潛規則的主要表現與治理對策
——淮北市科技局腐敗窩案的啟示

馬宏偉

(淮北職業技術學院,安徽淮北 235000)

潛規則的主要表現與治理對策
——淮北市科技局腐敗窩案的啟示

馬宏偉

(淮北職業技術學院,安徽淮北 235000)

潛規則是指暗地里通行、起實際作用而上不了臺面的規則。潛規則對社會價值觀影響深重,危害社會主義核心價值體系的建設,嚴重阻礙國家的民主、法治進程。分析淮北市科技局腐敗窩案,可以從本質層面揭露潛規則的主要表現。要通過運用培育公民法治意識、完善制度設計、強化監督、規范自由裁量權使用、推行政務公開等方式來治理潛規則。

潛規則;表現;治理對策

潛規則現象古已有之,其在舊中國的政治、社會生活中曾一度起支配作用。吳思先生指出：“中國社會在正式規定的各種制度之外,在種種明文規定的背后,實際存在著一個不成文的又獲得廣泛認可的規矩,一種可以稱為內部章程的東西,恰恰是這種東西,而不是冠冕堂皇的正式規定,支配著現實生活的運行。”[1]3吳思先生提出“潛規則”一概念,受到學術界的認可并引起了人們對潛規則現象的深入研究。潛規則是腐敗的產物,同時又維持了腐敗的蔓延,在當今社會政治、經濟、教育、文化等各個領域都不同程度存在。潛規則軟化了法規,弱化了政策,異化了權力,庸俗化了黨內民主,矮化了黨和政府的權威。潛規則對社會價值觀影響深重,危害社會主義核心價值體系的建設,嚴重阻礙國家的民主、法治進程。

一、潛規則的主要表現

(一)人情優于原則

因腐敗窩案落網的淮北市科技局原局長張讓勛在懺悔書中承認,自己腐敗就是“黨性紀律觀念差,講感情不講原則”,“庸俗地認為這(收禮—筆者注)是朋友之間的事,認為大家都是要面子的人,薄了人家的面子就會影響感情,影響感情就會影響工作”,“送禮者就是看重我手中的權力可以為他們提供服務,特別是在科技計劃項目立項上,能獲得資金支持”。正是這種庸俗的人情觀,使黨性原則被一次次地踐踏。中國是文化大國,情感作為一種特殊的文化認知,深刻地影響著人們。在傳統文化的浸染下,百姓思維中的價值與情感建立了無法割舍的聯系。“沒有人情,便沒有關系”透視著潛規則的存在。但“人情往來”隱藏著公權私化的深切愿望。有一些利益者為了獲取不當得利益,以“人情往來”方式,向掌權者施重金、送厚禮。而部分領導干部利欲熏心、不講原則,利用“合乎情理”的“人情”大肆斂財,二者一拍即合。

(二)私利優于公利

淮北市科技局原副局長宋繼軒腐敗案發后,在懺悔書中自我剖析了低俗、勢利的心理狀態。“對于經常性年節送禮或禮金數額較大的項目單位能引起自己的重視,多出謀劃策,多提醒,多幫助;對于數額較少的項目單位,樂于接受感謝,做到心中有數;對于熟識的項目單位因立項而來表示禮節性的感謝則是一種漠不關心的心理狀態”。“幫助企業跑項目,可以得到企業承包的酬謝,名利雙獲,而樂此不疲”。另外,“將腐敗之手伸到一些與自己工作聯系緊密的單位,安排他們為自己報銷或結算就餐招待費”。在私利與公共利益面前,他自然地選擇了前者,漠視公共利益受到侵害。

公共權力持有者在行使權力的過程中,在對顯規則和潛規則中間選擇前做出比較：當潛規則在交易成本上具有較大優勢的情況下,公共權力行使者傾向于選擇較為“經濟”的潛規則,而放棄顯規則;公共權力行使者所代表的公共利益與其個人利益發生沖突,公共權力行使者則使用手中的公權置換個人利益,公權執行者的價值取向完全偏向于個人利益的滿足。

(三)私權優于公權

淮北市科技局綜合計劃科原科長鄒楓在懺悔書中披露了自己的腐敗手段。如：“常幫助申報單位按立項要求修改材料”,“向局學術委員會匯報時,對我感興趣的項目匯報的往往好一點,如夸大立項的意義,強調立項的重要性、可行性等等”,“現場考察時強調自己的意見”,“專家論證時的誤導,影響專家的判斷”,“建議經費適當傾斜”,“幫助企業說大話,說假話”。其通過這些手段,利用手中的自由裁量權,把公共權力轉化為私權力,為自己的利益服務。

自由裁量權是權力執行者自由選擇的權力,是正式規則允許的個人權力。自由裁量權在維系顯規則的情況下,賦予權力執行者對不可預見的復雜情況在一定范圍內處理事務的權力,這增強了顯規則的可操作性。但自由裁量權對其執行者的素質、道德水平提出了更高的要求。當公共權力與執行者個人權力發生沖突時,素質和道德水平低的執行者則濫用“自由裁量權”這一合法權力,這一公權力就讓位于私權力,使權力潛規則奉行者的手中有了最合法的護已傷人武器,使潛規則能夠在正式規則的掩護下堂而皇之地攫取私人利益。

二、潛規則存在的原因

(一)傳統文化觀念的積淀

我國經歷了幾千年封建社會發展,小農經濟派生出特權意識、宗派意識、關系意識,而且儒家文化重視人情關系,使人們習慣于用特權、關系辦事,公權私用大行其道。

在法制嚴重受到忽視的舊中國,民間文化中又產生了流傳甚廣且受到民眾認可的、注重小團體或個人一已私利的江湖文化。其與關注整個國家民族和整體社會秩序的主流價值觀和體制格格不入,只能在合法外衣下隱藏,這就產生了所謂的潛規則。“普通民眾很容易崇拜認同幫會的關系網絡的價值觀念,更加上儒家思想本身就很強調人情關系,從而使人情關系網絡在社會上大行其道。”[2]123

(二)制度不完善

1.制度不健全。制度沒有覆蓋社會生活各個方面、各個環節,留下不少漏洞。法律條文這樣解釋也行、那樣解釋也行。很多制度只有原則性的要求和規定,缺少可操作性,在實際中難以執行,必然給潛規則留下生存空間。

2.制度執行力不足。執法者采取選擇性執法,利用手中掌握的自由裁量權,能滿足私利的積極執行,不能滿足私利的消極執行或不執行。當自身利益不能得到滿足或無關自身的利益時,潛規則讓位于明規則,則公事公辦。當自身利益得到滿足或礙于人情關系時,則特事特辦。

3.監督不到位。我國當前的監督機構是相對非獨立部門,監督體制有待完善。監督失位客觀上給了潛規則滋生的土壤。

三、潛規則的治理對策

(一)培育公民法治意識

在我國傳統文化中,修身重于建制,人治大于法治,法的分量本來就輕。建國后,盡管法治化進程取得了一定的成就,但在當前社會,傳統文化正在解構,新的文化正在形成,我國公民心中法治意識還很淡薄。作為公職人員,有相當一部分人還沒有形成依法辦事的工作作風。培育法治意識,就是要在全體公民中樹立以合法性來評判行為效力的思維。只有這樣,真正體現公共利益的顯規則才能更強硬起來,而那些隱藏的、私下約定的和假借公權名義的潛規則就會在合法性的聲討中消失,使人情在公權面前無法滲透。

(二)完善制度設計

顯規則是主流文化的體現,是所有成員必須遵守的基本規范。潛規則經常游離在顯規則的邊緣,一旦發現顯規則的漏洞,則隱藏其中,左右了顯規則,把其作為自己的傀儡。所以,只有優化規則設計,減小施行顯規則的成本,加大潛規則的運行成本,才能扼制潛規則的泛濫,直至使其瓦解。

(三)強化監督

當前,我國有處置權、能掌握信息的內部監督因受困于體制架構,被動多于主動,而且往往動不了真格;而外部監督體系又沒有正式的處置權,特別是信息不對稱的阻隔,其監督的實效性難以發揮。要強化監督,必須讓內部監督體系從隸屬關系、人事權、經費等方面完全脫身于與其平等的權力執行系統,從制度設置上盡可能減少監督體系與權力執行部門的利益關聯。同時,要充分地挖掘外部監督的正能量。如,被公眾通過網絡掀出的“微笑局長”“表哥”——陜西省安監局長楊達才涉嫌腐敗一案表明,當沒有處置權力的外部監督力量揭露犯罪線索時,內部監督力量不僅不能進一步積極查處,反而拖延等待,相關部門拒絕公開涉案人員的個人收入和財產信息,客觀上存在著包庇的事實。雖然楊達才最后沒有逃脫法律的制裁,但這一案件沉重地拷問了中國當前的監督體制。

(四)推行政務公開

社會公眾最有監督的激情和動力。但由于政務信息壟斷、閉鎖和溝通渠道不暢,社會公眾不清楚其利益受到侵害背后的潛規則因素。因此,要積極、真正地推行政務公開,暢通溝通渠道,打破信息壟斷,保障公眾的監督權利。當前,尤其要在重點部門和重點崗位推進“陽光政務”工程,推進官員工資、財產公開制度。只有讓社會公眾對顯規則充分知情,他們才知道如何去防范潛規則的侵害,壓縮潛規則藏身的空間。

(五)規范自由裁量權的運用

由于各地、各行業情況千差萬別,各種事務復雜多樣,我國顯規則體系存在“大方向、粗線條、高彈性”的問題。為了因地制宜和因事制宜,顯規則必須為管理和執法部門預留充分的靈活運用空間,設置必要的自由裁量權。但是,自由裁量權運用失當又往往是潛規則膨脹的誘發劑。因此,要遏制潛規則的泛濫就要合理使用自由裁量權。要加強對顯規則的適用性和合法性的調查,提高顯規則的科學性、時效性和可操作性,盡可能減少因顯規則的滯后和模糊而產生濫用自由裁量權的沖動,防止私自變通、隨意解釋顯規則的現象。

[1] 吳思.潛規則——中國歷史中的真實游戲[M].昆明：云南人民出版社,2000.

[2] 杜向陽.江湖文化與文化認同：潛規則盛行的文化心理機制[J].徐州師范大學學報：哲學社會科學版, 2011(5).

[3] 陳暢.關于潛規則引致正式制度失效問題的研究[J].求實,2008(1).

[4] 王臻榮.行政監督概論[M].北京：高等教育出版社,2009.

[5] 李穎.潛規則盛行于主導價值觀地位的空洞化和邊緣化[J].湖南農業大學學報：社會科學版,2007(7).

責任編輯：石柏勝

D630.9

A

1671-8275(2014)05-0014-02

2014-10-09

馬宏偉(1971-),男,安徽淮北人,淮北職業技術學院副教授,研究方向為德育。