“三無”船舶管理中法律適用問題

泉州海事局 芮浩強

長期以來，由于“三無”船舶安全技術狀況較差和船員素質較低的問題，導致水上交通事故險情頻發，帶來了重大的安全隱患。為加大對“三無”船舶的整治力度，國務院、交通運輸部、公安部、海洋漁業部門先后出臺了一些行政法規、部門規章和規范性文件。“三無”船舶主管機關也通過開展“三無”船舶專項整治、采運砂船專項整治、水上交通安全大檢查、打非治違和安全隱患排查治理等專項執法和綜合執法活動，重拳打擊了“三無”船舶違法違章營運行為，在一定程度上維護了水上公共安全環境。筆者根據近幾年海事執法的工作經歷，對“三無”船舶管理法律適用的幾個熱點問題進行了梳理和思考。

一、“三無”船舶概念

有關“三無”船舶的定義，目前只有在《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復國函（1994）111號》中有明確規定，無船名船號、無船舶證書、無船籍港的稱為“三無”船舶。目前資料顯示，關于《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復國函（1994）111號》，有的人認為是行政法規，有的人認為是部門規章，還有的人認為是規范性法律文件[1]。按照《立法法》第六十一條的規定，行政法規由總理簽署國務院令公布；第七十六條規定，部門規章由部門首長簽署命令予以公布[2]。但國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復國函（1994）111號既沒有總理簽署國務院令，也沒有部門首長簽署命令，因此，該文件的法律性質無法界定。

二、船舶變更登記空檔期船舶類別認定

在執法過程中，經常會發生船舶進行過登記但已注銷，原船主與新船主簽訂有船舶買賣合同，但新船主未對該船舶進行船舶登記的問題，因此需要對船舶變更登記空檔期船舶類別進行界定和明確。

《中華人民共和國船舶登記條例》雖未規定變更登記和注銷登記的時間，但是新舊船主簽訂有買賣合同，按照該《條例》的規定，買賣船舶同樣要依法進行登記。按照公安部《沿海船舶邊防治安管理規定》第四條、第三十條以及《福建省沿海船舶邊防治安管理條例》第六條、第八條、第二十二條的規定，船舶及出海人員未登記取得相關證件不得出海生產、經營，否則“依照國務院有關規定沒收船舶，并可以對船主處船價2倍以下的罰款。”（公安部《規定》第三十條）“對查獲的在海上航行、停泊的無船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶，予以沒收，并可對船主處船價2倍以下罰款。”(《福建省治安條例》二十二條)

因此，新舊船主雖然簽訂有買賣合同，但是新船主未按照上述登記管理規定依法予以登記并取得相應的證件，其不能出海生產、經營，據此可以認定為“三無”船舶。

三、“三無”船舶主管機關和處置權限界定

《中華人民共和國船舶登記條例》第八條規定：“中華人民共和國港務監督機構是船舶登記主管機關。各港的港務監督機構是具體實施船舶登記的機關，其管轄范圍由中華人民共和國港務監督機構確定”。因此，法定的船舶登記機關為港務監督機構[3]。

由公安部《沿海船舶邊防治安管理規定》第三條、三十一條及《福建省沿海船舶邊防治安管理條例》第三條、第四條規定可以看出，公安邊防部門、沿海船舶管理站、公安邊防派出所、邊防工作站等對“三無船舶”均享有不同程度的行政處罰權。根據《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》第八條第（十）項規定，海事主管機關可以對“三無”船舶采取沒收船舶的行政處罰措施。

《福建省沿海船舶邊防治安管理條例》屬于地方性行政法規，其是由福建省人民代表大會制定，按照《行政處罰法》第十一條規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。因此，有權機關可依據《福建省沿海船舶邊防治安管理條例》對其進行行政處罰。

四、海事部門管理“三無”船舶建議

1.海事管理機構與地方政府相互配合

近些年來，鄉鎮船舶“三無”現象經常發生，為了從源頭上杜絕鄉鎮船舶的“三無”現象，地方政府要堅持“鄉鎮船舶縣、鄉(鎮)管”的原則，落實鄉鎮船舶安全責任制，完善鄉鎮船舶交通安全管理格局。制定各項管理制度，如承包給個人的鄉鎮船舶簽訂安全生產責任制合同等；落實相關措施，如鄉鎮船舶監督管理員制度等，建立鄉鎮船舶數據庫（數量、分布區域、活動范圍、活動規律、船舶種類、尺度、證書證件有效期，船員持證），并定期修正，掌握轄區鄉鎮船舶的基本情況，從而使鄉鎮船舶安全管理工作逐步規范化。地方政府應與海事管理機構共享鄉鎮船舶數據庫。海事管理機構應積極協助地方政府對鄉鎮船舶管理方面的指導，為鄉鎮船舶從船員安全知識和技能的更新和培訓、船舶的安全檢查、船舶檢驗發證向地方政府提供支持。

2.加強立法

通過出臺各項規章制度及具有以上效力的法律文件，提高有關法律法規的可操作性。只有對“三無”船舶的認定標準、認定主體和認定程序等做出具體規定，才能為相關管理部門在判定及處理“三無”船舶依法行政提供法律依據。同時，制訂操作性強的“三無”船舶登記程序規定，以便于“三無”船舶的檢驗發證。

3.加強日常管理

海事管理機構與船廠、碼頭、裝卸站（點）、水上作業單位簽訂反“三無”船舶備忘錄、協議等，堵住“三無”船舶裝卸貨物的源頭，對發現的“三無”船舶采取滯留、拆解動力、罰款等方式進行管理，并對船況較好、符合船檢規范的“三無”船舶進行檢驗登記。

4.相關部門協調聯動開展專項整治活動

要把專項整治行動與日常管理工作相結合。地方政府、海事、邊防、公安漁業等部門通過聯席會議制度的載體，適時聯合開展專項整治活動，清查整治活動水域內的“三無”船舶，重點打擊“三無”船舶和不符合運輸條件未經批準擅自從事客貨運輸的鄉鎮船舶，對發現的“三無”船舶予以嚴厲打擊和處置。

5.“三無”船舶處置

關于“三無”船舶拆解中執法風險防范問題，筆者認為可以從《海商法》第二十四條找到解決方法。《海商法》第二十四條規定：“因行使船舶優先權產生的訴訟費用，保存、拍賣船舶和分配船舶價款產生的費用，以及為海事請求人的共同利益而支付的其他費用，應當從船舶拍賣所得價款中先行撥付”。海事主管機關依法進行行政處理，對該“三無船舶”進行強制打撈拆卸清除等所產生的費用，可以解釋為為海事請求人的共同利益而支付的其他費用，并應當直接在船舶拍賣所得價款中現行撥付。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，1999:11-12.

[2]胡建淼.行政法學[M].北京：法律出版社，1998:87-88.

[3]王世濤，閻鐵毅，王秀芬.行政法與行政訴訟法學[M].大連：大連海事大學出版社，2005:99-100.