上海自貿區下國際船舶登記新政初探

大連海事大學法學院 郭興亮

一、船舶登記：船舶國籍的外觀識別

(一) 船舶國籍登記的界定

此處所稱的船舶登記，異于司法上所稱的船舶權利登記，是表征船舶國籍的文書方面的程序，是所屬船舶主權國家向國際社會表明其對此船舶給予國籍的事實。通過登記，國家向船舶頒發證明其國籍的文件，如國籍證書或登記證明。通過船舶登記材料的保存管理和提供宣示船舶的各項數據，作為國內公法的公示制度以監督有關行政管理。另外需要指出的是，在實行船舶登記單一制度的國家，船舶登記即是船舶所有權的法律證明，中國是將二者分離登記處理。

(二) 船舶國籍：國際航行中的通行證

船舶國籍是一種法律上的身份，意指“船舶所有人嚴格按照某一國家的相關船舶登記管理規范進行登記，進而取得該國簽發的船舶國籍證書，并由此懸掛該國國旗航行，從而使船舶隸屬于登記國。船舶國籍證書是船舶國籍在法律上的表征，船舶懸掛的國旗是該船國籍的外部表征和宣示”[1]。不可否認，在某些情況下，人可以享有雙重國籍或多國國籍，但對于船舶，國際法中明確規定只能有一個國籍，只能懸掛一國國旗。更重要的是，由于船舶本身并不具備法人資格，故而即使法律條文所規制的對象是船舶，實際上所指對的仍是對本船舶負責的自然人或法人。法律對不法行為的制裁的目的并非在于船舶，而是根據各國的國內法由船舶所有人或其他相關人員承擔法律責任。

船舶國籍在船舶航行和營運中，是其合法身份的唯一表征，可以說在國際海運中無船舶國籍或者船舶國籍不合法是寸步難行的。在戰爭時代，船舶國籍是確定船舶屬于敵對國或中立國的依據；當本國船舶在國外受到不法侵害時，船舶國籍是取得外交保護權的依據；在本國海運政策的制定上，主權國家會給予本國船舶以政策優惠，此時船舶國籍是享受海運政策的基準。船舶國籍可以稱為船舶在國際航行中的通行證。

(三) 船舶登記：為船舶國籍正名

如前文所述，授予船舶國籍，便可確定船舶歸屬哪一國家管轄，而船舶登記則是表征船舶與國家之間此種聯系的法律宣示手段。1958年《日內瓦公海公約》與1982年《聯合國海洋法公約》均強調船舶國籍與其所屬國家之間的“實質聯系”，即船舶所掛國旗與船舶國籍之間的一致性，然而“實質聯系”的具體內涵并未在國際法的層面得到完全解釋，這就需要國內法予以完善。各國國內法根據其法律對授予國籍與船舶登記有不同的規定，大多數國家通過船舶登記承認其具有本國國籍，船舶登記與船舶國籍一致，同屬一個國家。但船舶國籍與船舶登記也存在不一致的可能性。例如，在美國，只要船舶由美國公民所有，那么該船舶便被推定為是美國國籍。故而，雖然該船舶因某種原因不具備在美國登記的資格，抑或是為了運營需要而不希望在美國登記，但該船舶卻在世界任何地方都可以作為美國人的財產而受到保護。此種情況得到了1954年《國際防止海洋污染公約》的承認，該公約第2條第1款中規定：“本公約適用于在締約國政府任一領土內登記的船舶并適用于未登記而具有締約國國籍的船舶。”故而可以得出，船舶國籍這種重要通行證的取得，各國的規定不盡相同，有立法模式的選擇，也有政治因素的博弈，但不論怎樣，世界范圍內達到統一的是，船舶國籍的判斷來源是各所屬國頒發的登記證書。船舶登記，為船舶國籍合法的外觀識別。船舶所有人接受由國家授權機關頒發的船舶國籍證書或船舶登記證書之后，該船舶即可懸掛該國的國旗，從而在法律上享有該船籍國所賦予的特權。

二、中國國際船舶登記制度的發展沿革

(一) 國際船舶登記制度的內涵

國際登記與海外登記（或稱離岸登記）不同，國際船舶登記制度（ISR：International Ship Register）作為“第二船籍”制度的模式之一，是對原有船舶登記制度的一種突破，是通過對原有船舶登記制度的調整和改動，借以新的優惠政策，進而吸引國際船舶前來登記。而海外登記，則是在該國附近島嶼或其屬地開設不同的登記制度。通過分析中國的國情可知，海外登記模式對中國并不現實。但依照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，香港在航運經營和管理體制方面可以自行規定和運作，其公司法、稅法制度均與內地迥異，故而有些學者提出香港登記制度類似中國的海外登記制度，但鑒于香港獨立的司法和行政地位，這一說法本身存在很多爭議。由于中國各地海事局對于船舶登記的規定不盡一致，法律規制和實踐操作均比較混亂，在實務中也引起了較大的難題，故而亟需一套完備的中央船舶登記制度統一整合，從而結束混亂的登記局面。

(二) 國際船舶登記制度的創新發展

方便旗（flags of convenience）登記，又稱開放登記制度。施行這類制度的國家對船舶登記沒有任何限制，并且還頒發一些具有優惠條件的立法，吸引外國船舶前往登記[2]。在此制度之下，本國的登記要求給外國船東帶來諸多便利和優惠以方便其登記，實則是海運公司想降低營運成本、獲取優惠和方便，規避國內法的有關規定，而將自己所有的船舶懸掛外國登記國的國旗。船舶懸掛“方便旗”在海運行業中已經屬于司空見慣的做法，雖然在一定程度上方便旗船激活了各國運力，促進了航運國際化的發展，但是在此制度之下，船舶安全性低、船員勞動條件差，權益得不到充分保障。船籍外移這一問題得到了航運界和各國政府的高度關注[3]。中國也不例外。中資方便旗船舶的普遍盛行，不僅會影響中國航運企業的國際競爭力，甚至會對國家經濟和國防安全產生消極的影響。因此，中國政府和業內人士形成共識，致力于研究和探索相對靈活的船舶國籍登記制度[4]。

由于中國船舶登記制度早先較為嚴格，在2007年之前，大量的中籍船舶在外國登記注冊，針對此種情況，中國自2007年起，采行了試點推進國際船舶登記制度。國際登記與海外登記相似，唯一的區別是國際登記是和本國登記一起設立在該國境內而非海外屬地。船東之所以選擇國際登記制度登記，主要是由于船舶在懸掛該國國旗的同時又能適用一套寬松的要求和規則。海外登記又叫做離岸登記，比較典型的便是挪威政府的“挪威國際船舶登記制度”（International Ship Register NIS），政府選擇在卑爾根實施此種登記制度。與之相比，中國的國際船舶登記制度發展較晚，經歷了一個逐步微調的過程。2007年，在上海、天津、大連施行了“特案免稅”政策，籍以壯大中國國有船隊規模，加強船舶安全監管。在此階段，“特案免稅”設計為2年期限，屬一次性登記政策，旨在關稅和增值稅做出大的突破，進而為國輪移籍回國創造一定的政策引誘[5]。作為這項政策的升級和延續，2009年的國務院將時限進一步延長2年至 2011年 6 月底。盡管如此，這項政策仍舊沒有收獲預期的效果。由于“特案免稅”政策實施不夠理想，2012年洋山保稅港區應運而生。在此制度之下，“中國洋山”作為新的船舶登記注冊港口，區別于“中國上海”獨立運營，可為注冊于其名下的國航保稅船舶辦理船舶登記業務。至此，國際船舶登記制度更進一步掀開了全新的篇章。

然而，中國在國際船舶登記創新的改革上并未停止。2013 年5 月，中國“國際船舶登記制度”正式開始在天津試點，此方案中，船東在境內融資、外國國籍船員雇傭合同以及進口船舶船齡限制等方面享有諸多優惠政策，切實為中資船舶移籍回國做出了較大的政策調整。同年9月的實施意見中，全面提出了上海自貿區內的國際船舶登記的五項創新舉措。此外，方案在此基礎上提出，應當進一步對國際船舶登記制度內核進行研究，力圖簡化船舶國際登記手續，做到高效便捷；登記主體審查適當放寬，切實將國航船舶的準入在一定程度上交于市場；船齡范圍重新調整，最大程度調動現有安全運力；此外，還應當在完善船員配備、登記種類、登記收費、船舶航行區域等領域繼續深入研究，切實為達到配套優化船舶運營、檢查與登記業務的相關流程的目標而不斷改進。

整體上講，天津保稅船舶登記制度、上海自貿區的國際船舶登記制度在原有的基礎上進行了一定的創新。但不可否認的是，本次的創新依舊是局部的調整，并沒有從系統上解決中國船舶登記中一直面臨的稅收、船員以及融資等問題。上海自貿區新政策的實施還未經過檢驗，與此政策相配套的操作模式以及具體制度都還沒有全面落實，僅僅從船舶登記制度視角分析國際船舶登記制度的創新并無太大意義，唯有未雨綢繆，從系統的角度將國際船舶登記制度放于整體的自貿區制度中審視，才能做到與其他制度的彌合和鏈接。

三、上海國際船舶登記創新之便利與制約

(一) 上海自貿區實施國際船舶登記的五大便利舉措

根據《試點方案》，中國（上海）自貿區在國際船舶登記制度上主要有五方面的創新舉措。

一是登記主體方面。外商投資比例可以超過 50%，對登記船舶所屬法人的外資注冊資本進行了提高。根據此前1994年《船舶登記條例》，中資不應低于50%，從而嚴格控制外商對中籍船舶的控股權，致其無法直接的控制管理船舶。自貿區的建立，一定程度上是為了引入更多外國先進的技術，船舶亦不例外，突破50%的投資比例限制，通過放寬對船隊監管制度的構建而對外商開放，依其意志管理船舶的政策優惠，進而增加外資中籍船舶的引入，這樣亦有助于擴大五星旗船船隊規模。

二是船齡方面。方案在現行船齡標準基礎上放寬 2年，更大程度上調動現有運力。

三是外籍船員雇傭審批方面。原來雇傭外籍船員需要經由交通運輸部審核批準，新方案則規定只需向上海海事局報備即可。

四是專門設置了兩個船籍港，而且兩個船籍港均享受國際船舶登記制度的政策便利：如果船舶處于保稅狀態，則登記為“中國洋山港”；如果船舶處于完稅狀態，則登記為“中國上海”。

五是增加了船舶融資租賃登記的規定。方案中在現有的登記種類上，增加了船舶租賃登記，并規定可適當增設必要的登記種類。

(二) 上海自貿區國際船舶登記實施的制約因素

1.船舶登記現存法律制度的制約

（1）法律規定沖突不一

中國的船舶登記規范散見于不同的行政法規和規章條例，各種規定存在沖突和不一致。如《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》及其補充規定與《海上交通安全法》和《船舶登記條例》就存在差異。因此，需要對船舶登記法律規范的效力層級進行整合統一。

（2）船舶檢驗與所有權登記銜接不暢

在中國所有權登記與國籍登記分立進行的體系下，如果實行國際船舶登記制度，對于移籍回國的船舶會面臨航區變換的問題。而由于國籍發生變化，不同航區的船舶檢驗法律制度之下的總噸位、凈噸位等船舶技術常數必然不同，這樣在新國籍登記之下的船舶檢驗數據必然與原船舶所有權登記之下的數據發生沖突，進一步增大了船舶回籍的制度性障礙。因此在國際船舶登記制之下存在船舶檢驗與所有權登記銜接不暢的問題，應當先進行船舶檢驗再進行所有權登記。

（3）船舶登記公示效力不足

一直以來，船舶登記在中國被視為海事行政機關管理船舶的行政手段，而忽視了其私法上的公示效力，直接造成社會公眾對于船舶登記的范圍和內容無法通過在行政機關查詢獲知，這樣船舶登記制度通過公示保障船舶交易安全以及權利合法設置的私法目的便被架空。值得注意的是，在此現狀之下，公眾對其可以查詢的具體內容是否擁有復制利用的權利亦不明確，登記機關借此擁有拒絕公眾復制的行政裁量權，因此對于可查詢部分的船舶信息，公眾亦無法通過復制而作為私法證據利用，船舶權利公示的效能沒有得到充分的發揮。

（4）其他具體規定不夠細化

在其他規定上亦存在諸多疏漏，如船舶登記應提交的文件種類、履行手續均存在一定的空白和不足。此外，在船齡限制上，中國實行“一攬子”的強制報廢制度，缺乏具體而富有彈性的報廢標準，由此可能會造成兩方面的后果：其一，未達報廢船齡的船舶由于疏于保養而存在安全隱患；其二，對于保養較好卻已達報廢船齡的船舶強制報廢，進而造成運力的浪費。

2.相關配套制度的制約

（1）審批制度的制約

中國的企業管理一直秉持前置審批的模式，國際海運業作為交通運輸部重點調控的行業之一，市場準入要求相對較高。依《國際海運條例》中的制度要求，新設的航運企業必須前置獲得交通運輸部頒發的《國際船舶運輸經營許可證》，在確信無誤地取得此項證書之后，才能辦理工商登記或者對公司經營范圍進行變更。交通主管部門的證書核發需要滿足兩個條件：第一，必須有與經營業務相適應的船舶；第二，需要考慮當時國家政策與該時的市場競爭情況。這些寬泛但卻解釋空間很大的規定，使得新設船舶公司在國內注冊以及運行無明確的法律規范，在此種工商條件下運行亦存在很大的風險，可能造成航運企業仍然是選擇以境外單船公司的模式運行。因此，若實施國際船舶登記制度，中國的工商審批均需要配套進行調整。

（2）監管權責交叉的制約

在當今航運經濟不景氣的情況下，航運業作為國家宏觀調控相對較重的行業，行政監管以及國家扶持比重明顯增大。同時，也更加凸顯了航運業本身作為特殊行業的行業監管與其在工商體系中所面臨的工商監管二者存在交叉的難題。政出多門、交叉執法、權責不清向來是海事領域面臨的難題，所以欲實行國際船舶登記制度，同時突破行業監管和工商監管的限制顯得尤為困難，但卻也是必為之事。國際船舶登記制度中給予了五星旗船舶諸多優惠政策，但是這必須建立在秩序有效的優惠政策監管的前提下。對于這一創新制度的施行和監管，各部門應當在這一制度還未在全國施行之時明確權責、合理劃分，唯此才能高效施行國際船舶登記制度。

（3）融資環境的制約

隨著上海自貿區金融細則的公布，融資租賃制度在上海自貿區金融改革中成為了亮點之一[6]。融資條件是船舶建造和登記時考量的重點因素之一，而不可否認的是，較之于其他航運發達國家，中國的船舶融資模式較為單一，國際航運市場中的主流融資模式和售后回租模式的廣泛采用在中國還面臨一定的經濟和法律障礙，如金融行業對航運企業提供的貸款利率和期限等均無法對中國的航運業發展形成實質有效的推動[7]。欲施行國際船舶登記制度，中國的船舶融資環境還有待進一步完善。

四、結論

在金融危機已接近尾聲、航運業也已度過了最困難的寒冬之時，如何在世界航運格局開始新一輪大洗牌之前拔得頭籌，創新和改革顯得尤為重要。國際船舶登記制度介于開放登記與嚴格登記之間，兼取了兩種制度的優點，很大程度上解決了方便旗制度對中國船隊規模以及船舶管理造成的消極沖擊和挑戰。在國際船舶登記制度的改革和發展上，中國亦是經歷了“摸著石頭過河”的漫長過程。從天津試點到如今的上海自貿區，國際船舶登記制度的完善體現了中國對建設航運中心創新的決心。

結合中國具體國情，船舶登記制度在不斷改進和微調，在上海自貿區改革中采取的五項國際船舶登記新政與國際接軌，掀開了國輪回國、外資入國的新篇章。但不可否認的是，為了有效科學地施行這一行政，僅僅孤立改革登記制度還遠遠不夠，更重要的是須與其他相關配套制度如融資、稅收以及工商登記、部門劃分等緊密銜接，充分考慮這些因素的制約，切實加強航運“軟實力”，構建航運“軟環境”。中國航運業能否取得突破性進展，航運實力能否居于世界前列，其重要的推動力在于制度環境的完善和健全。唯此硬性的法律環境與軟性的配套制度均已完備，方能切實將這一新政落于實處，亦可吸引移籍船舶回國運營。

[1]司玉琢等,海商法詳論[M].大連海事大學出版社,1995：60～61.

[2]傅廷中.海商法論[M].法律出版社,2007:33.

[3]Carsten Fink, Aaditya Mattoo, Ileana Cristina Neagu.Trade in international maritime services:how much does policy matter?[J].World Bank E-conomic Review,2002,16(1): 81-108.

[4]陳繼紅,真虹,宗蓓華.中國船籍外移的主要原因及警示[J].航海技術,2008,31(5).

[5]陳繼紅.中國特案免稅登記政策效果及船籍“回歸”的對策[J].造船技術,2011,29(6):1-9.

[6]胡美玲,饒海琴.上海自貿區融資租賃優勢和風險分析[J].經濟觀察,2013.

[7]陳繼紅,真虹,宗蓓華.中國船籍外移的主要原因及警示[J].航海技術,2008,31(5).