對《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第51條修改的認識

馮秋生 任建賓 石學厚

（1.長江勘測規劃設計研究院 湖北武漢 430010；2. 水利部水利水電規劃設計總院 北京 100120）

對《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第51條修改的認識

馮秋生1任建賓1石學厚2

（1.長江勘測規劃設計研究院 湖北武漢 430010；2. 水利部水利水電規劃設計總院 北京 100120）

本文介紹了國務院以第471號令頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第51條修改情況，分析了修改原因，強調指出從事移民安置規劃編制和移民安置監督評估的單位或專業技術人員要正確看到條例的修改，適應政策、市場變化，加強政策法規業務學習，提高從業水平，還結合工作實際提出了對從事移民安置監督評估的單位和專業技術人員的相關要求及建議。

修改 移民條例 移民安置監督評估 大中型水利水電工程

2006年7月7日，國務院對1991年頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院第74號令）作了全面修訂，頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）（國務院第471號令），并于2006年9月1日起正式施行。全面修訂后的《條例》從保護移民合法權益、維護社會穩定的原則出發，明確了移民工作管理體制，強化了移民安置規劃的法律地位，特別是對征收耕地的土地補償費和安置補助費標準、移民安置的程序和方式、水庫移民后期扶持制度以及移民工作的監督管理等問題作了比較全面的規定。2013年7月18日和12月7日，為了依法推進行政審批制度改革和政府職能轉變，進一步激發市場、社會的創造活力，發揮好地方政府貼近基層的優勢，促進和保障政府管理由事前審批更多地轉為事中事后監管，國務院對《條例》第51條有關從事移民安置規劃編制或移民安置監督評估單位資質或專業技術人員資格規定進行了兩次修改。

1 《條例》第51條及其修改情況

1.1 國務院令第471號

《條例》（國務院令第471號，2006年7月7日），第五十一條為：

國家對移民安置實行全過程監督評估。簽訂移民安置協議的地方人民政府和項目法人應當采取招標的方式，共同委托有移民安置監督評估專業技術能力的單位對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復情況進行監督評估；被委托方應當將監督評估的情況及時向委托方報告。

從事移民安置規劃編制和移民安置監督評估的專業技術人員，應當通過國家考試，取得相應的資格。

1.2 國務院令第638號1

（1）修改情況

《國務院關于廢止和修改部分行政法規的決定》（國務院令第638號，2013年7月18日），將《條例》第五十一條第一款修改為：“國家對移民安置實行全過程監督評估。簽訂移民安置協議的地方人民政府和項目法人應當采取招標的方式，共同委托移民安置監督評估單位對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復情況進行監督評估；被委托方應當將監督評估的情況及時向委托方報告”。修改后的第五十一條為：

國家對移民安置實行全過程監督評估。簽訂移民安置協議的地方人民政府和項目法人應當采取招標的方式，共同委托移民安置監督評估單位對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復情況進行監督評估；被委托方應當將監督評估的情況及時向委托方報告。

從事移民安置規劃編制和移民安置監督評估的專業技術人員，應當通過國家考試，取得相應的資格。

（2）修改內容

將《條例》第五十一條第一款中“共同委托有移民安置監督評估專業技術能力的單位對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復情況進行監督評估”修改為“共同委托移民安置監督評估單位對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復情況進行監督評估”，取消了移民安置監督評估單位資質認定。

1.3 國務院令第645號

（1）修改情況

《國務院關于修改部分行政法規的決定》（國務院令第645號，2013年12月7日）刪去《條例》第五十一條第二款。修改后的第五十一條為：

國家對移民安置實行全過程監督評估。簽訂移民安置協議的地方人民政府和項目法人應當采取招標的方式，共同委托移民安置監督評估單位對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復情況進行監督評估；被委托方應當將監督評估的情況及時向委托方報告。

（2）修改內容

刪去《條例》第五十一條第二款，取消了移民安置規劃編制和移民安置監督評估專業技術人員資格認定。

2 修改原因或目的

2.1 背景

（1）從1992年黨的十四大以來的20多年間，對政府和市場關系，中國共產黨一直在根據實踐拓展和認識深化尋找新的科學定位，認識也在不斷深化。1997年黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，2002年黨的十六大提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，2007年黨的十七大提出“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，2012年黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，2013年11月，十八屆三中全會將市場在資源配置中的“基礎性作用”修改為“決定性作用”。

（2）2013年3月，第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確提出，要減少和下放投資審批事項，減少和下放生產經營活動審批事項，減少資質資格許可和認定，取消不合法不合理的行政事業性收費和政府性基金項目。

2.2 國務院的貫徹實施

（1）國務院于2013年5月起，相繼印發了國發〔2013〕19號、27號、34號、44號及國發〔2014〕5號、16號等一系列文件，要求各地區、各部門要抓緊做好取消和下放管理層級行政審批項目的落實和銜接工作，并切實加強事中事后監管。加快配套改革和相關制度建設，在有序推進“放”的同時，加強后續監管，切實做到放、管結合。要按照深化行政體制改革、加快轉變政府職能的要求，繼續大力地、堅定不移地推進行政審批制度改革，清理行政審批項目，加大簡政放權力度，使簡政放權成為持續的改革行動。要健全監督制約機制，加強對行政審批權運行的監督，依法及時公開項目核準和行政審批信息，努力營造公平競爭、打破分割、優勝劣汰的市場環境，不斷提高政府管理科學化、規范化水平。2014年6月4日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，確定進一步簡政放權措施促進創業就業。會議認為，簡政放權是深化政府改革、加快轉變政府職能的關鍵之舉。在2013年取得積極成效的基礎上，按照2014年《政府工作報告》確定的年內再取消和下放200項以上行政審批事項的部署，針對社會關切，繼續下好改革先手棋，進一步推出新的有力舉措，對于充分調動企業和社會創業創新創造的積極性，讓政府更好歸位、市場更大發力、群眾更多受益，具有重要意義。

（2）國務院令第638號、645號均指出了修改的直接原因或目的為：①依法推進行政審批制度改革和政府職能轉變。②進一步激發市場、社會的創造活力。③發揮好地方政府貼近基層的優勢。④促進和保障政府管理由事前審批更多地轉為事中事后監管。

3 如何正確認識修改

（1）取消移民安置規劃編制和移民安置監督評估單位資質或專業技術人員資格認定是深化行政體制改革、加快轉變政府職能的要求。

（2）國務院規定，為進一步提高人力資源配置效率，在保持資質資格水平不降的前提下，減少部分職業資格許可和認定。先期取消一批準入類專業技術職業資格。今后，凡沒有法律法規依據和各地區、各部門自行設置的各類職業資格，不再實施許可和認定。

（3）國務院確定要逐步建立由行業協會、學會等社會組織開展水平評價的職業資格制度。專業資質、資格認證應該走向真正社會化、市場化，向雇主負責。要形成一個規范、健全認證市場，惟一的出路，就是讓認證回歸真正的社會本位，而政府則回歸中立監管者的角色。政府部門自我清理之后，社會化的資格認證市場會逐漸發育起來。當然，在市場化初期，難免會泥沙俱下，有些機構可能采取某些不明智的競爭政策，比如隨意發證、濫收費用等，但只要能保障雇主和求職者的權利，它們就會被競爭迅速淘汰。如果不經過這樣一個競爭過程，認證領域就很難出現一種健全秩序。

（4）移民安置規劃編制和移民安置監督評估是均為專業技術要求較強的工作，從事移民安置規劃編制和移民安置監督評估的單位或專業技術人員要適應政策、市場變化，加強政策法規業務學習，提高從業水平。

4 對移民安置監督評估單位和專業技術人員的相關要求及建議

水利水電工程移民搬遷安置工作，難度大，周期長。這是工程移民性質所決定的。業主、地方政府主管部門與移民群眾在對監督評估機構及現場工作寄予了較高信任和希望的同時，也對其提出了較高的要求。

（1）政策水平與技術能力要求

水利水電工程移民的搬遷安置工作，因其固有的屬性決定其超強的政策性內涵，移民監督評估機構的首要標準就是對政策的掌握程度。它不是對政策條文的背誦，而是要求真正地理解與應用。在實踐中，時刻把政策與策略作為監督評估的第一要素，不離不棄。對政策的理解要全面、充分，同時要有一定的深度，監督評估的每一個成員，不僅僅是一個監督評估工程師，更應該是一個擔負社會責任的建設者，“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，將當地的社會安寧與經濟發展為己任，并以這樣的心態投入工作。

移民搬遷安置涉及到當地各個領域，移民搬遷安置過程也是當地社會資源重新配置的過程。要求監督評估單位及人員有較強的技術能力，判斷資源配置過程技術領域里的“是”與“非”：“是”就是需要按原規模、原標準或者恢復原功能的原則重新配置基礎設施，了解其中的技術底線，不被表面現象所迷惑，掌握技術的深度要求，該深則深。同時，要求監督評估機構及人員對當前技術前沿領域里的各項知識有所了解，推動技術創新。“非”，則是該取消的取消，該剔除的剔除，規模與標準必須捆在規范的“籠子”里，對于不切實際的行為進行堅決的抵制。使移民項目建設運行在規范要求的軌道上。

（2）制度建設與精細化管理要求

移民搬遷安置整個過程可能要持續幾年甚至更長的時間，制度建設是第一要務。有一個全面、完整、合乎實際的移民搬遷安置制度，是移民搬遷安置的最安全的屏障，是使移民管理工作從“人管人”向“制度管人”發展的飛躍。如從搬遷安置啟動，到搬遷安置過程，再到后期管理以及后期扶持，在制度層面上一一固定下來，通過制度進行管理，就可以使主管人員明白在每個階段該做的工作，同時也使移民心里清楚自己該做的事情。對任何一項具體事務的決策，不是哪一個人說了算，要看制度是如何約定的。

移民制度的建設、管理到制度的創新，會有力地推動移民事業的發展，例如，宅基地的分配，目前的做法是劃地塊，確認面積。移民從淹沒區搬出，在新的安置點給其宅基地，或自己建房，或統一建房，對土地的邊界，有些是有約束的（宅基地四周已經建房，沒有外擴的任何余地），有些是沒有約束的（宅基地四周為集體或他人的空闊土地），后者有可能在今后的時期里不斷蠶食周邊的土地，導致鄰里糾紛。對于這樣的問題，在搬遷安置制度上應該進行這樣的約定：對移民主管部門分配的宅基地，應有明確的位置參數，如邊界的頂點應有明確的地理坐標（即邊界突出點的x、y）以及該地塊最低點高程與平均高程。這些參數不僅為今后的宅基地糾紛處理，也為不動產的登記與數字化管理打下良好的基礎，跨向社會“精細化管理”的門檻。今天的技術手段做這些工作是輕而易舉的事情，如果沒有制度的推動，就沒有人會去做這件事情。

“精細化”管理理念要求，不僅宅基地參數數據化，移民的生產資料——土地也要數據化，為今后的大農業發展、當地產業結構調整提供詳細的數據，徹底改變傳統管理粗放、無規無矩、甚至茫然不知所措的現狀。使農村經濟發展的管理模式發生根本性的轉變，以適應未來農村經濟發展的需要。

再如，財務制度的建設是移民財務管理的根本要求。移民財務管理因缺少制度性管理，走了不少彎路，也吃了不少虧。基層移民主管部門迫切希望建立健全移民財務制度，是完全必要的。移民監督評估單位重點的工作就是推動制度建設，沒有制度建設是做不好移民工作的。輕則疲于奔命，重則一塌糊涂，不斷出現各種狀況，甚至“按下葫蘆漂起瓢”，總想擺平卻永遠也擺不平，導致移民不斷上訪，尋求所謂的“公平”。

制度建設，不僅推動了移民安置的精細化管理，也是對當地經濟建設管理工作的有力促動。使當地經濟建設與社會管理，從移民搬遷安置的精細化管理的理念中吸取經驗和教訓。推動社會管理的進步。

移民搬遷安置工作要求監督評估單位在推動制度化建設上有所作為。

（3）評估機構與人員的素質要求

評估機構內部人員配置應按層次和專業需求配置。隊伍要精干，有專業技術實力，各層次人員在相應的崗位上，敢于擔當，善于擔當。監督評估機構必須保證上崗人員了解移民政策、了解工程設計與移民實施規劃意圖、了解各類設計規范的規定，同時還要了解當地國民經濟發展規劃。

對于每一個移民監督評估人員，要把監督評估工作作為自己的事情來辦，當天的工作當天完成。監督評估人員不隨便承諾、攬權、討好對方，也不嘩眾取寵、說空話；不偏聽偏信、和稀泥、做老好人；更不能熱衷于搞“關系”，進行不正常的活動。有些監督評估人員，雖然沒有直接的“吃、拿、卡、要”行為，或暗示或變相要求被評估方 “提供方便”，給相關單位帶來一定的負擔，是必須堅決杜絕的行為，對于這類人員，監督評估單位本著對移民工作負責的態度，必須及時予以清理。

對于監督評估人員，或因業務能力弱、例行公事，工作沒有深度，沒有新意，或嚴重的不作為，過一天算一天，混日子，對于這類人員也要從監督評估隊伍中淘汰出去。監督評估隊伍的每一個人員都要成為辦事認真、反應機敏、具備較強的調查能力、收集信息能力，及時發現問題、解決問題的能力，成為地方政府的助手和規范移民搬遷安置行為的重要力量。

監督評估結構應該是一個團結戰斗的集體，清正廉潔的集體，熱愛學習的集體，充滿活力的集體，技術創新的集體。在水庫移民搬遷安置過程中，真正發揮監督評估作用。因此，要求其內部管理理念前衛，辦公設施先進，所有的監督評估成果圖文并茂、具有較高的水平和一定的參考價值，在一定意義上講，可以促進各方的工作。

（4）對監督評估單位慎重選擇，擇優使用的建議

尋找一個好的監督評估隊伍是移民搬遷安置工作的迫切需要。這個隊伍將是移民主管機構強有力的助手和公平公正的第三方。可以及時糾正工作中出現的偏差，減少失誤。如果選擇了不中用的監督評估隊伍，不僅不能推動移民工作，還會是移民工作的負擔，甚至帶來一定的負作用。目前，國內水利水電移民安置監督評估機構沒有專門的管理部門，也沒有統一的嚴格的管理規范與考核辦法，隊伍很多，良莠不齊，有些移民主管部門純粹是為了應付檢查，找個隊伍充數。而在監督評估隊伍內部，各個單位對移民安置工作的管理與要求也是各行其是。在這種情況下，聘請監督評估隊伍建議采用試用制，以3～5個月為試用期，如果在此期間不能很好地發揮監督評估作用，委托監督評估的移民機構上級主管部門可研究請其退場，另請高明，這可能對移民工作也是明智之舉。

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.11.001

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B

1672-2469（2014）11-0001-04

馮秋生（1965年—），男，教授級高級工程師。