新建本科高校二級管理實施成效評析

李 穎

（福建江夏學院 工程學院，福建 福州 350108）

目前我國高等教育進入了以全面提高教育質量為目標的內涵提升階段,地方新建本科高校二級學院必須依據自身特點走出一條與高水平大學二級學院不同的發展道路,其管理模式必須突顯培育辦學特色、建設學習型組織、突出知識管理和自主管理、建立校內校外協同的工作機制、培育學院文化等方面的特點。[1]然而，為何高校二級管理紛紛成為各個國家或地區教育改革的主要策略，究竟是社會發展脈絡下水到渠成的結果，還是是集中化與分權化管理的鐘擺效應使然，相信其間的緣由定是錯綜復雜而難以盡述，但本質上其所植基的假定根源于經濟領域諸多管理思潮及原理，且多是邏輯推論的結果，因此，許多專家學者即質疑此一分權化管理機制的功能，認為其于理論上的效益遠大于實際，故在高校二級管理行之多年后，已累積相當多有關的研究文獻，實有必要透過事后實施成效實證資料的回溯，進一步驗證此一管理制度的合理性，并據此作為再評估及實施的參考，本文擬針對新建本科高校二級管理實施成效的分析架構、結果及其評析加以敘述和說明。

一、新建本科高校二級管理實施成效分析的架構

新建本科高校二級管理實施的沖擊與影響，散見于各地區個別的研究報告中，隨著研究對象及著重點的不一，學者各有不同見解，缺乏一致的分析架構，至于較具系統性的比較分析則有 Dempster（2000）；Leithwood and Menzies（1998）；Murphy and Beck（1995）；Sackney and Dibski(1994)等學者，其中 Leithwood and Menzies以各種管理型式對學生、教師、校長、父母、地區教育當局及學校的正負面影響為架構，檢視北美洲 OECD （Organization for EconomicCooperation and Development）會員國、西班牙、紐西蘭等國家共83篇高校二級管理的研究，但卻面臨無法明確辨析各研究對象的管理型式的難題；而 Murphyand Beck則以高校二級管理邏輯推論模式為架構，收集相關文獻加以解析，比較Sackney and Dibski與 Murphy and Beck的分析架構，在層面內容上諸多雷同，[2]然Sackney and Dibski的分析架構雖未涉及所有議題，但相形之下亦觸及社會正義等議題，因此，Dempster（2000）亦沿用此架構分析英國、澳洲及紐西蘭的高校二級管理實施成效，故本文以此架構加以分析，就其分析層面說明如下：

（一）假設議題

假設高校二級學院是最接近顧客，所做的決策反應快且具彈性、較能符合顧客需求；而對立的論點卻認為，轉向二級管理僅是將中央層級的官僚層級轉置于二級學院，未必能發揮效率、效能及回應力，基此，首先分析高校二級管理是否賦予學校決策彈性以回應當地需求。

（二）學校領導

二級學院成為決策的主要單位，院長在學校領導的關鍵角色有何改變？是否增加新的工作負擔？是否扮演更多管理的角色，進而影響教學的領導？

（三）學習成果

根據二級管理的邏輯假定，最終將促使學生學習成果的改善，而事實上二級管理是否能如其所言真正有效提升學生的學習成果？

（四）組織變革

學校文化規范、價值、假定及信念系統若未能改變，則學校成員極可能繼續先前的行為舉止，基此，透過學校二級管理是否能促進學校的革新？

二、新建本科高校二級管理實施成效的評析

據上述架構，本文于分析學校二級管理各層面實施成效之際，擬先提出假設，再依收集的實證資料作為接受或拒絕的標準并加以評析。

（一）決策彈性

假設一：新建本科高校二級管理促進學校決策彈性以回應需求

學校二級管理的假定若就過程、目標及結果而言，似可達到提升管理效率、促進學校效能及發揮經濟效益的功能，然從教育政策制定的實務觀點來看，似乎仍待商榷，例如：Wylie（1996）自1989年起陸續對紐西蘭239所學校進行調查研究，結果發現“全國的政策制定，學校的人員大多被排除在外”。而Townsend（1994）針對 1993年 1月于澳洲墨爾本（Melbourne）舉行的第七次國際學校效能及改進協會年會，主題名為“權力下放及其對學校品質影響”的相關報告進行分析，發現盡管英國致力于二級管理方案的推動，但教育專業仍持續1979年以來深受政府干涉主義的左右。[3]

評析：對于高校二級管理能否促進學校決策彈性以回應需求，若僅從上述研究所得的結論實難以論斷，雖然理論上透過分權化的二級管理可促使學校決策彈性化、增進對需求的回應力，但此策略在決策彈性上的實施成效主要還是取決于：（1）哪些決策事項真正被授權下放（范圍）；（2）在體制下二級學院被賦予多少斟酌的空間（程度）；（3）權力如何被分配（型式）；（4）實際運作的情形。

（二）領導角色

假設二：二級學院院長的工作負擔及角色產生巨大轉變

院長在教育及管理決策方面扮演重要的角色，其工作負荷在二級管理的趨勢下已逐漸增加，且改變的程度相形之下亦最大，在英國及紐西蘭此一轉變主要是來自課程方面更多的書面工作、財政計劃和管理的責任，其中Wylie（1996）的研究指出，紐西蘭的二級學院院長從1989到1990年每周平均工作量從48小時增加到60小時，因而也造成了百分之四十的流動率，改變甚為明顯；Logan等在澳洲進行的研究亦顯示參與計劃制定過程需要相當多的時間及精力，因此院長工作的時數增加；而Leithwood and Menzies（1998）總結83篇相關研究后認為任何型式的學校二級管理皆需校長及教師投入更多的時間及努力，甚至增加工作日數，特別對院長而言，不但要扮演信息交換提供者，肩負更多管理的角色及責任，思考亦要更加周到，但相對的卻欠缺足夠的時間從事教學領導。

評析：對于假設二的答案從上述呈現的資料應是肯定的，在分權化的學校二級管理策略下二級學院院長的角色基本上產生了幾方面的轉變：（1）工作負擔的增加；（2）管理角色的偏重；（3）領導型態的轉變；（4）倫理議題的突顯。

（三）學習成果

假設三：學校二級管理促進學生學習成果

學校二級管理的倡導者指出當權力下放到二級學院時，因資源運用能更符應個別學院的特性與需求，并為學生提供較佳方案，因而有助于提升學生成就表現。但目前有關權力下放的成效研究，多聚焦在教師對獲得授權、專業自主，及有關工作士氣、學校氣氛等方面的知覺，至于學生學習成就部分較少涉及。[4]盡管King and Ozler（1998）對尼加拉瓜學校的研究；Thrupp,Harold,Mansell，and Hawksworth（2000）在薩爾瓦多（EI Salvador）以及 Hoskin（1995）于肯塔基州的研究皆顯示學校二級管理能導致學生學習成果的提升，然細究研究方法可發現其是以問卷針對校長或教師進行調查統計，而非透過嚴謹的成就評估機制加以比較，因此所獲的結論并不足以說明學生實質學習成果的提升。

評析：對于學校二級管理促進學生學習成果的假設，從上述文獻中得到的答案應是否定的，似乎缺乏足夠的證據足以證實學校二級管理能直接促進學生學習的成果，盡管有部分證據顯示學校二級管理能間接促進教學的實際，但仍嫌薄弱，何以致此，原因如下：（1）改革焦點模糊；（2）成果測量困難；（3）研究界定偏誤。簡言之，學校二級管理也許能提供教學有利的背景環境，但要能真正對學生有所助益則非得聚焦于課程、教學、評量及學生學習等相關事務的改革，否則是無法克竟其功的。

（四）變革能力

假設四：學校二級管理擴增學校變革能力

學校二級管理是否擴增學校變革的能力，需視學校內在及來自外在支持的程度而定。[5]Williams等（1997）的研究顯示，即使需要耗費校長更多的時間，但若干二級學院院長相當珍惜分權化之下自主作決定的權力，此有助于改革方案的擬定與實際，尤其在英國部分學校為積極提升學校聲望，以便能在市場化導向的教育體制下吸引學生并維持注冊率，因而從事各種卓越的課程方案發展。

評析：對于學校二級管理擴增學校變革能力的假設，從所收集的證據顯示，答案應偏向否定，學校二級管理不能強化學校的變革能力，若院長及父母所重視的優先事項相仿，則較易獲得充分支持而進行變革，但對外在改革的反抗往往強化了學校內部現狀的維持。

三、結論與建議

（一）結論

本文收集各國的實證報告及其他相關研究，評析其實施成效并檢證其部分邏輯假定，獲得以下結論：（1）決策彈性方面：透過分權化的二級管理不可促使學校決策彈性化、增進對需求的回應力，須視：哪些決策事項真正被授權下放（范圍）；在體制下二級學院被賦予多少斟酌的空間（程度）；權力如何被分配（型式）；實際運作的情形而定；（2）領導角色方面：在分權化的學校二級管理策略下二級學院院長的角色基本上產生了幾方面的轉變：工作負擔的增加；管理角色的偏重；領導型態的轉變；倫理議題的突顯；（3）學習成果方面：欠缺足夠的證據足以證實學校二級管理能直接促進學生學習的成果，盡管有部分證據顯示學校二級管理能間接促進教學的實際，但仍嫌薄弱；（4）變革能力方面：學校二級管理不能強化學校的變革能力，若院長及父母所重視的優先事項相仿，則易獲致充分支持的變革，但對外在改革的反抗往往強化了學校內部現狀的維持。

（二）建議

綜合以上實施成效的檢視與分析可知，新建本科高校二級管理并非萬能，且從其邏輯假定推論的結果，顯然仍有諸多瑕疵有待改進，盡管如此，但卻鮮少證據建議恢復分權化前的集中化的管理方式，足見此一改革策略所受的歡迎與支持，勢不可擋。以下就本研究所得提出幾點建議：理清權責關系、明訂自主范疇；加強組織再造、推動知識管理；轉變領導型態、強化成員理念；聚焦學生學習、提升教育品質；環扣變革歷程、加強組織學習。

[1]張晴.地方新建本科高校二級學院管理模式研究[J].中共鄭州市委黨校學報,2012，（10）.

[2]戴靜.系統科學對獨立二級學院發展的啟示[J].山東省青年管理干部學院學報，2007，（2）.

[3]謝西林.高校二級學院教學檔案分類及利用芻議[J].學理論，2009，（25）.

[4]苗蘇菲.活力源自創新——浙江高等教育快速實現大眾化紀實[J].求是，2004，（2）.

[5]潘國臣.大部制改革背景下二級學院治理模式創新探討[J].學校黨建與思想教育，2010，（5）.