以法治思維推動人民檢察院組織法修改

劉斌，宋冀峰

（1.天津市津南區人民檢察院，天津300350；2.天津市人民檢察院，天津300222）

以法治思維推動人民檢察院組織法修改

劉斌1，宋冀峰2

（1.天津市津南區人民檢察院，天津300350；2.天津市人民檢察院，天津300222）

作為人民檢察院工作指導總原則的《檢察院組織法》逐漸顯露出一些結構性缺陷和體系性矛盾，難以適應新形勢下保障和規范檢察機關履行法律監督職責的需要。建議運用法治思維改革精神，明確檢察機關的法律監督屬性，對不合時宜的結構和內容進行修改，同時注重吸收和借鑒近年來檢察改革實踐的成果，有層次、有重點地推動《檢察院組織法》修改工作，保障檢察權科學運行。

檢察院組織法；法治思維；基本原則；改革成果

現行《檢察院組織法》實施35年來，對于規范和保障人民檢察院依法行使職權，推動中國特色社會主義檢察事業的發展，起到了重要作用。但隨著國家經濟社會的快速發展，經濟體制與政治體制改革不斷深入推進，社會對于法治和公平正義的需求不斷增加，現行《檢察院組織法》在許多方面已嚴重滯后于司法實踐。盡管各級檢察機關在實踐中對進一步加強法律監督進行了有益探索并取得了一些改革成果，但都是以內部工作文件的形式對《檢察院組織法》的內容進行局部調整和完善。長期的“零敲碎打”容易形成“立法碎片”，影響了法律規范的系統性、完整性和權威性；同時，由于這些內部工作文件不屬于“基本法律”范疇，在司法實踐中有約束力不強之虞，無法有效解決一些深層次矛盾和結構性問題。

作為一項重大的現實課題和系統工程，《檢察院組織法》的修改究竟該如何進行呢？筆者認為，應當注重運用法治思維來推動《檢察院組織法》的修改。眾所周之，法治思維就是按照法治的觀念、原則、精神和邏輯來觀察、分析和解決問題的思維方式。具體到《檢察院組織法》修改工作中，就是要堅持憲法法律至上和科學立法，在正確理解和解讀法治社會背景下檢察機關在角色、任務、職權、組織等方面變化的基礎上，準確把握檢察機關法律監督屬性，健全檢察權運行，促進檢察監督體系的完善，為法治社會建設提供制度保障。

一、《檢察院組織法》的修改模式及原則

自1991年高檢院開始組織力量研究論證修改工作以來，有關修改模式及原則的討論一直存在，有觀點認為應采取1979年時涉及法律地位、職能定性的重大修改，也有觀點認為應采取1983年、1986年時涉及少數條文的微調。結合檢察工作發展的客觀要求，筆者提出如下建議：

（一）應采取適度修改的“中改模式”

其一，結合《檢察院組織法》多年施行情況，該法的立法精神和基本框架仍然可行，總體上反映了我國人民的根本利益，在加強國家法治建設進程中發揮了重要作用，無須根本否定，只要加以改革和完善便可適應我國檢察工作需要，因此，采用適度修改的中改方案，是比較穩妥適宜的。

其二，目前現行《檢察院組織法》存在的問題主要是由于特定時代條件下立法技術的局限性及承載職權責任的文字含義的滯后造成的，集中表現在一些規范的過時與缺失，在這種情況下，較之體系性的評判與問題性的顛覆，法律內部條文的修改完善和局部結構的重新調整或許更具實效。具體來說就是要在宏觀上明確突出檢察機關的法律地位，對檢察制度進行科學、合理的頂層設計；在具體條文處理上則要把陳舊的指導思想，不合理、不完備、過時的內容予以調整、修改甚至刪除，把司法改革成果，特別是一些在實踐檢驗中比較成熟的做法，提升為法律加以確認和規范。

（二）修法過程中應當堅持四大原則

一是充分體現黨對檢察工作的明確要求。黨的領導是法治精神的重要體現，檢察機關的建立和發展始終離不開中國共產黨的正確領導，堅持黨的領導既是我國檢察制度的鮮明特色，也是修改《檢察院組織法》、發展檢察事業以及推進檢察改革進程要堅持的首要原則。黨的十六大以后，司法體制改革成為貫徹落實依法治國基本方略的重大舉措，一系列重要部署陸續展開,這些改革既為新時期檢察工作發展指明了方向，其成果也成為檢察制度的新內容，在《檢察院組織法》的修改過程中，要充分體現近年來黨對檢察工作的明確要求，應盡可能將上述文件精神，特別是黨的十八大、十八屆三中全會精神中對司法改革的具體要求，納入法律條文，從而使檢察機關強化法律監督有法可依。

二是強化檢察機關法律監督地位。本次修法，要準確把握我國檢察機關的職能定位，進一步明確法律監督范圍，將對刑事、民事行政、民事公益訴訟、對限制人身自由的行政處罰和強制措施的監督納入《檢察院組織法》。同時，檢察機關要更好地履行憲法規定的法律監督職責，還應進一步強化人民檢察院上下級領導關系，一方面要明確檢察機關上下級之間的領導職權，上級檢察院領導下級檢察院的工作，上級檢察院可以改變或撤銷下級檢察院的決定，上級檢察院的決定下級檢察院必須執行；另一方面，要明確檢察機關獨立行使檢察權的經費保障問題，盡管目前國家的財政體制沒有做出相應變革，“分級管理、分級負擔”的局面還將存在，但我們可以先按照中央關于司法體制改革的要求在《檢察院組織法》中做出原則性表述，待條件成熟時再做出具體規定，通過完善相關工作機制予以解決，這樣做，既可以體現檢察改革的方向，又可以保證法律條文的科學性和可行性。

三是明確對人權的司法保障。2012年新修訂的刑事訴訟法將人權保障作為一項重要任務規定下來，為多樣化人權價值的實現提供了憲法性依據和約束，有利于推動各法律部門，尤其是刑事法律部門強化人權保障的觀念[1]。作為法律監督機關，刑事檢察工作是檢察機關的核心工作，更加注重對人權的尊重和保障，在對《檢察院組織法》中職權及行使職權程序的制度設計中，要在參考刑訴法、律師法等相關法律規定的基礎上，結合檢察機關的活動特點，重點吸收體現人權保護的內容，平等保護犯罪嫌疑人、被告人和被害人等重要訴訟利益關系人的訴訟權利。

四是堅持立法的科學性，保持法律規范之間的銜接協調。在修改《檢察院組織法》的過程中，特別要處理好與三大訴訟法的關系。顧名思義，《檢察院組織法》重點調整對象應是檢察機關的“組織”，即我國檢察機關在國家機構中的性質、地位、作用和職責；三大訴訟法則是從訴訟規律出發，調整的是刑事、民事、行政訴訟活動。因此，一方面，在修法過程中要適當淡化“行使職權的程序”之內容，只需作根據性、原則性的規定，另一方面，《檢察院組織法》的修改還是要注重從完善法律監督職能的角度出發，著力解決訴訟法中難以專門規定的法律監督問題，如知情權、調查權、糾正違法權、檢察建議權、職務犯罪預防權、查閱復制或者調閱案卷材料及更換辦案人員建議權等，這樣既體現了《檢察院組織法》與訴訟法之間的特點，又避免了條文上的重復。

二、對不符合法治精神的內容進行調整、修改

經過一輪又一輪的司法改革和法律修訂，現行《檢察院組織法》的諸多內容日益顯現出不符合法治精神和保護公民利益的一面，如“反革命”、“逼供信”、“法令”、“免予起訴”、“勞動教養”等提法已經過時。特別是2012年刑事、民事訴訟法的修改，更凸顯出現行《檢察院組織法》中有關檢察機關監督職權及程序的內容不完善、不協調。因此，要利用修法的機會，對那些不符合實踐需要的，特別是與憲法、法律相沖突的條款予以修改或淘汰，使修改后的條文能夠遵循司法規律、適應檢察需求，進而實現符合法治精神的司法效果。

（一）對結構的調整

現行《檢察院組織法》由“總則”、“人民檢察院行使職權的程序”和“人民檢察院的機構設置和人員的任免”共三章28條文組成，結構有不嚴謹、不科學之處，具體表現在：

其一，總則內容過于龐雜，用10個條文囊括了檢察機關的定義、性質、組成、任務、職權、活動原則、與權力行政等機關的關系，陳述內容不全面且條文間缺乏邏輯關系。

其二，各章之間結構體系不夠嚴謹、周到，如全文沒有設定“人民檢察院的職權”章節，卻單獨設定了“人民檢察院行使職權的程序”一章；總則部分已經出現了各級檢察院設置的條文，卻又將“人民檢察院的機構設置和人員的任免”單列為第三章。

其三，結構設計上存在缺失。作為開展檢察工作的“總章程”，《檢察院組織法》的結構設計應當形成一個完整的檢察組織系統，其各要素應能夠構成科學、合理的結構體系，才能有效發揮檢察機關作為法律監督者的職能。而現行《檢察院組織法》在做出性質、職能、程序、組織、人員等內容后，并沒有以“組織保障”托底，我國實行的又是“分級管理、分級負擔”的司法經費保障制度，其造成的結果是人、財、物受地方制約太多，不僅使檢察機關的上下級領導關系失去了堅實基礎，也不利于檢察機關依法獨立行使檢察權[2]。

合理的立法結構直接影響法律條文的設計和適用效果，在對《檢察院組織法》的內容進行修改之前，我們應該先對其結構進行調整，建立起各章之間清晰的邏輯關系。筆者的修改建議是：將“人民檢察院的職權”內容從總則中剝離出來，與職權行使程序合并后形成獨立的一章，同時加入組織保障相關內容。即修改后的《檢察院組織法》由“總則”、“人民檢察院的職權及行使程序”、“人民檢察院的機構設置和人員的任免”和“組織保障”共四章組成。

（二）對條文的修改

其一是有關檢察機關性質、地位和任務的內容，具體建議有：

將原文第1條修改為：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關，由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”

將原文第3條第二款修改為：“各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請同級人民代表大會常務委員會決定，或者報請上一級人民檢察院答復。”

將原文第4條修改為：“人民檢察院通過行使檢察權，保障法律的統一正確實施，維護國家利益、公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益。人民檢察院通過檢察活動預防犯罪，教育公民忠于祖國，自覺遵守憲法和法律，積極同違法犯罪行為作斗爭。”

其二是有關檢察機關職權及程序的內容，具體建議有：

將原文第5條第一項修改為：“對于叛國、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權。”將第三項修改為：“對偵查機關移送的案件進行審查，決定是否逮捕、起訴或者不起訴；對偵查機關的偵查活動是否合法實行監督。”將第五項修改為：“對于刑事判決、裁定的執行和監獄、看守所機關的活動是否合法，實行監督。”補充一項作為第六項，即“對于民事、行政訴訟活動是否合法，實行監督”[3]。

將原文第7條修改為：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督；堅持調查研究，重證據不輕信口供，嚴禁刑訊逼供。”

將原文第8條修改為：“各級人民檢察院行使檢察權，對于任何公民、法人以及其他組織在適用法律上一律平等，不允許有任何特權。”

將原文第9條修改為：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人干涉。”

將原文第11條修改為：“人民檢察院發現并且認為有犯罪行為時，應當依照法律程序立案，或者按照管轄規定移送有關機關進行立案偵查。偵查終結，人民檢察院認為必須對犯罪嫌疑人追究刑事責任時，應當由人民法院提起公訴；認為不需要追究刑事責任時，應當將原案撤銷。”

將原文第12條修改為：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經過人民檢察院批準或者人民法院決定，由公安機關執行。”

將原文第13條修改為：“人民檢察院對于公安機關要求起訴的案件，應當進行審查，決定起訴或不起訴。對于主要犯罪事實不清、證據不足的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。”“人民檢察院發現公安機關的偵查活動有違法情況時，應當以《糾正違法通知書》的形式通知公安機關予以糾正，公安機關應予以回復。”

將原文第14條中“或者免予起訴”的文字刪除。

將原文第15條修改為：“人民檢察院提起公訴的案件，由檢察長或主訴檢察官、檢察員、助理檢察員以國家公訴人的身份出庭支持公訴，并且監督審判活動是否合法，法律另有規定的除外。人民檢察院派員出席法庭，應當與人民法院的審級相適應。”

將原文第16條修改為：“人民檢察院起訴的案件，公訴人認為案件情況有重大變化時，應當要求法庭延期審理。人民檢察院應當在補充偵查后提請人民法院恢復法庭審理或者撤回起訴。”

將原文第19條中“勞動改造機關”的文字刪除。

三、實現改革成果的法律化、制度化

近年來，檢察機關不斷優化檢察權配置，強化內外部監督，化解制約檢察工作科學發展的保障性障礙，在深化改革方面取得了重要成果。2012年兩大訴訟法的修訂，又為檢察機關增設了一些新的監督措施和手段，保障了法律監督權的行使。對于這些改革成果，《檢察院組織法》有必要以法律的形式固定下來。

1.人民監督員制度。高檢院自2003年開始試行這一制度以來，通過選任公民有序參與的方式，強化了對職務犯罪查辦等工作的監督，試行近11年來，共選任人民監督員4.8萬余人次，監督各類職務犯罪案件4.2萬余件，切實提高了檢察機關的執法水平，有效促進了檢察隊伍建設。但目前適用人民監督員制度的法律依據薄弱，在實踐中僅依靠2010年高檢院出臺的《關于實行人民監督員制度的規定》，制度運行缺乏保障。因此筆者建議，在《檢察院組織法》的總則中加入人民監督員制度的內容：“人民檢察院辦理直接受理立案偵查的案件，應當接受人民監督員的監督。人民監督員制度另行規定。”同時，建議全國人大常委會盡快將人民監督員制度納入立法規劃，具體規定人民監督員的選任方式、任職期限、監督范圍、職責保障等內容。

2.派駐檢察室。實踐證明，派駐檢察室有利于延伸法律監督范圍，促進檢力下沉，有助于檢察機關及時掌握社情民意，促進依法履職，是檢察機關發揮法律監督職能的有力途徑。建議在《檢察院組織法》總則部分第2條增設一款：“基層人民檢察院根據工作需要，可以在街道、鄉鎮、社區等區域設置若干派駐基層檢察室。派駐基層檢察室是基層人民檢察院的組成部分。”

3.主訴檢察官制度。作為一項在全國范圍內推行了10多年的檢察制度，主訴檢察官制度的相關經驗做法已經非常成熟，《檢察院組織法》應重點納入三方面內容：其一是關于地位的確認，建議規定：“主訴檢察官辦案責任制，是在檢察長領導下，在公訴部門實行的以主訴檢察官為主要責任人的檢察官辦案制度。”其二是關于資格的取得，建議規定：“通過省級以上人民檢察院組織的統一考試，取得主訴檢察官資格。”其三是關于任免的程序，建議規定：“省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長由省、自治區、直轄市人民代表大會選舉和罷免；副檢察長、檢察委員會委員、主訴檢察官、檢察員和人民檢察院分院副檢察長、檢察委員會委員、主訴檢察官、檢察員由省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任命。”

4.檢察長列席審判委員會。檢察長列席審委會的核心價值在于確保進入審委會的案件，在司法最為權威的環節得到正確定性和公正處理，維護當事人合法權益，維護社會的公平正義。建議在《檢察院組織法》“人民檢察院的職權及行使程序”一章明確規定檢察長列席審委會的法律依據、列席人員的范圍、列席會議的范圍、程序的啟動等方面內容，具體條文設計可參照2010年“兩高”《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》的相關內容。

5.職務犯罪偵查權及監督。職務犯罪偵查權是檢察機關的一項主要權能，在現階段反腐敗斗爭形勢下，依法規范使用職務犯罪偵查權的重要性和必要性不言而喻。但現行《檢察院組織法》對檢察機關職務犯罪偵查權的規定比較滯后，表述也過于簡單，需要從立法上加以明確。一是要明確初查是人民檢察院的一項重要職權，即檢察機關對于檢察權所涉范圍內的事項有進行調查的權力；二是要納入檢察機關技術偵查權的內容，即針對特定案件，檢察機關根據偵查需要，經嚴格的批準手續，可以采取技術偵查措施；三是吸收對職務犯罪偵查權進行監督制約的改革成果，主要是職務犯罪案件逮捕權上提一級的內容。

6.民事、行政檢察監督職權。作為法律監督權重要組成部分，民事行政檢察監督一直在司法實踐的不懈探索中艱難前行，應當說，民行檢察監督權的起步、發展與完善的過程，正是我國檢察改革的一個縮影，特別是2012年民事訴訟法的修改，進一步拓展了監督范圍，豐富了監督手段，為民事檢察監督的發展提供了廣闊的空間[4]。因此筆者建議，本次《檢察院組織法》的修改，應盡可能建立起一個以民事行政訴訟監督權、公益訴權、司法彈劾權（包括調卷權、違法調查權、建議更換承辦人權、提請人大罷免違法審判人員建議權）和一般監督權（包括對限制和剝奪公民人身自由的行政強制措施和行政處罰的監督權）為內容的民事行政監督權體系。在具體條文設計上：

關于民事行政訴訟監督權，建議規定：“最高人民檢察院對于各級人民法院已經發生法律效力的民事、行政判決、裁定，上級人民檢察院對于下級人民檢察院已經發生法律效力的民事、行政判決、裁定，發現有違反法律、法規規定情形的，應當按照審判監督程序，提出抗訴。”

關于調閱權，建議規定：“最高人民檢察院對于各級人民法院已經發生法律效力的民事、行政判決、裁定，上級人民檢察院對于下級人民檢察院已經發生法律效力的民事、行政判決、裁定，認為有違反法律、法規規定情形的，可以向人民法院調閱或者查閱審判案卷，進行審查。”

關于調查核實違法事實和建議更換辦案人等監督措施，建議參照2010年“兩高三部”下發的《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定 (試行)》的相關規定。

關于公益訴權，建議規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益、侵害國有資產等損害社會公共利益的行為，檢察機關、有關組織和法律規定的其他單位可以向人民法院提起訴訟。”

7.糾正違法。《糾正違法通知書》是檢察機關履行法律監督職責的重要措施之一，僅在2013年，全國檢察院共對偵查違法情形提出糾正意見72 370件次，在司法實踐中發揮了重要作用。但由于糾正違法通知的適用依據散見于多部法律規范和司法機關內部工作文件中，在執法實踐中效果有時并不理想。建議在《檢察院組織法》中規定:“人民檢察院如果發現公安機關的偵查活動、執行機關執行刑罰的活動有違法情況，應當通知公安機關、執行機關予以糾正。”同時，要明確《糾正違法通知書》的適用范圍、程序和糾正違法異議解決機制，增強監督實效。在具體條文設計上，可以參照《人民檢察院刑事訴訟規則》、《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定 (試行)》、《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規定》、《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》、《人民檢察院監獄檢察辦法》、《人民檢察院監外執行檢察辦法》和《人民檢察院看守所檢察辦法》。

8.檢察預防與檢察建議權。檢察預防權是檢察機關針對國有單位或國家工作人員行使的一種最大限度地預防和減少職務犯罪的權力，檢察建議是一種非訴形式的監督手段，兩者雖通常不會發生訴訟法意義上的法律后果，但卻是檢察機關履行法律監督職能的重要手段。高檢院于2009年制定下發了《關于加強和改進預防職務犯罪工作的意見》，“含蓄”地規定了檢察預防權，并于同年下發《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》，明確將檢察建議作為一種監督方式。檢察預防權和檢察建議在司法實踐中發揮了重要作用，應當納入本次修法范疇，具體建議為：在“人民檢察院的職權及行使程序”一章明確檢察預防、檢察建議權是檢察活動的重要組成部分，如檢察預防權可規定為：“對于人民檢察院立案偵查的職務犯罪案件，人民檢察院應當結合辦案深入分析職務犯罪產生的癥結、原因，查找機制、制度和管理漏洞，向發案單位提出預防建議并協助堵漏建制。”[5]對于檢察建議權，可明確規定為：“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。”

［1］肖中華，孫利國.當代中國憲法的發展與刑法理念的更新［J］.人民檢察，2012，（13）.

［2］趙鋼，阮志勇.人民檢察院組織法修改之我見［J］.人民檢察，2012，（20）.

［3］林文新.關于人民檢察院組織法結構和內容的修改建議人民檢察院組織法修改問題研究（卷9）［M］.北京：人民檢察出版社.

［4］高文軍，楊保森，劉來艷.人民檢察院組織法修改背景下民行檢察監督職能之優化配置［J］.濰坊工程職業學院學報，2013，（5）.

［5］楊圣坤.檢察預防權入檢察院組織法的實踐需求和條文設計［J］.安徽大學法律評論，2012，（2）.

［責任編輯：李 瑩］

Modifying the Organic Law of the People's Procuratorate under the Rule of Law Thinking

LIU Bin1,SONG Ji-feng2

The organic law of the People's Procuratorate , as the general principles guiding the work of the Procuratorates，has gradually revealed some structural defects and systemic contradictions. In recent years, it is hard to fulfill its legal duty which guarantee and regulate the prosecution under the supervision of the new situation. The best way is to modify the law under the spirit of law reform thinking, clear the property of the prosecution, change the outdated structure and content, while focusing absorb and learn from the results of prosecutorial practice of reform in recent years. The purpose is to modify the law steadily and guarantee the prosecutorial power to run scientifically.

the Organic Law of the People's Procuratorate;the rule of law thinking;the basic principles;results of the reform

DF0

：A

：1008-7966（2014）05-0008-04

2014-04-23

劉斌（1982-），男，天津人，助理檢察員；宋冀峰（1985-），男，河南扶溝人，助理檢察員。