全價后，由同級財政按企業當年應繳并實繳稅收地方留成部分獎勵企業。

1.2 推動了城鎮化快速發展

由于大量土地收益進入政府財政，成為地方政府加快城鎮建設的重要資金來源，有效解決了城市建設資金不足。當前的財政體制基本上是吃飯財政，搞基礎設施建設、公共服務設施建設基本上靠土地出讓收益和土地抵押貸款融資。據統計，2002—2011年，萊蕪市土地收入累計支出100多億元。其中用于城市建設的資金達到37.2億元，占33.9%，同期全市土地融資18.7億元，主要用于城市道路維護建設和城市公共服務設施建設，兩項合計達到55.9億元，占土地收入支出的51%。期間，萊蕪市城市建設資金支出累計182億元，其中土地收益就占到31%。同時，現行土地制度極大地推動了城市房地產市場發展，城中村改造主要依靠土地收入來支撐，解決了城市建設資金難題。

1.3 促進了農村城鎮化

一方面，城鄉土地增減掛鉤辦法的實施，減少了農村建設用地，促進農民進行集中居住，推動了城鄉建設用地置換。另一方面，農轉用政策的施行，促進了新征農用地。這兩項政策的實施，進一步加快了農村城鎮化步伐。據統計，2002—2011年，全市建成區面積增加了4 866.67 hm2，主要來源于新增建設用地，土地制度有效促進了農村城鎮化。

2 不利因素分析

從萊蕪情況看，現行土地管理制度在籌集城市建設資金、增加政府可支配財力、推動城鎮化加快發展等方面發揮了積極作用，有力支持了地方經濟社會發展。但是，不可否認，隨著形勢的發展，當前土地管理制度也暴露出一些問題，對城鎮化發展形成了一定影響。

(1)政府單一供地模式影響了城鎮化進程。目前，土地一級市場由政府壟斷，政府對土地供應有嚴格的程序與限制，影響了土地供應的速度和效率［1］。一是土地所有權性質管制。集體用地必須轉為國有用地才能出讓，限制了集體建設用地供應。二是用地額度控制。用地數量由各級政府層層下達指標，實行總量控制。三是手續設計繁雜，辦理時限較長。四是制度設計比較繁瑣，辦理時間偏長，批次用地審批組卷包括測量、制圖等近20項程序，單獨選址項目組卷程序更多，批地過程漫長，有些用地從申請到供地長達一年甚至幾年，企業遲遲不能開工。這些問題在一定程度上對快速推進城鎮化帶來了不利影響。

(2)土地財政客觀上造成了城市粗放發展。目前土地財政主要依靠出讓新增建設用地創造財政收入，形成了城市“征地—賣地—收益”的粗放式土地經營模式，容易造成城市規模的無序擴張和土地資源的浪費。同時，人口集聚具有一定滯后性，致使城市人口密度下降，商品房空置率增加，城市發展粗放。2007—2011年，萊蕪市城市建成區面積增加40 km2，而城市人口密度卻由每平方千米7 800人下降到5 900人。從商品房銷售情況看，目前可售房源需要2年時間才能消化完。同時，土地財政政策導致土地出讓價格上漲和房地產稅費過高，最終轉化為商品房成本，進一步抬高了城市房價［2］。

(3)土地效用出現遞減，對城鎮化的推動作用減弱。一方面，土地收儲成本加大，支出剛性增強。目前，土地征地、拆遷、補償成本不斷提高。同時，土地出讓收入須支付四項法定支出:自2004年起，土地出讓平均純收益不低于15%要用于農業土地開發;自2008年起，土地出讓收益不低于10%的比例用于保障性住房;自2011年起，土地出讓收益還要提取10%用于農田水利建設，按10%的比例計提教育資金。四項加總，土地純收益的45%必須用于公益性、公共產品性質的剛性支出。另一方面，土地資源對城鎮化的支撐難度加大。從萊蕪城鎮化發展情況看，人口城鎮化率每增長1%，建設用地面積需增加3%。目前萊蕪城鎮化率為52.6%，如基本實現城鎮化，城鎮化率達到70%以上，還需要提高17.4個百分點。按萊蕪每年城鎮化率提高1.2個百分點計算，實現城鎮化需要增加建設用地1.70萬hm2，每年需增加1 173.33 hm2，土地資源對城鎮化的支撐將越來越困難。

(4)土地收益分配不夠合理，不利于保護農民合法權益。十七屆三中全會明確要求要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。但目前集體土地的所有權是不完整的，征地范圍過寬，且具有強制性，在一定程度上是對農民權益的剝奪。征地補償標準雖有所提高，但補償價格依然僅參考土地的原農業用途，忽視了農民在工業化、城鎮化過程中的利益分配，沒有合理體現土地財產權益。同時，土地稅費不夠合理，應該收哪些稅費、在哪個環節收費問題要進一步研究，真正減少地方政府賣地的沖動［3］。

3 對策建議

現行土地制度在推動城鎮化和工業化發展的過程中發揮了重要作用，但也逐漸暴露出一些弊端和問題。隨著工業化和城鎮化進程的加快，這些矛盾還會更加突出。為持續健康推進城鎮化進程，促進經濟社會和諧發展，迫切需要對現行土地制度進行調整和改革。

3.1 應對措施

在政策調整的導向上，建議把握和處理好以下幾個問題。

(1)處理好加速城鎮化和糧食安全問題。今后的發展中，既要推動城鎮化，又要解決糧食安全的問題，既要保耕地，又要保發展，二者必須統籌兼顧。過去農業生產主要靠人工，農業生產半徑很小。現在隨著機械化作業水平提高，特別是在北方地區，農業生產半徑明顯增大。可以通過土地增減掛鉤的辦法，一方面將分散在千家萬戶的城鎮建設用地集聚起來使用，解決工業化、城鎮化發展的增量問題;另一方面，農民集中居住，舊村恢復耕地，確保耕地不減少，糧食安全有保障［4］。

(2)處理好農村和農民城鎮化的問題。農村和農民的城鎮化，既是城鎮化的重要表現形式，也是城鎮化深入推進的不竭動力。目前農民的社會保障水平還比較低，征地后的社會保障問題解決不好，農民就不愿離開現有土地，推動農民的城鎮化就比較困難。要加快征地制度改革，為失地農民提供更加完善的技能培訓、就業機會和生活保障，切實維護好農民的合法權益，使廣大農民順利地融入城鎮化進程。

(3)處理好城鎮化過程中的工業化問題。目前，工業用地一般都是建設低層建筑、單層廠房，其原因主要是工業用地成本低，造成了企業用地低成本擴張。因此，要研究有效的機制，使土地供應既能滿足工業化的合理需求，又能提高工業用地的使用效益。

(4)處理好土地收益的合理分配問題。目前的土地收益分配機制是鼓勵擴張的機制。要明確土地在經濟和社會發展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地經營者和政府之間的分配關系。通過進行土地、財政、稅收、金融綜合配套改革，改革土地財政，完善土地增值稅，規范土地融資機制，實現土地增值收益在政府與被征地農民和土地經營者之間、中央政府與地方政府之間的公平分配。

(5)處理好土地供應和用地效率的關系問題。一方面，要加強土地市場建設，通過新增建設用地、盤活存量用地等途徑，充分滿足城鎮化進程中的合理用地需求。另一方面，要嚴格節約集約用地制度，提高城鎮土地的開發和利用效率，防止形成閑置土地;同時通過土地利用規劃，統籌協調區域發展重點，避免重復建設，以緩解城鎮化快速發展帶來的土地壓力。

3.2 建議

(1)強化土地用途管制。改變政府單一的供地模式，淡化土地產權管控，強化土地用途管制，只要符合用途，集體建設用地不一定全部征為國有土地。完善集體土地市場，制訂統一的集體建設用地流轉辦法，在其流轉和管理上可以實行“兩種產權，同一市場，統一管理”的模式，實現城鄉土地流轉和管理的市場統一性。

(2)完善征地補償制度。農用地征為建設用地工作中，除公益事業、公共服務類項目用地執行一般性的征地補償標準外，工業、商業、房地產開發等用途的集體土地要按相應用途市場價格進行征收，按市場價格交易。通過這種方式解決項目用地“重增量擴張、輕存量挖潛”的問題。

(3)改革完善稅收體系。土地稅收方面，強化土地保有環節的稅收，降低土地交易環節的稅收，主要是提高耕地占用稅、城鎮土地使用稅等稅種的稅率，引導土地使用者合理節約的使用土地;完善土地增值稅，擴大土地增值稅征收范圍。通過稅收杠桿的調節作用，促進節約集約用地和保護耕地。

(4)完善土地收益分配方式。減少土地收益中承擔的社會職能任務，土地收益主要用于城市建設、農村基礎設施建設等，強化對農民土地財產權益的保障力度。進一步完善土地增減掛鉤制度，增強對農民的生活保障，消除后顧之憂，促進農村和農民的的城市化進程。

(5)提高土地利用效率。一方面要認真解決當前普遍存在的土地閑置低效利用問題，另一方面，在用地指標分配上，要向中心城市、中心鎮進行傾斜，以土地進城帶動農民進城，提高土地利用效率，推動城鎮化進程［5］。

［1］楊浩，阮成，吳中全.“對土地一級市場政府壟斷”的思考［J］.西南農業大學學報，2009，(1):11 －14.

［2］王舉，呂春梅，戴雙興.土地財政與房地產業發展［J］.地方財政研究，2008，(10):15 －17.

［3］李奮生.城鎮化過程中農民土地權益保護研究［J］.經濟與法制，2012，(10):235 －237.

［4］張永恩，褚慶全，王宏廣.城鎮化進程中的中國糧食安全形勢和對策［J］.農業現代化研究，2009，30(3):270 －274.

［5］戴均良，高曉路，杜守帥.城鎮化進程中的空間擴張和土地利用控制［J］.地理研究，2010，(10):1822 －1832.