國家治理現代化視野中的社會組織自治
——以張家港市社會組織自治實踐為例

詹婷

（蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州215006）

國家治理現代化視野中的社會組織自治
——以張家港市社會組織自治實踐為例

詹婷

（蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州215006）

隨著行政體制改革的全面展開，國家治理模式從管控型向合作型轉變，系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理成為國家治理的新要求。在此背景下，張家港市社會組織發展踐行政社互動、服務行政治理理念，充分發揮協調、服務、領航及調解功能，為社會組織自治設計了一條極具創新價值的發展路徑，促進了全方位、多層次社會管理格局的形成，為國家治理體系和治理能力現代化提供了有益的地方樣本。

國家治理；社會組織；自治；政社互動

一、研究之緣起

十八屆三中全會把全面深化改革作為社會發展的重要助力，提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。在西方政治學中，“治理”是一種完全不同于“統治”的社會管理模式，二者遵循著截然相反的權力運作邏輯：“政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一制度的管理。治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。”[1]134從這個意義上來說，治理實質上就是國家的權力向社會的回歸，其本身就是一個還政于民的過程。傳統的管控型治理模式已然不能滿足公眾日益增大的社會參與需求，社會自主性與自治性的缺乏成為抑制社會發展活力的最主要因素。因此，主體多元、形式開放的合作型治理模式興起就成為權力回歸社會的必然趨勢。

黨的十八屆三中全會對社會治理提出了“系統治理”、“依法治理”、“綜合治理”和“源頭治理”的全新要求，對社會組織自治功能的發揮也寄予了更高的期望。地方社會組織如何更穩妥地實現自治發展，從而繼續保持旺盛的生命力，是我們當下需要認真面對的課題。地方改革實踐是治理格局轉變所不可或缺的煉金石。張家港市政府從加強和創新社會管理的角度出發，以新思路、新理念、新辦法推進社會組織管理，為推進公共服務均衡化開辟了有效途徑。由此，筆者對張家港市行業協會、公益組織等多個社會組織進行了實證考察，以社會組織的協調、服務、領航以及調解功能為視角，對張家港市社會組織自治的角色定位、理念追求、管理路徑和保障機制進行闡述，欲探尋政府管理與社會組織自治之間互融共生的和諧模式，以期為國家治理下的社會組織自治提供有益的地方樣本。

二、社會組織自治的角色定位：堅持政會互融

在社會管理格局中，政府并非社會管理的唯一主體，社會管理的主體除政府外還包括公眾以及由公眾組成的社會組織。社會管理社會化、社會管理主體多元化也是現代社會發展的必然要求，也是社會管理模式創新的必然方向[2]。由此，“政社互動”理論被提出并在各地方政府的實踐探索中得到不斷豐富。政社互動理念明確了政社分開前提下不同治理者之間的角色定位與相互關系，政府對社會的管理與控制在一定程度上來說仍處于主導地位，但是不能排斥社會通過團體有效地參與政府管理并影響政府活動，兩者從相互對立的狀態轉化為互助合作的關系，構建互動性的網絡狀溝通渠道，形成有序銜接的互融局面。

正是在政社互動的治理理念牽引下，張家港市建筑業協會堅持“市場主導、政會分開、統籌協調、依法監管”的總體要求，理順政府與行業協會之間的關系，構建起“政會互融”的法制建設新模式。張家港市住建局結合自己的職責范圍，通過準確定位、完善關系、適度“放權”的運作模式，完成了工作內容、工作角色、工作程序三個方面的轉化，主動從前臺走向后臺，支持建協規范運作、規范發展。同時，作為行業主管部門，住建局在制定行業發展規劃、作出涉及行業發展的重大決策時，高度重視建筑業協會的意見并予以反饋。作為承接政府職能轉移的有效載體，建筑業協會不僅傾聽企業心聲，為企業設置話語權，而且積極開展行業調查，為政府部門制定行業政策、法規、管理辦法及發展規劃提供可行性意見和建議，給政府和企業無障礙交流搭建了溝通互動的橋梁。

張家港市“政會互融”格局的生成充分展現了社會組織自治的協調功能，是社會組織角色定位的良好參照，也是實現政府與社會互動發展的具體路徑。在組織性的互動機制構建上，社會組織應當致力于監督、推動和協助政府信息公開、行政公開，以“反應迅速，運作靈活，覆蓋全面”的特點匡扶政府不足；同時應根植社會，面向公眾，以社會需要為導向，提高自身信任度和支持率，盡量擺脫外部干預，獨立發展[3]。社會組織中介作用的發揮，使政府和社會通過協商對話與相互支持，建立一種“你中有我，我中有你”的雙贏關系，在依法治理的大環境下實現政府調控與社會協同互聯、政府行政功能與社會自治功能互補、政府行政管理與公眾參與互動。

三、社會組織自治的理念追求：強調服務本位

現代公共行政改革表現出一種破除權力拜物教的趨勢，實現由過去的重管制輕服務、“以政府為中心”，到開始注重公共服務、“以滿足公眾的需求為中心”的轉變[1]76。服務行政理念的提出，使政府把注意力轉移到了民生建設，樹立服務本位觀念，提供更為廣泛的公共服務。但是，由于缺少完善的協商機制和暢通的溝通渠道，政府的服務內容、方式等多以單方面決定形式呈現，服務質量難以保證。社會組織的出現緩解了政府與公眾之間的緊張關系，以高度的組織化代替分散的個體將利益訴求適時而準確地傳遞給政府，保障公民權利的真正實現。

正是始終強調服務本位的理念追求，張家港市政府堅持以人為本，積極拓展服務內涵，注重創新發展，努力發揮民間團體的感染力、輻射波和影響度，并通過社會組織傾聽公民的實際訴求，搭建起公民和政府之間的連心橋。張家港市在全省率先成立了新市民共進協會，由協會承擔政府服務新市民的職能。首先，通過協會化組織的形式，把分布在各行各業、各個階層的新市民統籌起來，全面啟動流動人口信息社會化采集工程，對流動人口信息管理系統進行全面優化升級，實時關注流動人口信息動態。其次，強調“親情化服務、市民化待遇”，保障新市民子女享受同質教育，保障新市民在政治生活、文化生活、居住條件、疾病預防上享受同等待遇。最后，以“服務新市民，幫助就近就業，扶持自主創業”為主題，為新市民提供就業服務，為新市民真正融入張家港提供良好途徑。

張家港市“服務本位”理念的貫徹充分展現了社會組織自治的服務功能，是公民權益的根本保障，也是實現有限政府和服務型政府的具體要求。社會組織努力讓政府和公民的理想期待與自身的實踐保持平衡，它不僅是社會服務的提供者和公共政策的倡導者，更是社會價值的捍衛者和社會資本的建設者[7]。在社會組織不斷提升服務能力的同時，政府應當加速政府職能轉移，建立健全政府購買等政社合作新方式的制度規范，提高社會綜合服務水平，實現組織和機制更新。在治理中，減少對社會組織的直接干預和具體管理，充分發揮社會組織的民間代表性與獨立自治性，推動社會組織的職能由行政性向社會服務性轉變，通過向社會提供優質服務來彰顯社會組織的價值，同時也解決社會組織的資金短缺問題，推動民主政治和政府體制不斷完善。

四、社會組織自治的管理路徑：規劃發展方向

市場化的深入使社會事務變得復雜多變，政府的宏觀管理和間接調控往往表現出滯后性。市場失靈和政府失靈使社會管理格局陷入混亂，急迫呼喚社會自治的功能性拯救。社會自治屬于一種自我治理的模式，這種自我治理的包容性和無限開放性將會把一切社會成員都納入到治理體系中來。社會力量的參與，可以有效緩和市場和政府的沖突，為企業發展和政府管理注入新的活力。社會組織通過訂立完善的規章制度和有效的運作機制，對成員進行規范管理，盡量減少成員越軌行為的發生，保護各類市場參與主體的合法權益，并且能夠彌補國家管理的漏洞，建立和維護公平競爭的市場秩序，有利于市場自律式的協調發展。

正是堅定貫徹社會自治的創新治理理念，張家港市社會組織對組織發展方向進行統籌規劃，堅持按市場化運作，實現行業自律的同時，注重行業的團結與協作，為企業的發展出謀劃策。張家港市塑料飲料機械協會對行業發展的規劃功能主要表現為兩個方面，一是自律，二是自強。在自律方面，塑飲機協會制定了具有一定行業約束力的行規行約，對違反行規行約的企業在內部給予通報批評以及在協會的網站上予以公布，并處一定的經濟處罰，有效杜絕了企業之間亂挖人才、搶注對方域名等惡性競爭現象，減輕了政府處理矛盾糾紛的工作負擔。在自強方面，塑飲機協會聘請與塑飲機行業聯系比較緊密的政府職能部門領導擔任協會的顧問，加強企業與政府之間的溝通聯系，讓企業能充分享受政府對行業發展的各項扶持政策，并且搭建了張家港塑飲機技術研發中心等共性平臺，為企業外出學習考察和參加展會爭取機會。張家港市社會組織自律和自強雙重作用的發揮充分展現了社會組織自治的領航功能，是組織成員發展壯大的必要依靠，也是實現行業經濟發展的現實基礎。社會心理學家萊昂·費斯廷格教授指出：“集團成員身份的吸引力并不僅僅在于一種歸屬感，而在于能夠通過這一成員身份獲得什么。”[4]社會自治的實現有賴于社會組織自治能力的激活。首先，社會組織必須加強自身組織建設，增強自身運作和行為的規范性，努力健全社會組織權責明確、協調運轉、有效制衡的法人治理結構，強化章程的核心地位，健全議事、選舉、機構、財務、人事等各項制度[5]。其次，社會組織要主動與政府建立互利互惠的合作交流機制，促進企業間的資源共享、互動共贏，為成員企業素質的提高和利益訴求的表達搭建良好的平臺。最后，社會組織要主動接受來自政府和社會的監督，不偏離民主精神和自由信念的價值軌道，保持足夠的理性自律意識，不斷完善自身建設。

五、社會組織自治的保障機制：注重糾紛調解

目前我國社會已進入國際公認的敏感發展階段，正處于一段“黃金發展”與“矛盾凸顯”相并存的特殊時期[6]。面對日漸增多、日臻復雜的各類糾紛，引入調解等合意型的糾紛解決方式是充實社會自治功能的迫切需求。在源頭上處理矛盾糾紛，就需要社會自治組織的有機配合。社會組織自治功能的發揮，可以有組織、有步驟地把游離的個體聚集起來，以集體名義向政府緩和地表達利益訴求和維護權利并及時回應民需，有助于減少社會成員的對抗性情緒和沖突，解決錯綜復雜的社會矛盾，促進社會穩定。

正是本著對和諧穩定的執著追求，張家港市在對社會組織的管理中，十分重視社會組織調解手段的靈活運用，使行業內的矛盾能在第一時間予以妥善解決。張家港市裝修裝飾行業協會就充分發揮了社會組織在企業和政府之間的橋梁、紐帶作用，架構起多層次服務體系，調解矛盾紛爭。首先，在源頭上防止矛盾產生。該協會認真審核家裝企業資質，做好相關材料申報受理和核實，并負責企業的意外保險工作。其次，在管理上注重矛盾防范。通過強化企業經營和服務功能，提高企業安全生產意識和管理水平，防范糾紛的發生。最后，在處理上發揮調解功能。裝修裝飾業協會建立了“張家港市消費者權益保護委員會裝修裝飾行業協會投訴站”，由18名具有工程師以上職稱的工程技術人員專家和1名具有豐富調解工作經驗的協會副秘書長組成，專門受理家庭裝修裝飾工程質量與設計施工合同方面的問題。投訴站建立了接訪登記制度，并對來訪業主反映的訴求進行分類解決，為業主提供了更為方便、快捷的問題處理途徑。

張家港市社會組織對矛盾糾紛的有效預防和及時化解充分展現了社會組織自治的調解功能，是維護社會組織自治權威的重要保障，也是實現社會安定團結的必要保證。社會組織在調解糾紛的過程中，應充分利用自己接地氣的優勢，及時反映和協調公民和企業各方面的利益訴求，既充當好行業成員利益的維護者，又扮演好公平正義的權衡者，使企業和消費者、企業和政府、公民和政府的沖突得到緩解，循序漸進地徹底根除分歧。同時，社會組織自治較之于政府治理更具專業性，針對不同領域的專業問題更有話語權，也更有益于整合社會資源，利用專業知識進行科學地分析，從而為糾紛的順利化解提供理性支持。

六、國家治理體系和治理能力現代化的地方樣本

“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標被提出，對我國國家與社會關系的轉型具有長遠而深刻的意義。國家治理體系實現現代化，必然要求打造國家治理主體多元化格局，形成互相依存、互相補充的和諧局面。具體來講，國家治理體系的實質就是要實現國家和社會協同共治[7]。國家和社會協同共治的關鍵在于激發社會中介團體的自治能力并引導他們自主治理。社會組織作為社會管理主體之一，能夠充分發揮民間性、靈活性等特點優勢，實現自我管理、自我服務和自主治理的目標要求，并不斷加深與政府之間的合作交流，促使政府的公共服務職能得以有效的拓展和提升，優化社會資源的整合能力。張家港市社會組織自治的成功實踐為合作式社會管理方式的運作模式提供了范本，但是不能否認張家港市社會組織的發展有著獨特的市場環境和社會條件，這種自治模式只能作為全面改革的初步創新嘗試。在國家治理的大背景下，社會組織自治到底該怎樣發揮作用還有待理論和實踐的進一步探索。

［1］俞可平.權利政治與公益政治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2003．

［2］陳峰.政社互動：創新社會管理背景下的行政法新模式［J］.北方法學，2013，（6）．

［3］文軍.中國社會組織發展的角色困境及其出路［J］.江蘇行政學院學報，2012，（1）．

［4］［美］曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯［M］.陳郁，等，譯.上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1996：6．

［5］胡子健.完善社會組織管理機制——地方政府社會管理創新的發展趨勢［J］.中共中央黨校學報，2013，（6）.

［6］章志遠，朱渝.我國群體性事件法律化解機制之反思［J］.蘇州大學學報（哲學與社會科學版），2013，（4）．

［7］溫憲元.實現國家治理體系和治理能力現代化［N］.南方日報，2013-11-18．

［責任編輯：李 瑩］

The Self- government of Social Organizations in the Vision of Modern Governance——Taking the Self-government of Social Organizations in Zhangjiagang as Example

ZHAN Ting

With the deepening of administrative reform, governance mode experiences at a transit from the control mode to the cooperative mode. The systemic governance, governance according to law, comprehensive management and source control becomes the new requirements of national governance. In this context, social organizations in Zhangjiagang establish some management ideals such as the political and social interaction and service administration.They give full play to the coordination,service,pilot and mediation functions for the purpose of designing a develoment path with much value for the self-government of social organizations.It can promote the all-round and multi-level social management pattern and provide a useful sample for national governance syetem and management modernization.

Governance;Social organization;Self-government;Political and social interaction

DF28

：A

：1008-7966（2014）05-0018-03

2014-04-30

章志遠教授主持的2012年國家社會科學基金一般項目“行政法視野下的公私合作治理研究”的階段性成果(12BFX 044）

詹婷（1989-），女，江蘇蘇州人，2012級行政法學專業碩士研究生。