外化內部行政行為的可訴探尋

宋 垚

（南開大學，天津 300100）

內部行政行為是相對于外部行政行為所提出的學理概念，傳統的行政訴訟理論與實踐認為，內部行政行為與外部行政行為的性質和行使依據不同，各自引起的爭議應通過不同途徑予以解決，即內部行政爭議由行政機關自身解決，外部行政爭議由法院解決，內部行政行為不宜納入行政訴訟受案范圍。2010年，最高人民法院行政庭以“內部行政行為在什么情況下可訴”為題，將“延安宏盛建筑工程有限責任公司訴陜西省延安市安全生產監督管理局生產責任事故批復案”編入《中國行政審判指導案例》，認可了陜西高院將發生效力外化的內部行政行為納入行政訴訟受案范圍的做法，創新地提出“可訴的外化內部行政行為”一詞。2012年，最高人民法院發布《關于發布第五批指導性案例的通知》，將“魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權批復案”作為指導性案例，再一次肯定了發生效力外化的內部行政行為的可訴性。司法實踐的變化突破了傳統“內部行政行為不可訴”的觀念，是人民法院在堅持內、外部行政行為區分理論的前提下，從行政救濟的立場出發所作出的一種司法選擇和有益嘗試。作為司法實踐的結晶，外化內部行政行為的可訴還需要探尋法理上的解釋和依托，得到理論的指導和確認。

一、外化內部行政行為的界定

（一）外化內部行政行為的范圍限定——以司法實踐為基礎

關于內、外部行政行為的劃分標準，學界一直沒有統一的意見，但筆者傾向于采用行為對象及對象所處的法律地位標準，即如果行為針對的是行政機構及其人員，且該機構和人員處于執行公務的法律地位，該行為即為內部行政行為，反之則為外部行政行為[1]。根據主體間關系的不同，內部行政行為包括機關對機關的行為和機關對人員的行為，機關對機關的行為包括具有上下級隸屬關系的機關間行為和具有平級職務關系的機關間行為。根據工作內容的不同，內部行政行為包括工作性質的行為和人事性質的行為。工作性質的行為如上級機關對下級機關或行政首長對所屬機構人員工作上的指示、命令、批準、批復等，以及行政機關的內部工作安排、計劃、制度等；人事性質的行為如行政機關對工作人員的獎懲、任免、考核、調動、工資、福利待遇等[2]。

根據筆者搜集到的公開案例，近十幾年來人民法院審理的關于外化內部行政行為的行政訴訟案件共12件。其中，人民法院認定內部行政行為發生效力的外化并承認其可訴性的案件共9件，包括“廣州市海龍王投資發展有限公司訴廣東省廣州市對外經濟貿易委員會行政處理決定糾紛案”、“吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案”、“建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案”、“梁愛嬋訴南寧市邕寧區人民政府會議紀要案”、“鄭素華等不服成都市武侯區人民政府國土行政批復案”、“延安宏盛建筑工程有限責任公司訴陜西省延安市安全生產監督管理局生產責任事故批復案”、“馬應堂訴寧夏回族自治區人力資源和社會保障廳、寧夏回族自治區教育廳、寧夏回族自治區同心縣人民政府會議紀要案”、“王艷芬等訴長垣縣政府土地行政管理糾紛案”、“魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權批復案”。在以上9件案件中，涉案的內部行政行為主要表現為內部通知、會議紀要、內部指示、批復和內部批準，皆屬于第一類的上下級或平級機關間的工作性質的行為。此類行為時常涉及外部相對人權利義務的處理和請示，原本作用于行政機關組織內部的行為很有可能經過行政機關的職權行為被外部相對人知曉，從而發生效力的外化，直接影響相對人的權利和義務。而人事性質的行為只發生于行政機關與其工作人員之間，一般不涉及外部相對人，難以發生效力的外化。

（二）外化內部行政行為的性質厘定

對于司法實踐中提出的“外化內部行政行為”的含義，學界主要有兩種觀點。一種觀點以涉案行為屬于內部行政行為為前提，認為該內部行政行為經外化已經轉化為外部行政行為。如章劍生教授認為內部行政行為外部化是指雖然行政機關作出的行政行為具有內部性，但是它的效力卻反射到外部的行政相對人，從而對外部行政相對人的權益產生了實際影響。在這種情況下，內部行政行為實際上已經質變為外部行政行為，如行政機關的會議紀要、抄告單、內部指示等，應受行政法的規范[3]。另一種觀點認為涉案行為是內部行政行為的假象，即實質是外部行政行為。如孔祥俊法官認為“內部行為并非因被相對人或者關系人知悉而發生性質上的轉變，成為外部行為，而只是對那些貌似內部行為而實為外部行為的假象內部行為進行甄別的一種形象說法”[4]。

兩種觀點皆認為外化內部行政行為是外部行政行為，只是在是否發生內部向外部的轉化上認識不同。對于孔祥俊法官的觀點，筆者認為是有失妥當的。外化內部行政行為最初的作出旨在對內發生效力，后因某些特殊情況對外部相對人也發生了法律效果，如果單純將其認定為外部行政行為便否定了其原始的內部性，是不夠確切的。對于章劍生教授的觀點，筆者認為其混淆了外部性法律關系與外部性法律效力的概念。外部行政行為中的“外”是指法律關系的外部性，依據行為對象及對象所處的法律地位來判斷，而“外化內部行政行為”中的“外”是指法律效力的外部化，即直接對無隸屬關系和職務關系的外部相對人發生法律效果。筆者認為，“外化內部行政行為”仍具有內部行政行為的屬性，外化并未改變其本身的性質，只是因效力外化而具有了可訴性。如同開除公職行為具有可訴性，但并不改變其內部處分行為的屬性。最高人民法院行政庭在刊登“延安宏盛建筑工程有限責任公司訴陜西省延安市安全生產監督管理局生產責任事故批復案”時，以“內部行政行為在什么條件下可訴”為題，也認為此類行為的性質仍屬于內部行政行為，區分為可訴和不可訴兩種情況，只是發生法律效力的外化后具有了可訴性，納入行政訴訟受案范圍。

二、“效力外化”的途徑

（一）外化的表現形式

外化內部行政行為中的“外化”是內部行政行為擴張納入行政訴訟受案范圍的依據，是指法律效力延至外部相對人，對外部相對人產生實際影響。胡建淼教授在闡述行政行為的成立要件時，將“外化”看作是行政行為成立的必備要素之一，認為“外化”是指行政行為對外已發生影響，其表現為已通知相對人，或雖未通知但已對相對人實際發生作用[5]。從司法實踐來看，“外化”的表現形式主要有三種：

其一，行政機關行使職權過程中的通知行為，行政機關包括作出行政行為的機關或隸屬于作出行政行為的機關的下級機關。如“吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案”的書面告知、“廣州市海龍王投資發展有限公司訴廣東省廣州市對外經濟貿易委員會行政處理決定糾紛案”中的郵件抄送、“延安宏盛建筑工程有限責任公司訴陜西省延安市安全生產監督管理局生產責任事故批復案”的口頭告知和復件送達，以及傳真、網絡公示、通告等其他方式。

其二，通過行政機關的執行行為知曉，行政機關包括作出行政行為的機關，或隸屬于作出行政行為的機關的下級機關，或無隸屬關系但有工作聯系的其他機關。如“魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權批復案”、“梁愛嬋訴南寧市邕寧區人民政府會議紀要案”、“建明食品有限責任公司訴泗洪縣人民政府電話指示案”，均屬于通過直接的執行行為發生法律效力的外化。

其三，相對人通過其他正當途徑獲知行為內容。如“魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權批復案”的依申請的信息公開。

（二）“效力外化”的判斷

1.非正當途徑不發生效力外化

在“延安宏盛建筑工程有限責任公司訴陜西省延安市安全生產監督管理局生產責任事故批復案”中，人民法院強調外化內部行政行為中效力外化的途徑應當是行政機關正式作出的職權行為，只限于正當的途徑。如果行政相對人通過私下打聽、索取甚至竊取一些內部文件等不正當手段，發現其中對己不利，即行起訴，是不能發生法律效力的外化的，因為無法證明這些內部行政行為必將對相對人的權利義務產生實際影響，因此不應納入行政訴訟受案范圍①參見最高人民法院行政審判庭編，《中國行政審判指導案例（2010年第1卷）》第1，17頁。。在我國臺灣地區行政法中也有類似要求，行政處分的發布必須由主管機關作出。如果相對人通過其他途徑知悉行政決定的內容，不論該途徑是行政機關的內部公務員私下的告知，還是如刺探等不正當的方法，或純粹的偶然，只要不是官方以正式途徑對外作出的告知，均不構成發布，行政處分不能稱為已對外生效[6]。

2.非最終性行為不發生效力外化

通常情況下，按照正式的行政程序，組織內部工作性質的內部行政行為只是一個程序性行為，只在行政機關組織內部運行，之后行政機關會對外部相對人正式作出一個外部行政行為，如行政決定或行政處理。此外部行政行為對外部相對人的權利義務產生實際影響，是最終的行政行為，之前的內部行政行為被最終的外部行政行為所吸收。這種情況下的內部行政行為并未發生法律效力的外化，不受人民法院的司法審查。如“佛山市永發貿易有限公司訴佛山市人民政府、佛山市國土資源局收回國有土地使用權案”，廣東省高級人民法院否定了《關于同意收回五鋒四路21號土地并劃撥給佛山科學技術學院的批復》的可訴性，認為永發公司不能直接對佛山市人民政府的批復提起訴訟，只能對佛山市國土資源局依據該批復作出的收回土地使用權決定提起訴訟，因為對永發公司土地使用權發生實際影響的不是佛山市人民政府的批復，而是佛山市國土資源局依據該批復作出的收回土地使用權決定②佛山市永發貿易有限公司訴佛山市人民政府、佛山市國土資源局收回國有土地使用權案，http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=payz&Gid=117621548&keyword=鄭素華等不服成都市武侯區人民政府國土行政批復案佛山市永發貿易有限公司訴佛山市人民政府、佛山市國土資源局收回國有土地使用權案&EncodingName=&Search_Mode=like。訪問日期：2013年12月20日。。

但是，外化內部行政行為的情形具有特殊性，行政機關并未遵循正式的行政程序，內部行政行為作出后是沒有一個外部行政行為相銜接的，沒有其他后續的行政決定作出。因此，該內部行政行為直接通過行政機關的職權行為為外部相對人知悉，直接對外部相對人產生實際影響，是最終產生法律效果的唯一依據，發生了法律效力的外化。如“魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權批復案”，來安縣人民政府作出批復后，來安縣國土資源行政主管部門沒有制作并送達對外發生效力的法律文書，即直接交來安縣土地儲備中心根據該批復實施拆遷補償安置行為，對原土地使用權人的權利義務產生了實際影響，該批復已實際執行并發生了法律效力的外化。①指導案例22號：魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權批復案，最高人民法院關于發布第五批指導性案例的通知。

三、內部行政行為因效力外化而可訴的可能解釋路徑

（一）傳統“內部行政行為不可訴”的禁錮

從立法規定來看，《行政訴訟法》第12條將組織內部人事性質的內部行政行為明確排除于行政訴訟受案范圍，但對于組織內部工作性質的內部行政行為行政訴訟法并無明確規定，大多依據最高人民法院《若干問題解釋》第1條第2款的規定“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”作出不可訴的解釋，認為“不產生實際影響的行為”包括“還沒有成立的行政行為以及還在行政機關內部運作的行為等”，此類行為屬于尚在行政機關內部運作的行為，對相對人權利義務產生的影響是不確定的，無法亦無必要對其提起訴訟[7]。

從學理解釋來看，受德、日特別權力關系理論的影響，對組織內部人事性質的內部行政行為不可提起行政訴訟。而對于工作性質的內部行政行為，部分學者提出以下理由認為也應排除于行政訴訟受案范圍：（1）我國行政訴訟經驗不足，重點應放在外部行政法律關系方面的爭議，行政訴訟不以內部行政訴訟為內容，體現了行政機關和人民法院之間的職能分工[8]。（2）此類爭議涉及政府的政治決策或行政決策，有些屬于行政主體高度人性化判斷的結論或者具有很強的技術性，不宜由法院進行判斷，而應交由行政機關自行處理[9]。（3）機關對機關所作出的內部行政行為，多屬行政權力的制約與調整，主要涉及的是國家利益、部門利益和機關利益，其中不包括私人利益的成分，不具有可訴性[10]。

以上的不可訴理由具有一定的合理性，但是我國行政訴訟經過數十年的發展，人民法院在對內部行政行為的審查方面已經積累了豐富的經驗，奠定了一定的實踐基礎，而且內部行政行為并非完全不涉及私人利益，將對外部相對人產生實際影響的內部行政行為納入行政訴訟的受案范圍具有可行性和必要性。

（二）效力外化而可訴的解釋路徑

1.外化內部行政行為具備可訴行政行為的構成要件

判斷行政行為是否納入行政訴訟受案范圍的關鍵在于是否具有可訴性，是否具備可訴行政行為的構成要件。根據《若干解釋》規定的精神，擁有行政管理職權的機關、組織和個人在行使行政管理職權的過程中所實施的行為，除法律有特別規定和《若干解釋》特別排除的以外，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。可訴行政行為是為確保當事人訴權，充分救濟相對人而提出的程序法概念，包括三個構成要素：第一，主體要素，主體為擁有行政管理職權的機關、機構或者組織。第二，內容要件，可訴性行政行為必須是與行使職權有關的行為。第三，后果要件，行政行為必須是對公民、法人其他組織權利義務產生實際影響的行為[11]。此為關鍵要件。此處的“實際”是為了排除假想的、不確定的影響，主要針對行政行為還沒成立、還在內部運作尚未最終作出決定的情形。

從司法實踐來看，發生效力外化的內部行政行為屬于已經成立的行政行為，并且具有最終性和成熟性，對外部相對人的權利、義務產生了實際影響，是可訴的行政行為。一方面，外化的內部行政行為是已經成立的對外發生效力的行政行為。除附條件生效的行政行為外，當行政行為為行政相對人知悉時，行政行為即告成立，并對相對人發生效力。在內部行政行為效力外化的情形中，行政機關已經依職權通過告知、直接執行或其他的正當途徑將內部行政行為的內容為相對人所知悉，完成了送達，因此行政行為已經成立并對相對人產生了拘束力。臺灣行政法也認為此種情況下，行政機關的行為除向本機關為之外，另發副本送達給相對人，該內部行為具備行政處分的要件，可以作為行政相對人不服的訴訟對象。另一方面，外化的內部行政行為是具有成熟性，適于司法審查的行政行為。成熟性原則要求行政程序必須發展到適宜由法院處理的階段，即已經達到成熟的程度，才允許司法審查。判斷行政行為是否具備成熟性的標準在于行政行為對當事人是否造成了實際影響，包括相對人權利、利益、名譽、地位上的限制和剝奪，或義務上的承擔或加重等。在內部行政行為效力外化的情形中，內部行政行為作出后沒有后續的外部行政行為，該內部行政行為是最終的結論性行為，是產生拘束力和執行力的唯一依據，直接影響了相對人的權利義務，對相對人造成了實際影響，故具有成熟性。

2.外化內部行政行為符合行政救濟的目的

有權利必有救濟，在不存在其他確切的救濟途徑時，外化內部行政行為應當納入行政訴訟的受案范圍。一方面，行政訴訟法沒有明確將工作性質的內部行政行為排除于行政訴訟受案范圍，內部行政行為不可訴只是部分學者的推論。如楊解君就認為，對于《行政訴訟法》第12條應當作等內理解，即《行政訴訟法》的排除事項限定在獎懲和任免兩種內部行為，其他內部行為或人事管理行為，是可以提起訴訟的[12]。另一方面，行政訴訟的目的在于充分實現對相對人權利義務的救濟，不能禁錮于行為的屬性而遠離救濟的初衷。如日本1971年的函數尺訴訟案判決如果內部行為事實上對相對人造成了重大影響，并且不存在其他確切的救濟方式時，則承認該內部行為的處分性，屬于行政訴訟的受案范圍[13]。英美法更是從實用主義的立場出發，不對行政行為作具體性質的區分，將行政行為最初的狀態認定為可接受司法審查。因此，工作性質的內部行政行為是否可訴不應僅從組織的隸屬關系等形式標準進行判斷，應當以是否對相對人的權利義務造成實質影響來判斷，以達成對相對人全面充分的救濟。

四、結語

外化內部行政行為存在于指示、批復、批準、會議紀要等組織內部工作性質的內部行政行為，經行政機關行使職權過程中的通知、執行或其他正當途徑而使外部相對人獲悉，發生法律效力的外化，對外部相對人產生實際影響。外化內部行政行為具備行政行為的成立要件并具有成熟性，屬于可訴的行政行為，應當納入行政訴訟受案范圍。外化內部行政行為的提出突破了傳統“內部行政行為不可訴”的觀念，是人民法院從行政救濟的立場出發，堅持行政行為內部屬性的前提下，對現實問題所作出的司法回應，是對內部行政行為理論的進一步深化和完善。

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