淺析我國行政審批制度的現狀及改革措施——以十八屆三中全會“進一步簡政放權”為視角

王長紅

（上海政法學院，上海 201701）

中共第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，該《決定》對于加快完善現代市場體系、加快轉變政府職能、深化財稅體制改革等重要問題都做出了規定，其中加快轉變政府職能部分提出要“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”①中共十八屆三中全會：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日。。這一規定對我國現行行政審批制度亟須改革和完善做出了回應，也為改革現行的行政審批制度提供了重要參考。

行政審批制度改革是當前我國行政體制改革的重要內容之一，也是近年來行政法學理論研究的熱點問題之一。中共十八屆三中全會的召開以來，行政審批制度的改革再次成為人們關注的焦點。它關系著社會主義市場經濟體制能否順利建成，關系著構建服務型政府、加強廉政建設、促進政府職能轉變的目標能否實現，關系著社會主義法治國家、法治政府能否盡快建成。因此，分析我國當前行政審批制度的現狀，探討其改革的必要性，并提出改革的具體措施，具有重要的價值和意義。

一、我國行政審批制度的現狀梳理

行政審批制度是政府進行行政管理的一項重要手段，其產生背景與我國從計劃經濟向市場經濟轉型密不可分，在社會的諸多領域廣泛存在。行政審批是指行政機關依據法律、行政法規的規定，根據行政相對人的申請，依照法定程序，對符合條件的相對人授予其從事某種行為的資格、確認其享有某些權利的行政行為[1]。行政審批通常包括許可、核準、認定、認證等行為，較為常見的是行政許可行為。進入21世紀以來，我國加入世界貿易組織，市場經濟體制逐步建立起來，行政審批制度作為規制型行政的產物，其制度弊端逐漸暴露出來，難以適應當前發展社會主義市場經濟、建設服務型政府、推進依法行政的要求，因而行政審批制度亟須進行改革和完善。通過分析和梳理，我國當前的行政審批制度主要存在以下幾個方面的問題：

（一）行政審批權限設置不夠明確

行政審批制度改革的關鍵在行政審批權限的設定。2001年，我國開始全面進行行政審批制度改革；2013年，十八屆三中全會通過的《決定》再次提出深化行政審批制度改革。十二年來，國務院前后分六批對行政審批項目進行調整，雖取得了一定成果，但中央、地方政府行政審批項目數量仍十分龐大，難以適應當前經濟社會的快速發展[2]。

目前，我國行政審批權限設定的主要依據是2004年7月1日起施行的《行政許可法》。《行政許可法》第3條規定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。”這一規定明確了行政許可法的調整范圍，即所有涉及行政相對人的行政審批都屬于行政許可行為。此外，第14、15、16條明確規定了行政審批主體及其權限。

通過分析可以看出，行政審批權的設定主要有法律、行政法規、地方性法規、省級人民政府規章對行政許可的設定，這些設定都是有不同的條件的。然而，實踐中多數行政機關對這些條件卻予以忽略，甚至故意規避這些規定，濫設行政許可。如第15條規定：“尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。”省、自治區、直轄市人民政府可以設定臨時性的行政許可，但前提是行政管理的需要，有些行政機關就借此將本不屬于行政許可的事項列入行政管理需要，設立審批門檻，甚至以登記、年檢、審定、監制、備案等形式變相設立行政審批，嚴重違背了《行政許可法》的立法原意，同時影響了行政審批制度的運行。

另《行政許可法》第12條、第13條分別規定了可以設定行政許可的事項范圍、可以不設定行政許可的事項范圍，而實踐中行政審批事項幾乎涉及了所有經濟領域，過多的項目需要審批并不符合當前我國市場經濟的發展，制約了經濟的發展，因此行政審批的事項范圍仍亟待繼續得到清理。行政審批范圍的寬泛也在很大程度上讓行政機關在實踐中產生過多的自由裁量權，自由裁量權的行使超過一定限度必然會產生權力濫用和腐敗問題。根據《行政許可法》的規定，下級機關可以根據上級機關行政許可的事項范圍內，制定具體的行政許可實施規定，這就造成不同機關對同一行政許可的規定缺乏統一的規范，難免會產生權限范圍的模糊問題。總之，行政審批的設定權限不夠明確，是當前我國行政審批制度改革的主要障礙之一。

（二）行政審批程序運行不夠科學

行政審批制度的改革依靠從源頭上依法限定行政審批項目，更要依靠在實踐中規范審批程序，完善審批制度。正如美國學者戴維·奧斯本所說，一項機制的完善“并不是要除掉‘花園中叢生的雜草’，而是要造就確保‘花園中雜草無處可生’的體制再造”[3]。行政審批程序不夠規范、科學是當前行政審批存在的另一個重要問題。

《行政許可法》的頒布實施，標志著我國的行政審批制度改革進入法制化階段[4]。然而僅靠這一法律，在實踐運行中由于缺乏完善的行政程序法規范，行政機關在進行行政審批的過程中沒有統一的標準和要求，經常出現審批程序不一致、無限期的審批、效率低下等現象。

行政審批程序不規范還表現在行政機關在審批實踐中并沒有堅持《行政許可法》規定的公開、公平、公正的基本原則，在審批環節濫用行政權力，重復設置審批環節、不公開審批過程等，造成了行政相對人無法及時知曉行政審批的階段，更無法監督行政機關。此外，行政機關的領導運用行政職權干預行政審批過程，致使行政機關工作人員無法做到公開、公平、公正；行政機關工作人員由于利益關聯和部分相對人勾結起來作出對另一相對人不公平的審批結果，產生腐敗問題，都是較為常見的現象。從行政機關設置的角度來說，現行的行政機關設置不科學、部門之間協調機制不完善，導致了行政機關在審批過程中互相推諉、扯皮，也造成了行政審批過程的復雜、煩瑣，嚴重影響了審批效率的提高，損害了相對人的權益。

（三）行政審批缺乏有力監督

“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對地導致腐敗。”[5]因此，有權力必有監督，沒有完善的監督機制，必然影響這一制度的運行，甚至會導致腐敗問題。行政審批缺乏有力的監督，是行政審批制度的另一現狀。

從行政審批的權限設置來講，行政審批的各項內容，包括某些審批項目的清理工作，均是由政府單方面決定的。通過十八屆三中全會通過的《決定》可以看出，行政審批制度改革的重要目標在于轉變政府職能，在于簡政放權，在于適應社會主義市場經濟的要求，而現行審批事項的設置全由政府決定，審批主體也只有政府，社會團體的建立和發展都要嚴格受到限制，社會和市場甚至都無法參與行政審批，這一體制造成了社會和市場無法在源頭上對行政審批進行監督。

從行政審批的運行過程來看，國家權力機關、行政機關內部、社會監督都不夠到位[6]。國家權力機關對行政審批的監督主要依靠立法監督，對審批過程的監督多數情況下是對審批結果的監督，僅對行政機關呈送的文件進行審查、聽取工作報告，形式比較單一，很難有力監督審批環節。行政機關內部的監督主要是上級行政機關、同級的行政監察部門，上級行政機關對下級機關的監督極其不力，因為下級機關的職權多是由上級機關賦予的，通過審查下級機關的審批行為進行監督；同級監察部門的監督由于受到同級人民政府人事、財政等方面的限制，因而導致監察部門難以獨立行使監督權，行政審批最后都是由行政機關自己決定的，所以其系統內部的監督也是極其不到位的。社會監督在我國目前的體制狀態下更是難上加難，要想有力監督行政審批環節，要受到許多條件的限制，最終結果往往都是難以解決問題。

綜上而言，行政審批缺乏有力的監督是我國行政審批制度不可忽視的現狀。

二、我國行政審批制度改革的具體措施

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“深化行政審批制度改革”，行政審批制度的改革關系著我國政府職能的轉變，更關系著法治政府、法治國家的建設。通過以上對行政審批制度現狀的梳理，我認為行政審批制度的改革和深入應當從以下幾個方面出發：

（一）完善立法，嚴格執行法律規定

法律制度和法律規范的完善是行政審批制度改革的前提。目前，行政審批制度的相關法律規范主要是2004年開始施行的《行政許可法》。然而，行政審批制度的完善，不能僅靠這一部《行政許可法》，還需要靠具體法律規范的制定和完善[7]。

在今后的改革過程中，我們應當繼續完善《行政許可法》的規定，進一步落實行政審批的法律規定，進一步明確行政審批的適用范圍，嚴格限制行政審批權限，繼續厘清行政審批的具體事項，認真推進落實《行政許可法》關于行政審批的具體法律規定。例如，對于第3條行政許可的適用范圍，我們可以將其明確為：“凡是涉及行政相對人的行政審批行為都屬于行政許可。”對于第12條、第13條行政許可的事項范圍，我們可以出臺具體的法律規范進一步細化，防止審批范圍過于寬泛；對于第15條規定的省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可的條件為“因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的”，進一步解釋“行政管理的需要”，以防行政機關借此規定濫設行政審批門檻。

（二）規范行政審批程序，提高效率

行政審批制度改革的另一個關鍵在于規范行政審批的程序，提高審批效率。缺乏程序性規范的限制，行政審批制度將無法科學、合理的運行，深化行政審批制度改革的目標將永遠難以成為現實。

規范行政審批程序，我們可以制定具體、統一的《行政程序法》規范，嚴格限定行政審批的運行過程，保證行政審批的統一性；可以完善行政機關的設置，使行政機關內部機構更為科學合理，防止推諉，提高審批效率，保證行政審批的科學性。此外，規范行政審批程序，應當貫徹落實《行政許可法》規定的“公開、公平、公正的原則”、“便民的原則”，將行政審批過程透明化，便于行政相對人了解審批過程；同時，提高行政機關工作人員的思想素質和業務能力，建立完善的科學考核機制，督促工作人員嚴格按照行政程序規范辦事，確保行政相對人的各項權利。

（三）建立科學有效的監督機制

正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止”[8]。因此，任何制度的建立都必須有科學、有效的監督機制。行政審批制度改革同樣如此，必然有一套科學合理的監督機制。

建立行政審批制度的監督機制，我們可以重點從加強對權力運行的角度進行監督。審批權力的使用過程中，通過執行嚴格的程序規范，保障審批程序的公開、透明，可以有效的防止審批環節的腐敗問題。在行政審批權力監督的方式上，我們可以完善行政審批制度的監督主體，繼續健全權力機關的監督，增加權力機關對行政機關審批過程的監督，定時進行項目審批的審查；同時積極探索社會的監督，運用現代傳媒的技術，拓寬監督的渠道，促使行政機關通過互聯網公開審批過程，實時公開審批的過程，普通公民、社會團體和媒體等都可以參與其中，及時披露審批過程中出現的問題，包括對行政機關工作人員腐敗問題的舉報等。這些形式的廣泛運用，必將對行政審批過程產生有效的監督，對行政審批制度改革產生重要的推動作用。

[1]蔡林慧.我國行政審批制度改革現狀及難點分析[J].南京師大學報（社會科學版），2003，（6）.

[2]李林.深化行政審批制度改革，推進法治政府建設——以海南省行政審批制度改革為視角[J].法學雜志，2012，（11）.

[3][美]戴維·奧斯本.政府改革手冊：戰略與工具[M].北京：中國人民大學出版社，2004：3.

[4]趙保勝.突破行政審批制度改革瓶頸的治理路徑[J].法治研究，2013，82（10）.

[5][英]阿克頓.自由與權力[M].侯健，范亞峰，譯.北京：商務印書館，2001：286.

[6]何淵.關于行政審批制度改革的幾點思考[J].行政與法，2001，（04）.

[7]方世榮.我國行政審批制度改革的法律問題[J].黨政干部論壇，2002，（3）.

[8][法]孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，1961：154.