行政復議審查方式影響因素研究

吳守花

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

近年來，隨著我國行政復議案件數量的增加，“以書面審查方式為原則、以非書面審查方式為例外”的復議審查方式的反對呼聲亦越來越強烈。比如江蘇省法制辦復議處處長喬中龍就提出“行政復議實行書面審查為主的工作程序，不適應行政復議工作實踐”[1]。那么既然現行的書面審查方式不是最優的選擇，為什么我國乃至其他一些國家仍然堅持“書面審查”作為審查原則呢？這其中就涉及審查方式的影響因素問題。一國立法過程中為了追求制度設計背后價值的最大化，其不得不付出一定的代價以作出選擇，而這其間涉及的“代價”與最后的“選擇”就是各影響因素之間的較量。我們應該綜合各種因素，選擇最能發揮復議機制價值、保障各方權益的審查方式。

一、行政復議的目標定位決定行政復議審查方式的偏向

目標定位是行政復議法立法實踐中反映的一個最基本的問題。所謂行政復議的目標定位是指一國設置行政復議法所要達到的目的，及由這種目的所決定的行政復議法的體系。因此，行政復議的目標定位決定著一國行政復議法的性質。實踐中主要有兩種目標定位，一種是權利救濟，一種是內部監督。各國由于不同的歷史背景、社會環境、法律傳統，其目標定位也各不相同。例如，在英美法系國家，其法律傳統以個人主義為核心，崇尚自然公正原則,要求“任何人或團體在行政權力可以使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛的權利”[2]。為此強調救濟程序的公正性，其一般主要將行政復議法定位為權利救濟的途徑之一。而在大陸法系國家，其法律傳統是以集體主義思想為主，更加強調通過行政程序促進行政機關合理高效的進行管理活動[3]。其行政復議的設置一般是為了行政機關內部有效運行，因此一般將行政復議定位為內部監督方式。

行政復議的目標定位對行政復議審理機制有重大影響。如果把行政復議定位于權利救濟方式，權利救濟的核心是公正，因此就會在公平與效率之間，更加傾向于公正的實現。那么在行政復議的審理機制的選擇方面，就會更多地考慮如何實現公正審理，怎樣保護行政相對人的合法權益。在行政復議審查方式上就會更加偏向于“非書面審查”這種貌似可以表現當事人意志、更加公正的審理方式。相反，如果把行政復議定位于一種內部監督方式，在審理機制的選擇上，就會更多考慮如何提高行政效率，在復議審查方式上就會選擇“書面審理”這種看似可以簡化程序、提高糾紛解決效率、盡快實現行政法律關系確定性的審理方式[4]。

例如在我國，關于行政復議法的目標定位，1999年國務院關于貫徹《中華人民共和國行政復議法》的通知中就指出“行政復議是行政機關自我糾正錯誤的一種重要監督制度”。按照以上所分析的，行政復議的目標定位影響復議審查方式的選擇，那么我國的行政復議審查方式應該傾向于“書面審查方式”，果不其然，我國《行政復議法》、《行政復議法實施條例》都對此有立法上的回應。《行政復議法》第22條規定“原則上采取書面審查辦法”，《行政復議法實施條例》第33條規定：“行政復議實行書面復議制度”。

因此，一國行政復議的目標定位直接影響著行政復議審理機制的選擇，若想完善復議審理機制，首先得從行政復議的目標定位考慮。雖然權利救濟和內部監督這兩種目標定位從本質上并不是相互排斥的，但如若兩者兼而有之定會顧此失彼，各國在制定行政復議法時也肯定會有所傾斜，我國若想完善復議審查方式還得對我國的行政復議法目標定位重新考慮。

二、行政復議案件本身性質的直接影響

根據《行政復議法》第22條規定，行政復議原則上實行書面審理，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要的，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。事實上，我國的行政復議法之所以沒有規定全面實行書面審理，其中一個重要原因就是因為實際的操作中案件的情況千變萬化，亦有難有易。例如，對于一些事實清楚、爭議不大的案件，比如對事實清楚、涉案金額小且行政相對人急需快速對爭議進行了斷、具體行政行為明顯違法、實施具體行政行為明顯違法或對數額較小的罰款不服的案件。這些案件若適用書面審理或者一些簡易程序審理，符合行政復議的立法目的，有利于及時解決行政糾紛進而提高行政復議案件的效率；而對于一些案情復雜的案件，比如涉案人數眾多、具有涉外因素、社會影響較大、事實不清的案件。對于這類案件如果僅憑書面審理，無法查清案件事實，不利行政爭議的徹底解決。所以說復議案件本身的特點對選擇復議審查方式有著重要影響。

行政復議審理采取何種方式，也應當與行政復議本身的特點相符合。立法中對此現象也有相關的回應，《行政復議法實施條例》第三十三條就提出：“對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理。”《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》也要求，“對事實清楚、爭議不大的行政復議案件，要探索建立簡易程序加以解決；對重大復雜、群眾關注的案件，要通過公開聽證、當面核實等多種方式，增強行政復議的透明度和公信力，提高行政復議的質量和效率。”對此，實踐中很多地區如江西省、陜西省、黑龍江省等都對此做了回應。例如《哈爾濱市行政復議規定》、《新余市行政復議工作若干制度》就根據案件的情況明確規定了聽證程序和簡易程序，并對簡易程序的適用案件進行了列舉。

行政復議案件本身的情況不僅實際上影響著行政復議審查方式的選擇和應用，事實上隨著行政復議案件的大量增長，對行政復議案件進行分類管理、類別化處理將越來越有必要。對于行政復議案件實行分類管理、分類處理，做到繁簡分流，合理分工，有利于提高行政復議的規范化和審理效率[5]。

三、行政復議在整個權利救濟體系中的目標定位與行政復議審查方式相互影響

解決相關行政爭議靠的是行政救濟途徑。目前的行政救濟途徑主要有行政復議、行政訴訟、信訪、行政仲裁。行政復議在這些救濟途徑中居于什么樣的地位直接影響著復議審查機制，進而影響復議審查方式。就我國目前行政復議法的實施現狀而言，其并不是發揮一個主渠道的作用。以江蘇省蘇州市為例，據統計，蘇州市自2004-2013年這十年間，蘇州市政府共收到行政復議申請749件，受理728件，審結683件。十年僅僅有700多件行政復議申請案件，這相對于成千上萬件具體行政行為可謂滄海一粟，相對于同期的法院受案數量也“小巫見大巫”，如蘇州市僅2012年一年中一審行政訴訟案件就有267件。這相當于行政復議案件的數量的3～4倍，而且其同期的信訪案件數量也是復議數量的百倍甚至是上千倍。因其并不是主渠道的作用，大量的案件最后還是靠行政訴訟或信訪途徑解決，所以行政復議在處理案件時并不側重糾紛案件的徹底解決，其不會選擇耗費大量人力物力的非書面審查方式如聽證、調查證據等，而會去選擇快速了結案件的書面審查方式審理案件。

但是社會世界處于永恒運動當中，理論也要也是適應此種變化，不斷充實、發展和完善[6]213。行政復議法在實際操作中的地位并沒有理論上適應我國政治、經濟及法治建設的實際需要。行政復議機制產生和存在必然性乃是基于近現代化社會行政管理對象的復雜化而需要貫徹“權利救濟”的司法程序的公正性所致。這里的行政管理對象的復雜化，在量上指各類糾紛的迅速增多，這必然導致行政糾紛相應膨脹，在質上指許多糾紛涉及專業性、技術性問題，而這又必然導致行政糾紛的專業性、技術性增強。如若讓這些行政糾紛完全或徑直進入訴訟程序，又會增加“訴累”，不利于簡便、及時和有效的解決糾紛[6]224。如若進入信訪救濟機制也與我國的法治進程不相符，與行政復議行政訴訟相比，信訪救濟最大的弊端在于它的非程序性和不確定性，除具有憲法依據外其沒有一些具體的規則程序，其也不可能提供明確無疑、普遍適用和理性可計算可預期的權利救濟。因此，行政復議在整個救濟途徑中發揮一個主渠道的作用已成為將來法治發展必選的方向。如果行政復議作為糾紛解決的主渠道，加上法律規定的一些復議前置的案件，大量的案件就都會涌入復議機關，這時復議機關能夠迅速解決各種爭議，提高行政效率就成為當前面臨的一個首要問題。效率是行政復議機制的生命，而書面審查方式最大的特點便是“簡便、迅捷”，能夠滿足效率原則的要求。如果不采取書面審查的辦法，而是完全采取類似司法的復雜程序，就會耗費大量的復議成本，從而造成可能不必要的浪費，并可能影響行政機關的正常行政活動，增加申請人的負擔，而采取書面審查方式，可以盡可能地節省復議成本，實現效率原則的要求。但這只是一種理想的狀態，“任何制度都不可能完美無缺”，書面審查方式在帶來效率提高的同時也帶來了很多弊端，例如，一些重大復雜的案件，僅僅通過書面審查的方式很難查清案件事實，根據不清楚的案件事實作出的復議決定可信度可見一斑，也正是因為書面審的這一弊端，復議機關在面臨一些無法確定合法性的具體行政行為時為了規避法律風險往往作出維持的決定。因此，在行政復議成為行政糾紛的主渠道的情況下，選擇何種審查方式還是其不得不考慮的問題。書面審查方式雖然適應了其案件增多的需要，但是同時帶來的案件事實不清的情況下過高的維持率也降低了行政復議的威信，最終還是不利于發揮其主渠道的作用。非書面審查方式雖然有利于查清案件事實，但是其也會浪費大量的人力、物力，在行政復議成為主渠道的情況下，根據現在復議機構的設置和人員配置來說也并不是很現實。

行政復議在整個權利救濟中的地位直接影響著審查方式的選擇。同時，復議審查方式的選擇和應用又會反過來影響行政復議地位的發揮。

四、當事人的真實訴求是行政復議審查方式選擇不可忽視的重要因素

給予并明確當事人自主選擇和參與的權利，是現代社會法律程序正當性、公開性、民主性潮流的必然要求[6]217。現代法律文化的核心觀念就是選擇、同意、自由和個人權利。當事人的真實訴求即選擇權也是憲法保障基本權利的基本要求。各國憲法在承認國民主權的同時，亦保障國民享有自由權、訴訟權、財產權。依據憲法對于保障人民基本權利的規定，在一定范圍內，應當肯定國民的法主體性，也就是說，應當肯定當事人及程序利害關系人享有程序主體權，這就是著名的“程序主體性原則”[7]。根據此原則，當事人或者利害關系人不應成為復議機關在解決糾紛時所支配的客體，而是應當賦予對程序有利害關系者相當的程序保障。即亦，就關涉當事人利益、地位、權利義務的糾紛解決程序，應當從實質上保障其有參與該程序以影響該裁判形成的程序上基本權[8]。因此，當事人在行政復議審查方式的真實訴求是憲法保障公民基本權利的基本要求，也是“程序主體性原則”的一種體現。

不僅憲法對此有相關保障，一些具體的法律、法規也作出了回應。《行政復議法》第22條、《行政復議法實施條例》第33條都提到在選擇行政復議審查方式時要顧及申請人的要求，即“申請人認為有必要時”可以考慮選擇其他的審查方式，如聽證、調查情況、聽取意見等。這兩條規定賦予了申請人要求采取其他審查方式的權利，打破了復議機關單獨決定的權力，是對申請人在法律上自主性的確認。這樣不僅賦予了申請人、被申請人和第三人表達意見的權利，更為重要的是這樣可以徹底的查清案件事實，真正做到息訟止爭進而實現行政復議的目的。在國外，也有類似的規定，如美國的《聯邦行政程序法》規定，“利害關系人可以就訴訟中的問題、申請和爭議向行政機關或負責人陳述理由、提出糾正或處理意見”。日本的《行政不服審查法》中規定，在申請人提出要求時，“應給予申請人口頭陳述的機會”。

當事人的真實訴求不僅是憲法、法律法規的文本上的要求，在案件的實際處理中也具有重要的意義。事實上我們無法推斷當事人的想法，因為“鬼也不知道人的思想”，當代復審法院也不具備清楚地揭示思維活動的才能[9]。所以當復議機關推斷出對當事人“好”的審查方式時當事人可能并不是這樣想。例如，一起相對復雜的拆遷違章的行政糾紛案件，復議機關在審查案件時對案件事實、法律適用等根據當事人提供的書面材料已經相當明確了，但是復議機關有時會理所當然地認為，把雙方當事人聚集在一起進行開聽證會的方式審查會更讓當事人信服，但事實上當事人可能想盡快的解決案件，開聽證會的方式讓他們覺得沒有必要且浪費了彼此的時間。如果是這樣，那可以想象起到的效果定會適得其反。因此，在復議審查方式的選擇上尊重當事人的訴求，也是必須要考慮的因素之一。

五、結語

法律的目的是創造一種秩序性，而程序制度便是確保秩序性的關鍵。當我們置身于行政復議領域，行政復議程序便是復議制度運作的游戲規則，而不同的行政復議審查方式都具有自己獨特的規則和隱藏在其背后的目的要求[6]224。一國選擇什么樣的審查方式也是綜合考慮各種因素的結果，除了上述我們講的幾大必要因素外，公正與效率、成本與效益、審查對象和標準、國家的政治體制、文化傳統等因素也應當被考慮。每一種因素的變化可能會改變代價與好處的對比，從而改變復議審查方式的應用。但事實上，現實中并不存在一種最好的審查方式，制度的價值并不在于制度本身，而在于具體的制度與社會實踐相結合、相適應的程度，理論的架構也只是為實踐提供可行性的假設，最真切的答案恰恰在實踐本身。

[1]周漢華.行政復議司法化：理論、實踐與改革[M].北京：北京大學出版社，2005：248.

[2]王名揚.英國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1987：152.

[3]黃學賢.行政程序法的目標模式及在我國的選擇[J].蘇州大學學報，1997，（2）.

[4]王青彬.行政復議制度的變革與重構[M].北京:中國政法大學出版社，2013：206.

[5]郜風濤.行政復議法實施條例條文要義釋解[M].北京:人民出版社，2007：150.

[6]楊曉君.我國行政復議制度研究[M].北京:法律出版社，2002：213.

[7]江偉.民事訴訟法專論[M].北京:中國政法大學出版社，1998：3.

[8]彭世忠.程序選擇權及其法經濟學思考[J].西南政法大學學報，2003，（6）.

[9][美]伯納德.施瓦茨:行政法[M].徐炳，譯.北京：群眾出版社，1986：361.