行政決策公眾參與制度研究

張維周

（黑龍江大學，哈爾濱 150080）

社會公眾對政府活動尤其是政府行政決策活動的參與，被視為現代民主政治的重要標志，公眾參與公共事務和公共管理是參與式民主的核心理念。民眾或社會團體通過充分獲得政府活動的信息并與之交流達到參與決策實踐的目的，是公眾獲得行政信息和培養公共精神的重要渠道。同時，公眾參與制度保障行政決策的制定能夠全面平衡各方面利益關系人的正當利益，體現了參與性行政程序對于保障和實現人性尊嚴的重要價值[1]。基于此，中外立法針對公眾參與的特點設定了多種形式，并在決策實踐中廣泛應用。然而很多政府不知如何在行政決策中引入公眾參與，或引入公眾參與但不充分，甚至出現“聽而不證”、“先做決定，后找根據”、積極性降低、關注度下降等現象。本文試對重大行政決策公眾參與進行價值分析和制度研究，并就如何有效地進行行政決策公眾參與提出建議。

一、行政決策公眾參與的價值

（一）公眾參與是尋求行政決策自身合法化的路徑

政府職能由“消極行政”向“積極行政”轉變，舊有管理主義模式下由非民選、不對選民負責的行政機關做出的單向度決策開始面臨合法性問題，已經不能為行政機關在現代行政活動中提供一個有效的外部合法化路徑。“如果行政機關在政策或決定的形成過程中為所有可能受影響的利益主體提供了參與的機會和論壇，就可以通過這些參與者的協商而達成所有人所接受的妥協，這就在微觀意義上體現了利益代表和參與式民主，也就是對立法過程的一種復制?！盵2]現代行政決策模式尋求通過公眾參與實現行政決策自身的合法化，即將舊有的單向度行政決策模式變革為一種參與式行政決策模式，政府與公眾能夠溝通協商，產生理解認同，達成一致意見。因此，“允許利益代表的參與并在充分考慮各種受影響利益的基礎上而做出的決策，就在微觀意義上基于和立法一樣的原則而獲得了合法性”[3]。

（二）公眾參與是公眾參與權保障和實現的重要方式

憲法第2條第二款規定：“人民依照法律的規定，通過各種途徑和方式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！庇纱?，公眾參與權是憲法框架下的一種法律預設，公眾參與權的保障與實現是符合憲政精神的。據此，《湖南省行政程序規定》第28條規定：“行政程序參與人在行政程序中，依法享有知情權、參與權、表達權、監督權?！奔葱姓Q策如2006年北京市就出租車漲價召開聽證會，會前媒體報道大約有70%的公眾和出租車司機不贊成漲價，而聽證代表中有56%贊成漲價，政府據此提高了出租車價格。

公眾參與權是集知情權、參與權、表達權和監督權于一身的復合型權利并貫穿于公共參與過程的各階段。正如學者所說：“將公眾參與過程加以分解，在每個過程之中賦予公眾相應的主體性權利，并匹配相應的權利制度和救濟制度，方能使公眾參與得到制度性保障”[4]。

（三）公眾參與是實踐參與式民主的有效途徑

建立民主政府的過程即民眾獲得政治參與權的過程，并與民主方式息息相關。“法律體制的一個目標就是，不僅通過允許滿足人們的偏好來確保自治的實現，而且更根本的是應該在偏好形成的過程中確保自治的實現”[5]。這一理論的要旨在于“凡生活受到某項決策影響的人，都應該參加這些決策的制定過程”[6]，使公眾參與到政府行政決策中被認為是實踐參與式民主最為有效的途徑。參與式民主的意義并不在于取代代議制民主，而是在微觀角度作為一種參與式民主的形式適用于行政決策所涉及的社會服務和社會治理等領域內。其必要性在于，通過公眾參與決策提高公眾學習、認識和交流能力，使公眾成為“有見識的公眾”[7]，為提升民主決策的質量和合法性提供可能。

二、行政決策公眾參與的形式

2001年國務院發布《規章制定程序條例》將書面征求意見、座談會、論證會和聽證會作為制定行政規章時的公眾參與形式。由于行政決策與制定規章同為“國家行政機關為履行其職能，依法處理國家事務、社會事務和經濟事務而進行的決策活動”，可以說，我國行政決策公眾參與的具體形式也主要為這四種?？v觀各國行政決策立法及實踐，其主要形式可大致分為三種：

（一）公民調查

公民調查是一種最基本的參與形式，美國行政程序法將其視為一種非正式的聽證而在各類行政決策中廣泛應用，即使行政程序法沒有規定，與行政決策有關的利害關系人也可以根據憲法而獲得參與的權利。行政機關在行政決策出臺前，將決策的目標、計劃，具體程序、法律依據以及擬議決策的草案向公眾公布并征集意見，且不以書面方式為限。這種形式將公眾參與的成本降到最低，投入產出比高，能夠盡可能多地吸引參與者，收集到最為廣泛的信息。

（二）聽證會

正式的聽證會有嚴格的程序設計，其形式類似于審判，由獨立的行政法官主持，參加聽證的利害關系人有權聘請律師，陳述意見、提出證據，參與者之間可以進行辯論、互相質證[8]。聽證筆錄對行政機關產生約束效力，須依據聽證筆錄進行決策。這種形式賦予利害關系人充分進行事實及政策辯論的權利，通過對質使行政機關必須闡述其決策的依據，并對合法性與科學性進行論證，確保行政機關能夠掌握充分的信息，減少決策風險。

（三）咨詢委員會

咨詢委員會是指對政府問題進行審議并為政府機關或官員提供見解或結論的若干個人的合稱[9]。其職能在于就行政機關指定的議題進行討論，并將結果報告行政機關，行政機關以此為依據做出決定。

1.協商咨詢委員會。協商咨詢委員會是指由利害關系人或其代表以及政府機關代表所組成的咨詢委員會，職能是代表各方利益，就政府所做行政決策的目標、主題、程序和與之相關的問題進行協商，在協調各方利益的基礎上努力就這些問題達成合意。這確保那些有可能受到行政決策影響的利害關系人參與到決策過程中來，使得公眾意見相對集中，同時保證利害關系人與政府之間進行有效地信息交流和意見交換，為維護利害關系人的權利提供保障。同時，這種面對面的交流能夠避免對抗式聽證效率低下、空耗和拖沓等問題。

2.技術咨詢委員會。技術咨詢委員會是由相關領域的專家和行政機關官員所組成，旨在就行政機關所提技術問題進行研究、討論，最終形成意見提出報告。作為行政機關決策參考的咨詢委員會，參與成員都是某一領域的專家，科學性作為首要前提。在某些領域中，非專家的公眾對于技術性的問題所能提供的幫助甚微，如果利益團體代表參與行政決策程序，則有背離決策目標之虞。

三、提高公眾參與有效性的途徑

公眾參與在保障行政決策科學性和正當性等方面確實起到了十分重要的作用，但并非在決策程序中只要引入公眾參與就能對決策的質量和理性起到當然的促進作用。如果行政機關選取的手段并沒有適合其運用的土壤，此時考慮每個利益當事人的陳述和主張，將嚴重影響行政專家審慎的分析和理性的選擇，由此得出的結論往往由妥協和調和組成，這從根本上偏離了行政決策最初設定的公共利益目標。因此，行政機關不加區分地隨意選取公共參與形式作為決策手段適用于一切行政管制領域顯然是不適當的，有必要對行政決策的類型加以區別分析。

（一）行政決策的類型

1.以使效用或福利最大化為主要目標的行政決策。主要是指對自然壟斷或商品供應壟斷的管制。在這類行政決策中其目標無疑是配置效率，即適用經濟學成本效益分析，通過市場因素，或對其設定模擬因素就能夠做出行政決策的根據。科學行政決策的做出更應仰仗行政機關的專業技能，公眾參與所起到的作用微乎其微，即使引入公眾參與，其參加者也應為相關領域的專家學者。此時，公眾應當更加關注行政決策制定的程序性問題：行政機關做出決策是否越權，受邀的專家學者是否獨立于行政機關等。

2.涉及公眾利益且有別于私人市場領域的行政決策。這類行政決策如食品、藥品管理，因事關國計民生、公共利益，較上種行政決策涉及公眾的利害關系更為緊迫，受影響的利害關系人參與行政決策程序的意愿也更為迫切。雖然經濟分析在這一類行政決策中有局限性，但在著重說明效率的相關性和偏離配置效率所付出的成本方面，以及在確認最少成本、實現既定目標的方式方面，經濟分析依然是極其有益的[10]。對此，公眾參與有效性的關鍵是披露有價值的信息，這是公眾能提出負責任、有針對性意見的根本前提。此時，專家學者的專業性意見就是公眾做出判斷的重要參考和信息補充。

3.涉及分配稀缺福利型資源的行政決策。效率目標只能作為一種輔助性的參考，經濟分析無法解決配置效率與分配公平之間的權衡問題，如果依靠價值規律通過市場調節來解決稀缺福利型資源的分配，無疑與公平的目標相違背。此時更應依靠政府通過行使行政權力做出政治性的決策來創造盡可能趨于的公平。制定過程中，因其所涉利益之廣泛，公眾的參與十分必要，以確保決策制度的科學化與民主化。

（二）各類行政決策所適用的公眾參與形式

1.以使效用或福利最大化為主要目標的行政決策，公眾參與的范圍及具體階段都十分有限。雖然行政主體的決策權并沒有與公眾分享，公眾參與依然具有重要意義：決策者能夠在一個相對了解民情和社會的環境下更有可能做出一個有利于公眾的決策。此時其主要功能是提供信息，參與人數的最大化將是行政主體做出正確行政決策的關鍵。

公民調查與技術咨詢委員會是這類行政決策應采取的公眾參與形式。這里的公民調查既包括書面的問卷調查，也包括利用媒體的公示尋訪，以及現代通訊手段進行的電子郵件訪問，電話調查以及網絡論壇等。可借鑒美國行政規章制定的“公告——評論”程序：行政機關將由行政專家制定的決策草案在政府公報或是其他媒體上公布，讓公眾知曉，然后在一定期限內，利害關系人可以提交書面材料、書面意見，進行口頭辯論或提交書面辯詞等方式參與行政決策的最終形成[11]。行政機關能夠獲得廣泛的公眾意見，同時也完全沒有受公眾意愿所限，行政機關仍然能夠根據專業的數據分析和行政經驗做出決策。從程序中既可以獲得益處，又不受評論意見的束縛，既體現了一定程度上對公眾負責的民主精神，又保持了行政機關的主動性和靈活性[12]。

2.涉及公眾利益且有別于私人市場領域的行政決策，因其涉及公益性很強的領域和廣泛群眾的切身利益，公眾參與的功能是通過公眾價值偏好的表達、傾聽、討論形成價值趨勢，根據這種趨勢確定決策的目標。不同主體之間的價值偏好如果想要形成某種趨勢，就需要一個相互交換意見充分討論的過程，只有經過充分的討論才可能產生共享的價值。

聽證會和協商咨詢委員會是這類行政決策應采取的公眾參與形式。聽證源于英美法系的“自然正義原則”，在于對公民權利的保護，使公民在政府做出涉及其切身利益的決定前能夠有機會影響該決定的內容。因此聽證代表如何選取就成了聽證效果好壞的關鍵。行政機關須提前一個月以上對聽證事項進行公告，并對報名人員進行審核分類，以備聽證代表的遴選，如《廣州市重大行政決策聽證試行辦法》。實踐中也出現了所謂“職業聽證代表”的現象，對此應當設立機制規避行政機關內部操作挑選行政機關喜歡的人做代表的可能性。廈門PX項目公眾座談會的市民代表就是通過現場直播隨機搖號的方式選出來的。

3.涉及分配稀缺福利型資源的行政決策關乎千家萬戶的生計大事，公眾參與的功能應是促進行政權力的積極行使，最大程度上實現公平正義。傳統意義上的公眾參與形式已遠遠不能滿足這一需要，幾種現有形式可多角度并行，決策制定過程應更為開放，廣大公眾都有權利就這一問題提出質疑和意見，人大、政協、行業協會都應作為公眾表達意見的平臺。同時可委托獨立的專業團體或社會知名人士作為民意調查組織收集和表達民眾意見。決策過程中還可以引入媒體參與全程報道，使媒體成為公眾參與的新形式，為公眾參與決策制定提供更為廣闊的平臺。這在廣州番禹垃圾焚燒發電事件中體現得尤為突出。

我國正處于傳統行政向現代行政的轉型時期，隨著社會結構發生變化，公眾意識不斷增強，行政決策引入公眾參與是行政法治的必然趨勢，通過對公眾參與進行制度分析，提高行政決策公眾參與效率，甄別各種公眾參與形式的差異，避免因忽略現實問題中所存在的差異性而做出草率的決定，背離了行政決策的制定目標。同時，我們應當追求有效確實的公眾參與，應當避免那些流于形式的過度參與，掌握好度的標準才不會對公眾利益造成損害。

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