淺析黑龍江省農民工法律援助中的困境與對策

郭 威，徐古祥

（東北農業大學，哈爾濱150030）

淺析黑龍江省農民工法律援助中的困境與對策

郭 威，徐古祥

（東北農業大學，哈爾濱150030）

農民工是社會發展中迫切需要保障權利的群體，法律援助制度是維護其合法權益的重要制度保障。從黑龍江省的角度來看，由于多方面原因存在，使對農民工的法律援助工作仍然存在著若干問題。目前，從國家政策和法制建設方面為法律援助提供了政策指導和法律依據，要結合黑龍江省的實際，通過發揮地方層面的制度創新作用，以“小制度”來尋求黑龍江省農民工法律援助工作中所存困難的解決之道。

農民工；法律援助；困境

一、我國農民工法律援助的現狀及發展趨勢

農民工群體作為弱勢群體、特殊群體，由于諸多因素的存在，導致其合法權益不能得到應有的保障。近年來農民工因為欠薪、沒有保險、勞動強度大、工作時間長、缺乏勞動保護導致工傷得不到應得賠償等問題而引發的群體性事件、自殺甚至犯罪等后果，已經引起了人們的廣泛重視。當他們的合法權益受到侵犯時，應該如何維護自己的合法權益，通過什么途徑保護自己的權益，是關系到創建和諧社會、實現社會正義、維護社會秩序的大問題。

在司法部法律援助工作司公布的2009年上半年全國法律援助工作統計分中，涉及農民工的民事案件數為92 856件，增長41.0%。請求支付勞動報酬案件為72 334件，增長43.8%。工傷案件14 833件，增長12.3%。2009年上半年，法律援助機構接受來訪、來信、來電咨詢中，農民工是提出咨詢最多的群體，達636 033人次。農民和農民工受援人次分別為111 354和120 951人次，與2008年同期相比分別增加33.6%和25.3%。之后，據司法部法律援助司統計，在2012年，全國法律援助機構共組織辦理農民工法律援助案件40多萬件，同比增長28.3%。其中，刑事法律援助農民工2.2萬多名，民事法律援助農民工近38萬名。全國法律援助機構去年為100多萬農民工提供法律咨詢①以上數據來源于司法部法律援助司網站。。從中不難看到，我國的法律援助制度為保障農民工的合法權益發揮了巨大的作用，是實現社會公平正義的重要手段。但是，我國的農民工群體仍然是法律援助制度所要面對的巨大的群體，這一群體的法律需求由于其群體的弱勢地位、邊緣地位而對法律援助的需求仍然迫切，而且法律援助數量的絕大多數是民事上的法律援助，刑事上的法律援助很少。

對這些問題，國家相應地做出了一些政策上和法律上的調整。司法部在2013年《關于進一步推進法律援助工作的意見》②司法部網站http://www.moj.gov.cn/flyzs/content/2013-06/06/content_4537352.htm?node=7677。中，也提出了在新形勢下，要擴大法律援助覆蓋面，深化法律援助便民服務。健全基層法律援助服務網絡，加強法律援助工作站和聯系點建設，推進法律援助向社區、鄉村延伸。繼續推進臨街一層法律援助便民服務窗口建設，改善服務設施等。這是在國家層面進行的制度完善和政策方針，這些舉措都為黑龍江省的法律援助工作提供了法律上的依據和政策上的指引。同時，新修訂的刑事訴訟法，擴大了法律援助的受援主體和援助范圍。刑事訴訟法修改擴大了受援主體和法律援助范圍。經濟困難的和未成年人、盲聾啞人，限制行為能力的精神障礙人，也可以享受法律援助。原刑訴法規定只有死刑案件被告人才可以申請法律援助，而新法則規定,可能被判無期徒刑的案件,被告人也可以申請。此外,以前都是在審判階段,由法院指定律師提供法律幫助,現在公安機關偵查,檢察機關審查、起訴,法院審判,只要符合條件,沒有辯護律師的,一律提供法律援助。在法律規定上為法律援助提供了法律依據，使刑事案件的法律援助的擴大有了法律依據。

可以說，從國家制度層面，我國已經建立起了一套法律援助體系，在一定程度上為農民工提供了一定的法律援助，滿足了部分法律需求。同時，隨著社會的變革，法律援助制度也在不斷完善，向更便捷、更人性化、更公平正義的方向發展。

二、黑龍江省農民工法律援助工作中存在的主要問題

從黑龍江省來看，黑龍江省的農民工對法律援助需求很大。以哈爾濱為例，與農民工聯系最緊密的就是勞動法律關系。在2010年，我們參加了由市司法局組織的“哈爾濱市建筑業服務業農民工法律援助情況調查”活動。在活動中針對在農民工日常生產生活中的14大項問題進行了社會調查。共從14個方面對農民工進行了調查問卷。其中所得的調查情況反映了在農民工法律援助方面存在的一些問題：第一項，農民工與用工單位簽訂勞動合同的占39.3%，沒有簽訂的59%，棄權1.6%。第二項，如果沒有與用工單位簽訂勞動合同，與包工頭簽訂勞動合同的占37.7%，沒有簽的37.7%，棄權23.5%。第三項，達到最低工資標準（650元/月）的占68.9%，沒有達到的占27.9%，棄權的1.6%。第四項，用工單位拖欠過工資的占26.8%，沒有拖欠的68.3%，棄權1.6%。第五項，拖欠工資等勞資糾紛發生后找人調解的占14.5%，通過仲裁解決的15.3%，找政府部門解決的占4.4%，個人解決的25.7%，棄權35.5%。第六項，追討拖欠工資結果中，已討占19.1%，未果的占30.1%，放棄追討的占5.5%，棄權占41.5%。第七項，拖欠工資的數額，1 000元以下的占23.5%，1 000～5 000元占29%，5 000元以上的占1.6%，棄權的占41.5%。第八項，受過工傷的占19.1%，沒有受過工傷的占73.8%，棄權的占1.6%。第九項，受工傷后用工單位賠償的占28.4%，未賠償的占27.9%，棄權41.5%。第十項，知道法律援助的占40.4%，不知道的占53.6%，棄權2.2%。第十一項，了解法律援助程序和獲得援助條件的占25.7%，不了解的占68.9%，棄權占3.8%。第十二項，申請過法律援助的占13.7%，未申請過的占78.7%，棄權3.8%。第十三項，申請法律援助的結果，提供援助的占25.1%，未提供的占22.4%，棄權的占51.4%。第十四項，對法律援助的結果滿意的占18.6%，不滿意的占9.3%，覺得一般的占18.6%，棄權占51.9%。

從以上數據中，可以看到，從全國以及黑龍江省來看，法律援助工作對農民工的權益維護是起到了巨大的作用的，成為農民工解決糾紛所選擇的重要途徑。同時也能看到，農民工對法律援助工作的需求仍然很迫切。從調查結果來看農民工法律援助的現狀以及具體需求，法律援助工作取得了一定的成績，也存在著問題。我們可以看到，在哈爾濱市的建筑業、服務業農民工中存在的問題主要體現在三個方面。

第一，農民工處于弱勢群體地位。從簽訂勞動合同的比率上、工傷以及工傷賠償中的數據就可以看出來，農民工和用工單位相比較仍然處于弱勢。而且由于農民工的弱勢地位，導致了他們在勞動過程中沒有取得和雇傭者平等的地位，所以得不到平等的對待。在勞動過程中發生勞資糾紛后，非正式渠道仍然是解決問題的基本途徑。具體解決問題的途徑，通過正式渠道解決的比例比之通過私人之間關系這種非正式渠道解決的比例僅僅高出幾個百分點，甚至在出現違反法律情況的發生時多數人選擇了沉默或放棄自己的權益。

第二，農民工的法律意識薄弱。這可以從簽訂勞動合同的比率以及其拖欠工資的比率，選擇解決勞資糾紛的辦法中可以看出。很多農民工對工傷以及賠償的相關事宜以及相關法律仍然是未知的狀態。在解決自己的勞資糾紛時很少選擇正式的法律程序，取而代之的是選擇其他方法。而且在解決糾紛時，托人找關系等現象仍然存在，人際關系的功效大于法律的功效。

第三，法律援助對于大多數農民工而言仍然是個模糊的概念，還沒有真正走入農民工的生活世界。同時，對法律援助在農民工維護自身權益過程中所起的作用，感到滿意、獲得認同的比例仍然很低。大多數人甚至不知道、不了解法律援助。絕大多數人都沒有申請過法律援助，申請過的人中對法律援助的結果滿意的也較少。法律援助還沒有在農民工中樹立起自己的地位。雖然目前的法律援助能夠有限度地進行，但是，由于缺乏對法律援助的質量進行評估，援助的質量和結果仍有待考量。

從以上分析可以看出，這些問題是主要存在于農民工群體中的，其產生與農民工個人因素、所處的社會環境、面臨的現實困難等方面是分不開的，如果僅僅依靠農民工自身的力量是很難克服的。在這種情況下，國家勢必要承擔起維護農民工合法權益的職責，法律援助制度的初衷亦是如此。從制度層面來說，存在著法律援助機構設置職能不明確、司法資源短缺等方面的原因[1]，亦是法律援助沒有取得應有效果的重要原因。一方面是依然有需求，但由于法律意識淡薄、維權路徑不清楚、鄉土氣息濃厚，選擇私力救濟的方式成為最現實的選擇；另一方面是援助機構仍存在諸多問題，在需求面前不能及時、有力地給予幫助。這是需求和供給之間的矛盾，是由思想、文化、制度等方面多重原因造成的結果。

三、由存在問題引發的幾點思考

中國社會正處于社會轉型期，也是社會矛盾比較突出的時期，如何維護社會的公平正義是形成穩定團結局面的大問題。由于我國法律援助制度起步較晚，發展較慢，同社會的快速發展和經濟的飛速進步不太匹配。大量的農民工成為城市建設的主力軍，對法律的需求也逐漸增大。如何保障農民工的合法權益，唯有在對法律援助的需求與供給之間尋求一種平衡，才是問題的解決之道。

從問題的本身來看，似乎是增加供給就能滿足需求。但是，如果我們將問題放置在國家的法律制度層面中來看，問題就不是簡單的供給與需求之間的矛盾了。從制度設計層面看我國的法律援助制度，《法律援助條例》第3條闡明“法律援助是政府的責任”，第8條規定：“國家支持和鼓勵社會團體、事業單位等社會組織利用立身資源為經濟困難的公民提供法律援助”。我國法律援助是一種自上而下的制度構建，基點是政府責任，即為公民提供法律援助是政府的責任，是以政府為主導、以其他社會公益力量為補充的一種法律援助體系。在當前的援助制度中存在的問題無論是政府還是學者都看到了，就是由于政府受到財力、人員等方面的限制，對法律援助的需求無法實現滿足，而且農民工群體由于自身的特點，如流動性強、組織分散等特點，為對其進行法律援助增添了許多困難。此外，從國際視角來看，現在世界上許多國家的法律援助體系都已經或正在進行重組，以使法律援助更易于被困難群體所理解、法律援助程序更加簡易、便捷為目標。法律援助提供形式也日趨多元化，越來越多的人認同“法律援助發展的目標在于預防沖突”這一觀點[2]。那么，從我國的法律援助制度建設現狀以及未來發展趨勢來看，在現有條件下，為了更好地實現法律援助的目的，如何才能在法律援助的供給與需求之間來達成平衡呢？而且從全國來看，各個地方省份由于各自情況不同，面對的問題也不同。黑龍江是農業大省，農民工問題也同其他省份不同，而且在改革開放后，黑龍江省所面臨的問題也是其他省份所沒有的。那么，簡單的供給與需求之間的矛盾問題就會轉化為法律制度問題，我們認為，這個問題既涉及國家的法制建設，同時更涉及地方法制建設。

從法治建設來看，通過法律的實施對權利進行保障是法治的核心要義。而法律作為規則體系，它的實施一方面需要國家機關、企事業單位、各黨派、各公民自覺遵守，另一方面，當權利受到侵害時，權利的維護和實現亦需要切實的實施機制，這樣才能使權利從字面上的權利走向真正的、現實的權利，法律規則的內涵才能真正實現。從這個意義上說，法律的實施不僅需要國家的正式制度，也需要結合地方的實際情況去考慮如何實現法律的各項規定、建立可靠的法律實施機制。從地方治理的現實層面來看，地方現實更能反映真實的需要，也更需要采取適應于地方特色的制度化手段。自上而下的立法雖然能從國家的高度確立法制統一與法律權威，但是也不能一勞永逸地解決各地的實際問題。在這種情況下，地方法制的建設就成為自下而上地發揮地方優勢與特色、解決地方問題、實現對國家法律及宏觀政策的適當補充的現實選擇。可以根據國家的法律和政策，結合黑龍江省的現實條件，通過創建“小制度”來建立黑龍江省的農民工法律援助制度。

“小制度”是指“地方國家機關和組織為了實施國家法律以及本地方有關地方立法的過程中，所創設和生成的各種工作制度”[3]。“小制度”是相對于國家正式制度而言的，國家的正式制度是指國家自上而下的制度構建，而“小制度”則是在國家的正式制度下基于基層的工作實際情況而形成的制度。“小制度”不是與國家正式制度對立，而是作為國家正式制度在失靈、滯后、與地方情況出現差異的時候對國家正式制度的一種補充，有時候甚至是國家正式制度在基層得以實現所需的最重要的方式。地方問題的具體性和地方性，是小制度存在的大前提，它的產生有其必然性，“除了國家層面的制度化因素，往往源于特定的組織行為或組織結構被社會或組織環境中有關各方所廣泛接受，是不同領域中互為獨立的多重過程的互動作用導致的，不完全是國家層面的理性設計，而組織環境中的制度化機制則進一步促進小制度的穩定存在和重復再生，因此使其具有合法性或合理性”[4]。同時，也能保障國家正式制度的生命力，真正的將法律與權利落實到人民的生活中去。

在國家政策指引和法律規定的前提下，黑龍江省利用好現有資源，并充分整合其他社會性的資源，實現“下”對“上”的合理補充，來做好法律援助工作，是能使法律援助工作獲得最大公平、為需要援助的人提供更多機會的現實選擇。如從法律援助預防沖突的功能出發，開展公共法律教育；建立法律援助的基層服務體系，將之納入基層綜合服務體系；實現國家與社會互動，充分地整合社會資源（如法律診所等），如此既可以補充政府法律援助力量的不足，又能夠擴展法律援助的延伸力，實現法律援助的預防功能，減少法律援助的成本，能夠為實現公平和正義探索一條結合地方實際的特色道路。從某種意義上說，這種結合地方經驗形成的制度創新，也是當下我國“小制度”的一種表現形式。這些“小制度”是基層政治智慧的體現，是對實際產生問題的積極應對，能夠在正式制度滯后或失靈的情況下，更為靈活地解決具體問題，這種“小制度”也應是新時期我國法制建設的一種新思路。

［1］王永欣.我國法律援助的困境分析［J］.世紀橋，2010，（11）.

［2］左秀美，郭婕.法律援助的國際視野［J］.中國司法，2009，（9）.

［3］葛洪義.我國地方法律法制研究中的若干問題［J］.法律科學，2011，（1）.

［4］余濤.論農村基層民主建設中的“小制度”［J］.華南農業大學學報（社科版），2013，（3）.

［責任編輯：曲占峰］

Analysis of the Difficulty and Solution of Legal Aid System to Migrant

Workers in Heilongjiang

GUO Wei,XU Gu-xiang

Migrant workers are groups which rights are urgent to be protected in social development.Legal aid system is an important institutional guarantee for safeguarding their legitimate rights and interest.Because there are many reasons,the legal aid to migrant workers still has some problems.At present,the national policy and legal system construction have provided policy guidance and legal basis for the legal aid.According to the practice in our province,and the role of the system innovation,by the"quasi institution",wes hould seek the solution of the difficult,which kept in legal aid to migrant workers in our province.

Migrant workers;Legal aid;Difficulty

DF47

：A

：1008-7966（2014）03-0127-03

2014-03-23

黑龍江省教育廳人文社會科學項目“黑龍江省農民工法律援助的困境與對策研究”面上項目（12512016）；中國法學會部級法學研究課題“地方法制進程中的‘小制度’研究”部級項目（CLS（2013）D103）

郭威(1977-)，男，黑龍江人，講師；徐古祥(1980-),男，江蘇鹽城人，講師。