論我國環境警察制度創建的現實困境與模式選擇

胡 東，孫 磊，陳茂春

（黑龍江大學法學院，哈爾濱150080）

論我國環境警察制度創建的現實困境與模式選擇

胡 東，孫 磊，陳茂春

（黑龍江大學法學院，哈爾濱150080）

建立我國環境警察制度，強化環境監察力度，運用警察權對環境污染進行全方位的規制，有利于環境保護工作在短時間內取得質的飛躍。但是我國現階段在相關法律文件中還沒有規定環境警察制度，在理論研究中成果亦不豐富，導致環境警察制度的確立面臨較為嚴峻的現實困境。在具體的環境執法和環境司法實踐中，已經出現了一些有益的探索，環境警察制度創立模式具有多樣性。

環境權；環境警察；環境監察

近些年來我國環境問題日益嚴重，環境突發事件頻發，已經嚴重地危害到了人民群眾的生產生活。環境污染預防和治理工作顯得越發重要，而現階段承擔環境監督和檢查的職責的單位是環境保護局，其具體業務部門為環境監察部門。從污染事件頻發和污染控制的現狀來看，環境監察部門正處于“疲于奔命”、“應接不暇”的狀態之中，防控環境污染管理體系亟待改善，環境警察制度建立的呼聲已經越來愈高。

一、環境警察制度的實踐探索

（一）“環境警察”的制度寓存

1.“環境監察”被喻為“環境警察”。簡單地說，環境監察就是指環境保護行政主管機關對本轄區內環境污染情況進行的監督和檢查。在具體社會生活中，伴隨著企業的生產加工行為或多或少的會產生一些環境污染，而環境監察部門就是通過對其進行監督和檢查來防范環境污染的發生。因為“環境監察”是在環境保護領域對不法行為進行的監督和檢查，類似于人民警察在維護社會秩序工作中的刑事和治安領域的偵查和管理，所以人們習慣性地把“環境監察”比喻為“環境警察”。這也就是現階段在司法實踐領域真正從事環境保護的行政管理力量，按照我國《行政處罰法》和《環境保護法》的規定，其擁有罰款、責令其限制生產、停產整治等處罰措施。

2.森林公安制度。森林公安是由國家林業局和公安部雙重領導的專門從事森林及野生動植物保護的兼具維護林區社會治安的警察力量。最早始建于我國東北地區，現階段已經遍及國內各省區。森林公安機關是林區森林資源保護、野生動植物資源保護、林區生態安全維護以及環境污染防治的重要警察力量，其本身就隸屬于公安部和國家林業局，并兼具維護林區社會治安、打擊刑事犯罪的職責，其具有較為完整的警察權，可對違法責任者進行行政管理處罰，嚴重的還可以追究其刑事責任。因此，其具有環境警察的性質，但囿于管轄范圍過于狹窄，全國很多地區尚無此建制。

因此“如果能夠整合我國森林公安機關隊伍與環境保護部門環境監察隊伍，整合二者資源，既可以在短時間內建立環境警察制度，也可以解決環境警察人員素質和能力問題，不失為一條建立環境警察制度之捷徑”［1］。

（二）環境警察的現實嘗試

1.昆明嘗試。云南省昆明市公安機關已于2008年11月建立了我國首個“環境警察”機構——昆明市公安局環境保護分局。這是我國首次嘗試建立真正意義上具有完全的行政執法和刑事司法權力的環境警察力量。昆明的環境警察實行雙重領導體制，即由昆明市公安機關和昆明市環境保護局雙重領導。成立至今，效果顯著。與之相配合的是昆明市的司法系統中還設立了環保法庭、環保檢察機構等，形成了環境污染司法干預的完善體系。

2.河北嘗試。2013年9月河北省公安廳成立了環境安全保衛總隊，其主要職責有環境犯罪的打擊和預防、與環保部門的環境執法聯動、環境安全保衛、參與環保集中專項整治行動等內容。“環保警察成立不到3個月時間里，就完成了河北全省11個設區市、兩個省直管縣和166個縣（市、區）環境安全保衛隊伍的組建工作，全省環境安全警力達534人，實現了執法力量全覆蓋，健全了省市縣三級環境安全保衛體系”［2］。全省環境保護工作進展顯著。

二、環境警察制度的八大現實困境

（一）理論研究困境

我國現階段環境警察的理論研究工作十分薄弱，研究成果寥寥無幾。理論研究還處于起步階段，成果內容也大多是關于俄國、德國、美國等環境警察制度較為發達的國家的啟發等內容。其中比較有代表性的有2010年黑龍江大學碩士學位論文《我國環境警察制度構建研究》一文和2012年《中國人民公安大學學報》上《論我國環境警察制度的構建》文章，兩篇文章大體上從環境警察制度構建的背景、環境警察制度構建的理論依據與模式選擇、我國環境警察執法實踐、國外環境警察制度的經驗借鑒和我國環境警察制度的具體建構等方面進行了較深入的分析。

（二）法律規定困境

目前我國尚沒有關于環境警察制度的法律文件，有關環境保護的法律主要見于《環境保護法》和環境污染防治類的一系列法律文件。在新修訂的《環境保護法》第63條規定：企業事業單位和其他生產經營者有諸如建設項目未依法進行環境影響評價并被責令停止建設且拒不執行等違法行為時，除給予處罰外，可以由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處以拘留處罰。這是最接近警察權（可對人身自由進行限制）的法律規定。有關警察權規定《人民警察法》、《刑法》、《治安管理處罰法》和《刑事訴訟法》等法律文件。只有《治安管理處罰法》第58條規定，對違反關于社會生活噪聲污染防治的法律規定，制造噪聲干擾他人正常生活的，可以處警告、罰款。

（三）模式選擇困境

我國環境警察制度的現實探索中，其模式無非有二：即一種模式是由公安機關建立專門負責環境保護和污染防治的警察力量（包括森林公安的轉型），業務上接受環境保護部門的專業指導；另一種是由環境保護部門以環境監察力量為基礎擴充警察權力，成立“環境警察”（其實質上仍為環境監察）力量，業務上接受公安機關的指導。但是無論上述哪一種模式均具有法律上、制度上的瓶頸，第一種模式突破了傳統“警察權”的行政管理范圍，有越權性行政違法嫌疑；第二種模式突破了傳統的“司法權”的刑事訴訟公安機關享有專門偵查權的范圍，亦有違法嫌疑。筆者認為，可以通過修改現行的環境保護法律規定警察享有對嚴重的環境污染違法行為的行政處罰權的方式予以解決。

（四）體制機制困境

環境警察制度的創建要整合公安機關和環境保護行政機關的職權，使之既具有警察對環境犯罪的偵查權又具有環境保護行政主管機關對環境違法行為的行政管理處罰權，這就使得這一制度在體制和機制上存在一定的困境。在管理體制上，實現雙重管理體制，享有雙重管理權限，這有可能導致管理職責不清，權力內容不明確等問題。即公安機關和環境保護行政主管機關在遇到有利于自身的情況時爭奪管理權，反之公安機關和環境保護行政主管機關在遇到不利于自身的情況時互相推諉、扯皮。

（五）物質保障困境

我國環境污染防治的現狀和實踐特點決定了環境警察制度確立以后，其開展環境保護和環境違法犯罪打擊工作的花費重大。目前我國環境污染防治和監控設備嚴重不足，以大氣污染防治為例，“目前我國具備PM2.5監測條件的城市有56個，監測設備169臺／套，‘十二五’期間全國要布置1500個PM2.5監測點，前期需要的投入將超過20億元，每年新增費用也將超過1億”［3］。除此以外，環境保護監測和監察設備還具有更新快、易損耗、高科技等特點，其購置后期的維護成本亦十分高昂，所以說環境警察制度其物質保障存在困境。

（六）協調聯動困境

環境警察制度確立以后，無論其隸屬于公安機關還是隸屬于環境保護行政主管部門，都會是雙重管理體制，這就導致無論屬于哪一家都會存在與另一家的協調和聯動工作可能不協調的局面，存在困境。尤其是在聯合衛生、城管等部門開展聯合執法環節聯動困難。在另一層面上，環境警察與其他行政機關行政執法力量處于同一行政級別，在具體的指揮調度、聯動響應上又無法律規定予以授權，這也會導致協調聯動的困局。

（七）隊伍人員困境

環境警察是專門從事環境保護監察、環境污染防治、環境犯罪偵查和預防的專門化的執法司法隊伍。目前我國尚無此種制度設計，就更談不上人員隊伍的建設，即使未來構建環境警察隊伍，也面臨著人員選擇的問題。這具體表現在：第一，公安機關自身從事治安行政管理和刑事犯罪偵查的警力不足，無力再分出一支隊伍專門從事環境警察工作；第二，雖然現有森林公安在全國大部分省、自治區、直轄市均有設置，但是其管轄范圍僅限于林區、林場等地域，范圍過小，難以形成全國性的專門環境警察力量；第三，環境保護部門環境監察力量已存在嚴重不足的問題，也難以確立其為環境警察的主體隊伍。

（八）能力素質困境

環境警察從事的環境污染防治、環境犯罪偵查與傳統的治安行政管理工作、刑事犯罪偵查工作不同，不但需要從業人員具備較強的法學專業知識，還需要其具備較強的環境科學、工程學等方面的專業理化知識。這種綜合型、復合型人才是比較缺乏的，在我國現有大學教育本科專業中尚無此方面的相關專業，這就導致環境警察的能力和素質培養只能靠入職后進行，環境警察隊伍的能力素質困境會在相當長的一段時間內存在。

三、環境警察創建模式

環境警察的創建模式即是指環境警察的構建模式。“環境警察制度構建模式，是指環境警察制度在建構過程中，其環境警察人員的來源構成和環境警察的行政隸屬等環境警察的組建方法和方式。”［3］其主要有：

（一）并立模式與分立模式

并立模式與分立模式是相對于環境警察與傳統警察機關的治安警察、巡邏警察、交通警察等內部機構的行政隸屬關系而言。并立模式是指環境警察機關與傳統警察機關的治安警察、巡邏警察、交通警察等共同隸屬于同一個警察機關，環境警察只作為傳統警察機關新設置的一個專門負責環境污染防治和自然資源保護的警種而與其他警種并立存在；而分立模式是成立專門的環境警察機關，其只有單一職責，即負責環境污染防治與自然資源保護，其與傳統警察機關不隸屬于同一警察機關管理，而是作為具有不同分工的平行警察機關而存在。

（二）集權模式與分權模式

集權模式與分權模式相對稱，所謂集權模式是指警察機關的管理權由中央政府及其在地方的權力代表機關統一行使，一國內只有一套警察機關，為大多數單一制國家所采納；而分權模式是指警察機關的管理權分散地交由法律所規定的機關負責，全國有多套警察機關，各警察機關之間互不隸屬，每一警察機關只對由設立該警察機關法律所規定的機關負責。

筆者認為我國環境警察的設立很大程度上會采取集權模式，或者即使再退一步也會采取集權與分權相結合的模式。即全國設立統一的環境警察機關或者設立由公安部統一領導的環境警察機構，即集權模式。所謂集權與分權相結合的模式則是指中央層面國家環境警察機關由中央政府予以管理或指定公安部予以管理；地方層面的環境警察機關或環境警察機構由地方政府（可視為中央政府的地方權力行使代表）進行管理或指定地方公安予以管理。

（三）單一領導模式與雙重領導模式

單一領導模式與雙重領導模式的探討由現階段我國國情所決定，環境警察所從事的環境違法犯罪的打擊、環境監察工作，尤其是其中占比極大的環境監察工作目前由環境保護行政管理機關的環境監察部門負責，由此衍生出環境警察機構創立的二元路徑，即路徑一：在公安機關設立環境警察，行使環境警察權力，即環境監督監察、環境行政處罰、環境違法犯罪偵查的權力；路徑二：在環境保護行政主管機關的環境監察力量基礎上成立環境警察機構，行使環境警察權力，即在環境監督監察、環境行政處罰權力的基礎上加入警察權，使之具備行使更為廣泛的包括對人身自由進行限制的行政處罰權。

由此產生領導模式的問題，即環境警察機構是只由公安機關領導還是由公安機關和環境保護行政主管機關雙重領導的問題。筆者認為環境警察機構應以公安機關管理為主，因其行使的警察權是行政權中權力范圍最大的（包括對人身自由的限制），不宜交由環境保護行政主管機關行使，不利于權力的法治約束。但環境警察的業務屬性上又有較多的環境保護內容，專業性較強，環境保護行政主管機關業務熟練可以為環境警察機構提供業務上的指導，即雙重領導模式較為適宜。

（四）常設機構模式與臨時機構模式

現階段我國環境問題雖日趨嚴重，但也具有地域性和差異性。即在不同的地區環境問題有不同的表現，諸如有些區域環境污染嚴重，有些區域自然資源開發破壞嚴重，有些區域自然資源供求關系緊張、資源退化嚴重，但亦有地區環境與資源保護的較好，導致各地設立環境警察機構的緊迫性和需求性存在明顯差異。因此，產生了環境警察常設機構與臨時機構的模式選擇問題。環境問題較為嚴重的地區設立常設機構，環境問題不是十分突出或者突發性環境事件發生以后可以設立臨時性的環境警察機構以解決面臨的環境突發事件。待環境問題逐步解決、環境保護形勢好轉、環境突發事件解決以后可以取消環境警察機構。

我國現階段環境問題的日益嚴重呼喚著我國環境警察制度的早日確立，國內一些省市也已開展了較為有益的實踐探索，但是我國環境警察制度確立存在著較為嚴峻的困局，即存在八大困境：理論研究困境、法律規定困境、模式選擇困境、體制機制困境、物質保障困境、協調聯動困境、隊伍人員困境和能力素質困境。如何突破這些困境，是我國環境警察制度確立所必須面對和思考的問題，待這些困境一一破解，環境警察制度也必將得以確立。筆者認為，現階段我國環境警察最為合理的創立模式為在全國建立歸屬于公安機關領導的環境保護行政主管機關業務指導的集權型、常設模式的環境警察機構。

［1］孫磊.我國環境警察制度構建研究［D］.哈爾濱：黑龍江大學，2010.

［2］周君.河北試水“環保警察”［N］.經濟日報，2014－05－06.

［3］高凌云.PM 2.5監測20億設備訂單待瓜分［N］.南方都市報，2012－03－07.

［責任編輯：李洪杰］

The Created Dilemma and Mode Selection about Environmental Police System in Our Country

HU Dong,SUN Lei,CHEN Mao-chun

To establish China's environmental police system, strengthening the environmental supervision, using of police power to regulate environmental pollution from a full range, will benefit environmental protection work to achieve a qualitative leap in a short time.But at present stage in our country, related legal documents has not specified environmental police system, and achievement in theory is not rich, so the establishment of environmental police system in the current is more severe. In the specific environmental law enforcement and judicial practice, some beneficial explorations have emerged, the created mode of environ mental police system are diversity.

environmental rights; environ mental police; environmental monitoring

D926

：A

：1008-7966（2014）05-0136-03

2014-07-12

黑龍江省教育廳人文社會科學項目“我國環境警察制度的構建”階段成果（11542172）；黑龍江大學青年科學基金項目“生態文明視域下我國環境警察制度建構研究”階段成果（QW 200935）

胡東（1963-），男，黑龍江哈爾濱人，教授，從事行政法學研究；孫磊（1981-），男，黑龍江綏化人，講師，從事環境法研究；陳茂春（1978-），男，吉林通化人，紀檢監察干事。