中國（上海）自由貿易試驗區建設對航運發展的影響

上海國際航運研究中心 張永鋒

隨著全球新的國際貿易規則如TPP（跨太平洋伙伴關系協議）、TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協議）、PSA（多邊服務業協議）和BIT（全球多邊投資協定）等的不斷推進，當前世界經濟貿易規則、標準和格局使國際貿易投資規則體系面臨重塑，包括推行更高標準的貿易和投資自由化，更加強調服務貿易開放、公平競爭以及權益保護。然而，中國當前市場經濟發展程度、貿易政策自由度及國內經濟規則完善程度仍然無法全面與國際接軌，迫切需要中國進一步開放。與此同時，伴隨中國經濟已經成為世界第二大經濟體，世界經貿發展需要中國，中國也需要不斷優化對外投資自由化、貿易便利化，逐步提升人民幣的國際影響力，更快更健康地融入世界經濟發展。

改革開放30年來，原有的人口和政策紅利優勢日益削弱，而各類資本要素成本不斷攀升、投資與消費結構有所失衡、部分行業產能過剩嚴重、資源消耗偏高、環境壓力增大等問題，越來越制約未來中國經濟的發展。傳統低成本、高消耗、粗放式的發展模式已經越來越不適應當前經濟發展形勢，未來產業迫切需要轉型與升級，以更好地滿足經濟與社會發展需求。而自貿區就是對于深化改革的重要實踐探索，也可以形成對外開放、促進國內體制改革的倒逼機制。

在此背景下，2013年9月18日，國務院發布了《關于印發<中國（上海）自由貿易試驗區總體方案>的通知》，由此正式拉開了中國自由貿易試驗區的建設步伐。方案明確指出，要加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，其重心在于服務貿易的擴大開放，以及對整體行業服務環境的優化。

一、中國港口航運業開放及發展狀況

自2001年正式加入世界貿易組織以來，中國明確提出了對海運服務（不包括沿海和內水運輸服務）的開放進程，加之CEPA/ECFA 等協議更加開放地推進了海運服務貿易的發展，相關港口和航運政策的開放也取得了明顯進展，參加國際航運事務的談判和決策地位得到加強和改善。不過，由于長期受體制與機制影響，“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”等現象依然存在，部分領域的航運發展有待進一步對內與對外開放。

綜合來看，中國港口航運業發展情況呈現出以下特點：

1.航運主業及輔助業相關制度的開放基本與國際接軌，但綜合競爭力還有待提升

根據世界銀行STRI 數據庫（Service Trade Restriction Index Database）,對13 個全球主要的發達國家和發展中國家在國際遠洋運輸服務和海事輔助服務方面的限制政策進行橫向對比，以反映中國航運政策的開放程度在全球范圍內的地位。在國際遠洋運輸服務領域，中國和EU20 的限制指數最低，僅為15，如圖1所示。

總體而言，中國航運業的開放程度處于世界領先地位。從2013年版本負面清單來看，僅有限制投資水上運輸公司（中方控股），投資定期、不定期國際海上運輸業務允許外商控股，限制投資船舶代理（中方控股）等內容，其他基本都已經放開，無法律限制。從行業發展來看，航運主業及輔助業的行業競爭比較激烈，開放程度較高。

不過，當前中國國際航運企業的國際競爭力還不強。從貿易規模來看，2012年中國外貿海運貨量為30.2 億t，占世界總量比例16.5%，而中國控制船隊噸位僅為世界總量的8.17%；從企業角度來看，從事國際航運的企業有210 多家，其中絕大多數為國有企業，僅中海、中遠和中外運就占總噸位的71%。中國的港航企業無論是資金實力、技術水平，還是管理人才諸方面與國際航運巨頭相比都有一定差距，在航運服務水平、管理理念等方面仍有待提升；從貨物承運比例來看，中國集裝箱外貿貨物中的中資船舶承運比例僅為18%，干散貨為30%，油船運輸為45%。

圖1 海運服務貿易限制指數

2.港口主業及輔助業市場相對封閉，港口服務相關環節有待進一步開放

從中國港口發展來看，中國港口的管理體制經歷了“由中央交通主管部門，到中央與地方（所在城市）共同管理”，“由中央交通主管部門為主，到以地方管理為主，港口完全下放”，“由所在城市管理”的三個發展階段。從總體上說，中國港口管理體制改革以后，基本實現了政企分開的現代港口管理制度。但由于政企分開的過程中，由于公共資產的處理和港口管理機構職能定位不明確、不清晰，在一定程度上阻礙了上海國際航運中心的發展。而從境外發達國家經驗來看，“地主港”管理模式已經比較成熟，不僅讓港口主管部門擁有對臨港陸域的統一管理權，同時也實現了港口企業的多元化、港口功能的多元化和港口收益的多元化。

港口輔助業主要包括港口理貨、拖輪、引航及船舶供應等業務。目前，雖然從法律門檻角度并無較多限制，但是港口服務環節競爭情況仍然不夠充分，市場化程度有待提升，服務質量有待進一步改善。例如：每個港口基本仍以1 ～2 家拖輪公司為主，即使某些沿海港口有多家拖輪公司，但也基本以“掛靠”形式得以生存，拖輪公司在拖輪服務價格、拖輪服務及時性和合理性等方面有待進一步完善。

3.港航發展環境仍然與發達國家或地區存在較大差距

通過與發達國家或地區的對比可知，雖然國內港口與航運在硬件設施建設方面取得了長足進步，甚至有些方面已經達到國際先進水平，但在航運軟環境方面與倫敦、紐約、新加坡等國家或地區相比還有一定差距，主要包括投資環境、融資環境、稅收環境、流通環節、人才建設、企業發展政策、航運服務環境、仲裁與法律環境等方面。同時，在政府服務意識和服務水平方面也存在較大差距，國內行業主管部門還存在服務意識淡薄、對于企業經營仍有干預、配套環境不到位等問題。但是在發達國家和地區，航運軟環境就非常好，例如新加坡，那里有強有力的政府主導和一流的商業環境，較強的服務意識和高效的工作效率，寬松的稅收、金融、人才和市場發展環境，并且新加坡鼓勵企業創新，通過政策鼓勵、基金計劃等舉措為航運企業在新加坡的入駐和發展提供支持。此外，新加坡政府十分注重與航運企業的溝通，其諸多政策的提出者即是航運從業者。

二、出臺相關航運政策及效果評價

《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中對上海自貿區設定了2 ～3年的規劃，對于航運服務領域擴大服務業開放、探索建立負面清單管理模式、構筑對外投資服務促進體系等三個方面分別提出了具體要求，如表1所示。

航運服務領域相關政策的不斷開放，已經引起一部分企業的關注，政策效應釋放了一定的效果，但是整體影響效果有限。

1.允許外商控股設立國際船舶運輸業務的影響程度有限

首先，從政策的實際效果來看，對于外商股比的放寬并沒有吸引一些外資航運企業落戶中國（上海）自由貿易試驗區，其影響程度有限；其次，從實際業務開展情況來看，目前國內市場上很多外資企業已經通過各種手段變相開展業務，且國內針對外商投資獨資船務公司早已放開，同時CEPA 已經允許香港在內地設立獨資貨代、船舶管理、無船承運、集裝箱堆場、船務公司等業務，而香港對外資管制又相對寬松；另外，從中國對外貿易模式來看，當前商品出口多以FOB 為主，進口多以CIF 為主，在中國業務更多是操作中心而非商務中心。設立獨資國際船舶運輸業務核心是商務中心和總部經濟，而國內在噸稅制、總部經濟、投融資環境、貨幣流通等方面并沒有優勢。

2.沿海捎帶業務放寬有利于提高船舶利用率，未來發展空間較好

沿海和內河運輸作為象征國家主權的重要組成部分，一直都只允許五星紅旗船舶才能夠從事港口之間的運輸業務，此次政策的放寬是一個較大的突破。該政策出臺有利于提高中資船舶的利用率，提高中國航運企業的國際競爭力，但同時對原有從事沿海內貿集裝箱運輸的企業也是一致命打擊。同時，沿海捎帶業務的放寬，有利于促進沿海貨物到上海中轉，提高上海港中轉箱量，有利于吸引更多船東向上海集聚。

表1 《總體方案》中航運服務領域開放措施

從當前實際效益來看，國內航運公司目前的沿海捎帶業務數量并不明顯，但是該政策引起了很多外資航運企業的關注，他們也迫切要求政策進一步放寬，以惠及所有方便旗船舶。雖然沿海捎帶業務政策進一步放寬的可能性不大，但是該政策對未來沿海市場運輸的影響會逐漸顯現。

3.國際船舶管理存在需求，但是允許外資投資并沒有解決問題

目前歐盟、美國、澳大利亞、新加坡等國家的第三方船舶管理行業發展已經比較成熟，其經營規模、管理理念、信息化程度、技術人才等都具有較強競爭優勢。而中國在船舶管理方面起步較晚，且第三方船舶管理公司規模較小、分散、專業化水平不足等問題突出。隨著中國貨物貿易的快速發展，大量船舶和貨物要素向東亞集聚，由此也帶動了大量國際船舶管理業務需求，且近幾年國際成熟的船舶管理公司也越來越重視東亞船舶管理業務的發展。因此，政策的放寬雖然會對中國第三方船舶管理業務會造成較大沖擊，但是整體有利于引進先進的管理理念，有利于促進航運市場發展。

不過，目前外資船舶管理公司僅有一兩家進行了申請，其原因主要體現在以下幾個方面：一是，2003年中央政府與香港特區政府正式簽署的CEPA 中已經允許香港、澳門資本成立獨資船舶管理公司，部分政策效應已經提前釋放；二是，中國五星紅旗船舶DOC 證書和船員管理市場還沒有完全對外資開放，船舶管理缺乏吸引力；三是，當前船舶以方便旗為主，國際船舶管理公司注冊國外即可實現業務管理，同時還可以享受國外優惠的行業或稅收政策。所以說，政策效果有待檢驗。

三、未來自貿區發展方向及對航運的重要影響

《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中提出的主要任務是：要探索建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式，深化行政審批制度改革，加快轉變政府職能，全面提升事中、事后監管水平；要擴大服務業開放，推進金融領域開放創新，建設具有國際水準的投資貿易便利、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區，使之成為推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，形成可復制、可推廣的經驗，發揮示范帶動、服務全國的積極作用，促進各地區共同發展。

雖然《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中很多涉及金融和貿易領域，但是這些領域制度的優化也會促進港口和航運產業的發展。筆者認為，從航運角度來看，未來出臺優惠政策的可能性不大，而是側重兩個主要方向，一是繼續推行市場化，二是繼續完善行業外部發展環境。

1.繼續推行市場化，發揮市場化的決定性作用

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經濟體制改革。而中國（上海）自由貿易試驗區作為改革的最前沿，正在擔負試驗田的作用。推行市場化可以分為兩個階段。第一階段，深化行政審批制度改革，進一步放寬行業管制，提高對外和對內開放程度。在這個階段，進一步減少負面清單內容，形成港口和航運具體領域的行業良性競爭態勢，大力發展民營企業，推進國有企業體制改革。第二階段，減少政府對于航運市場和港航企業的行政干預，建立公平開放透明的市場規則，提高事中事后監管能力。例如：應該減少行業性補貼，降低企業對于政府的依賴性，提高企業創新意識和創新能力；應該促進行業建立信用評價體系，形成良好的行業自我監管機制。

2.繼續完善行業外部發展環境，逐步實現與國際接軌

企業生存的外部環境是孕育企業產生、培育企業發展和壯大的重要基礎，也是吸引企業落戶的最重要因素。隨著未來自貿區金融領域的不斷開放，圍繞自貿區展開的船舶融資、航運保險、航運結算、航運衍生品等將迎來難得的發展機遇。同時，圍繞貨物貿易所開展的“境內關外”自由港式監管模式將逐步推行，貨物流通更加便利化。另外，航運企業在外部融資環境、港航費收、人才環境、稅收環境、航運服務環境等方面會有所改善。隨著港航企業環境的國際化程度不斷增強，未來中國港口和航運企業的國際競爭力將會有所提升，國際航運話語權也會有所增強。