新“消法”對消費者公益訴訟限制性適用之評析

黃河緣

（廈門大學 法學院，福建廈門361005）

新“消法”對消費者公益訴訟限制性適用之評析

黃河緣

（廈門大學 法學院，福建廈門361005）

2013年修訂的《消費者權益保護法》增加了關于消費者公益訴訟制度的規定。立法者對該制度做了一系列規范性的限制。該規定在防止濫訴的同時，也在一定程度上限制了消費者公益訴訟功能的發揮，妨礙了消費者利益的有效救濟。在此背景下，不妨考慮對消費者公益訴訟進行非規范性的限制，即通過完善傳統的私益訴訟等其他救濟路徑，間接限制公益訴訟的適用。該做法既不影響公益訴訟的適用，又有利于其他維權方式的進一步完善，從而推動消費者維權制度的發展。

消費者權益；公益訴訟；規范性限制

一、問題的提出

2012年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》首次規定了消費者公益訴訟：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”而后，全國人大常委會于2013年10月25日通過了關于修改《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消法》）的決定，自2014年3月15日起正式實施。該法第47條規定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。”顯而易見，我國立法機關對消費者公益訴訟持限制適用的態度，試圖通過《消法》的修改將公益訴訟主體范圍限定于中國消費者協會和省級消費者協會。

立法機關限制消費者公益訴訟的適用，可能出于以下幾個方面的考慮：

首先，消費者協會提起的公益訴訟，本質上仍是通過私權利的行使來維護消費者利益。但是，在維護社會公共利益的體系中，國家公權力始終處于核心地位[1]，通常表現為國家制度從根本上保障了最大程度科學性地整合出社會整體利益，因此國家公權力才是維護社會公共利益的主要力量[2]。消費者協會實施的公益訴訟只是維護公共利益的補充手段，立法者需要對它進行限制。

其次，傳統的當事人適格理論不能為消費者公益訴訟提供正當性基礎，因為消費者協會與經營者的侵害行為沒有直接利害關系。但是，擴張的當事人適格理論——“訴的利益”為非直接利害關系人獲得公益訴權提供了理論依據，只要原告認為其所主張的利益面臨危險和不安，需要訴諸法律的保護時，法院應當允許其作為原告進行訴訟[3]。“訴的利益”使得傳統理論下不具備當事人資格的消費者協會能夠通過司法途徑維護消費者權益。在擴大當事人范圍的同時，“訴的利益”也導致了訴權濫用的情況，鑒于此，立法者有必要限制消費者公益訴訟的適用。

《消法》第47條的規定，體現了一種規范性的限制，即通過法律的直接規定限制消費者公益訴訟的適用。這是公權力直接干預私權利的表現。權利的行使是為了利益的實現，但是權利主體始終處在復雜的交往關系中，一方權利的行使有可能影響他方利益的實現，因此私權利的行使需要受到公權力的限制，以公權力的介入來調和矛盾，平衡主體關系，減少權利沖突。規范性限制，在消費者公益訴訟中，主要表現為主體范圍的限制，簡稱主體限制，以及對權利內容的限制，也即行為限制。較之于行為限制，前者對消費者公益訴訟造成的影響更大。因為主體限制決定了原告范圍，假使《消法》具備完善的行為限制，非原告主體都不能行使這些權利。本著減少適用公益訴訟的立場，立法者嚴格貫徹主體限制，對訴權內容卻不作任何規定。行為限制的闕如，會導致公益訴訟面臨諸多規則空白，反倒增加了公益訴權濫用的危險。

在規范性限制之外，還存在一種非規范性的限制，旨在通過對私益訴訟等其他維權途徑的完善，增加維權路徑的選擇，間接限制消費者公益訴訟的適用。非規范性的限制不涉及公權力的參與，強調權利與權利之間的制約。私益訴訟和公益訴訟，都是私權行使的方式，當實施前者比適用后者達到的維權效果更優時，權利主體會更多地考慮前者，某種意義上能減少公益訴訟的適用。非規范性限制的優勢在于，它既不要求限制公益訴訟的適用，同時又鼓勵私益訴訟等其他方式的自我完善，從根本上推動消費者維權制度的整體發展。設立公益訴訟的目的并非取代其他消費者維權途徑，它的建立也不必然導致公益訴訟案件的大量出現，因此在保護消費者利益方面，傳統私益訴訟和其他救濟方式仍然發揮著重要作用。

二、我國消費者公益訴訟之規范性限制

（一）主體范圍的規范性限制

1.主體范圍之分析

在我國，保護消費者合法權益的社會組織主要包括兩類：一是消費者協會；二是其他消費者組織。同樣是消費者組織，它們在《消法》中的地位截然不同。是否享有公益訴權，是兩者之間最大的區別。前者在《消法》修訂過程中受到立法機關越來越多的重視，這與其特殊的性質密不可分。具有明顯半官方性質的消費者協會，它的設立依照法律、法規的規定，由同級人民政府批準，經過民政部分核準登記，獲得社團法人的資格。半官方的組織性質和嚴格的設立程序，使得消費者協會在實施公益訴訟時獲得立法機關更多的信任。我國民間型消費者組織發展的不完善進一步加深了這種信任感。實踐中，“業務主管部門審查”和“登記主管部門審查”相結合的雙重審批制抑制了民間組織的發展壯大[4]。在此條件下，立法機關賦予消費者協會以原告主體資格或成為最佳選擇。然而，在備受重視的眾多消費者協會中，立法者僅“篩選”出中國消費者協會和省級消費者協會擔當公益訴訟原告。公益訴權僅由法律規定的主體行使，體現一種嚴格的法定主義。它強調公益訴權的獲得以實體法授權為前提。墨西哥亦是通過實體法的規定，賦予特定主體提起消費者集團訴訟的權利。不過，墨西哥于2012年3月1日正式實施了《集團訴訟法》，該法擴大了消費者集團訴訟的主體范圍，規定除了特定消費者保護機構之外，消費者個人也能提起集團訴訟[5]34。

2.主體范圍之拓寬

在我國，公益訴訟的主體資格尚未形成統一的標準。有觀點認為，“訴的利益”是某一主體能否具備原告資格的判斷標準。按此邏輯，國家政府機關、檢察機關、公民個人、公益組織和其他社會團體都能成為消費者公益訴訟的原告，相反，《消法》只認可特定消費者協會的主體資格。對立法者而言，“訴的利益”只是消費者協會行使訴權的依據之一，限制公益訴訟的適用才是根本原因。基于這一理念，《消法》宜從立法者首肯的消費者組織入手，逐步拓寬我國消費者公益訴訟的主體范圍。

（1）拓寬消費者協會的范圍。

具有半官方性質的消費者協會，在維權過程中積累了豐富的經驗，成為消費糾紛解決的主要力量，同級政府的財政支持更強化了它維護消費者權益的能力。立法者不妨考慮拓寬消費者協會的范圍，規定符合條件的其他消費者協會也可以提起公益訴訟。《消法》將消費者公益訴訟的客體籠統概括為“侵害眾多消費者合法權益的行為”。“眾多消費者”本身就具有一定的模糊性，對于全國性或省級消協而言，“眾多”的衡量標準會與“在全國或省級范圍內有重大社會影響力”掛鉤。在行政級別較低的某些地方，經營者的違法行為也嚴重損害了當地眾多消費者的合法權益，不能因為其沒有達到“全國性或省級”的標準就阻斷公益訴訟的維權途徑。當經營者的違法行為最終造成了足夠引起全國性或省級協會重視的損害時，他們再提起公益訴訟，反倒產生一種“為時已晚”的效果。

（2）重視其他消費者組織

世界上多數國家既規定了消費者團體這類民間公益代表人，還建立了官方公益代表人。例如法國的國庫法務、檢察官，德國的聯邦高等檢察官、聯邦利益代表人和州公益代表人[6]。此次修訂的《消法》既沒有所謂的官方公益代表人，也不存在民間公益代表人。然而，我國卻通過行政化的登記和管理制度將原本具有民間性和公益性的消費者協會“半官方化”，加上立法者的“修飾”——賦予消費者協會以原告主體資格、規定各級政府部門給予消費者協會必要的財政支持，試圖將消費者協會塑造成“準官方公益代表人”的形象。它所呈現的，是一種越過民間公益訴訟代表人而直接建立“準官方公益代表人”的立法態度。

但是，“無視”民間公益代表人的地位并不利于消費者權益的有效維護，立法者不應當將“其他消費者組織”排除在公益訴訟主體范圍之外。對于純粹的民間型消費者組織，《消法》可以作出不同于消費者協會訴訟資格的規定。消費者協會提起公益訴訟必須有實體法的授權，其他消費者組織則需要法官將其起訴的動機和能力作為一個考量標準[7]。換言之，法官在充分考察原告的訴訟動機是否善良、訴訟能力是否充足以及實際訴訟能力是否足以勝任的基礎上決定是否接受該原告的起訴[8]。德國也是從目的和能力方面審查消費者團體的訴訟資格，但是審查的權力不在司法機關，而屬行政機關。在德國，能夠提起消費者團體訴訟的組織必須是事前就訴權資格經過行政許可和登記的團體，登記的團體必須明確表明保護消費者利益的目的以及能夠切實履行團體任務等等[9]。我國不妨也從組織成立的目的、設置的規模、維權的能力等方面考察其是否具備合理的訴訟動機和目的，從而決定是否接受民間型消費者組織提起的公益訴訟。

（二）行為內容的規范性限制

新《消法》沒有任何關于訴權內容的規定。行為限制的闕如，不僅加大了公益訴訟實際操作的難度，而且滋生了原告主體濫用訴訟權的不良心理。強調主體限制，忽視行為限制的做法“涉嫌”允許少數主體“隨意作為”。據此，決策者倒不如適當放寬對主體范圍的限制，重視行為內容的限制，允許多數主體“有限作為”。

1.禁令請求權

賦予消費者協會提起禁令之訴的權利實屬必要。針對違法經營者侵害消費者合法權益的行為，消費者可能出于訴訟成本的考慮放棄維權，此時消費者協會有必要實施禁令之訴，為潛在的眾多受害消費者實現合法權益創造條件。據2013年上半年全國消協組織受理投訴情況分析，合同糾紛投訴增速顯著[10]。合同中不當格式條款一直成為投訴的重點。例如飯店貼出“店慶酬賓，飯菜五折優惠，吃多少送多少”。但是“飯菜”中并不包含海鮮、酒水。諸如此類“咬文嚼字”的模糊規定，總能引起消費者極大的不滿。如果消費者因菜金低廉放棄訴訟，此時由消費者協會向人民法院提出禁止規定模糊條款的訴訟請求，能有效制止飯店經營者的違法行為。但是，消費者協會并不是消費糾紛的直接利害關系人，所實施的禁令之訴，只限于一般性禁令，而非個別性禁令，否則，可能會妨礙直接利害關系人提起訴訟。消費者協會只能禁止餐飲服務者提供模糊格式條款，但不能要求飯店將多收的菜金返還給具體的消費者。返還菜金的訴訟請求只能由消費者個人提出，當然，這里并不排除消費者協會以訴訟代理人的身份提出。

2.損害賠償請求權

對于小額侵權案件，消費者往往抱著“花錢買教訓”的心態放棄訴訟，違法經營者倒成為最終受益者。如果允許消費者協會提起損害賠償之訴，即使挽回的損失對消費者而言是小數目，也能制裁違法經營者，督促其依法經營。消費者保護團體是否享有賠償請求權，各國立法不一。由于侵權案件中的賠償數額往往難以確定，賠償金的計算和分配沒有統一標準，法國、日本等國未規定消費者團體提起損害賠償之訴的權利[5]339-340。不過，損害賠償之訴的實施能夠有效阻止經營者因違法行為繼續獲益，過去沒有建立損害賠償請求權的國家也開始嘗試這一制度。意大利于2012年正式實施損害賠償訴訟制度，為大規模消費者侵權案件提供救濟[11]。我國也有必要賦予消費者協會提起損害賠償之訴的權利，并建立相應的損害賠償制度。

3.刑事附帶民事賠償請求權

在侵害眾多消費者合法權益的案件中，某些經營者的違法行為已經構成刑事犯罪。經營者被提起公訴后，消費者協會能否針對犯罪行為給消費者帶來的損失提起刑事附帶民事訴訟亟待考慮。附帶民事賠償請求不同于小額侵權案件中的損害賠償請求。當經營者的違法行為構成刑事犯罪時，消費者個人遭受的損失也不輕，受害消費者一般都會積極地要求賠償。在產品缺陷致人損害的案件中，受害者主張的賠償金具備較強的人身專屬性，而且不同消費者受到的人身損害程度、治療時間的長短、傷殘等級的不同使得案件的個別性問題超出了公益訴訟案件的共同性問題[5]341，此時由受害消費者個人提起附帶民事賠償之訴更為適宜。

4.進行調解的權利

調解是糾紛解決的有效方式，在傳統的私益訴訟中得到充分的運用，能否同樣適用于公益訴訟需要具體分析。有觀點認為，消費者協會作為公益訴訟的原告，享有完整的公益訴權，而參加調解是訴權行使的方式之一，故消費者公益訴訟是允許調解的[12]。這也順應了當下糾紛解決多元化的時代要求。但是，不同于私益訴訟，公益訴訟背后真正的當事人是消費者和經營者。只要消費者不接受調解結果，消費者協會所做的努力將大打折扣。此外，《消法》第39條規定，消費者和經營者發生消費糾紛，可以請求消費者協會或者依法成立的其他調解組織調解。當消費者協會主持調解時，會出現一方當事人是消費者協會，主持者也是消費者協會的情況。雖然后者可能是上一級消協或者其他消費者組織，但在經營者看來，整個調解過程對自己是不利的。因此，是否賦予消費者協會調解的權利還有待考證。

四、我國消費者公益訴訟之非規范限制

以訴訟方式進行消費者維權，過去只有一個路徑——傳統的私益訴訟。但是，現行私益訴訟存在的缺陷并不能有效保護眾多消費者的合法權益。于是，立法者開始另辟蹊徑——消費者公益訴訟。出于限制適用的考慮，新路徑被立法者設置了多重障礙。結果出現了這樣尷尬的狀況：新路徑剛被開辟不料成為一條“堵路”，加上原先的私益訴訟，現在出現了兩條“堵路”。如果是為了防止濫訴，立法者才限制公益訴訟的適用，我們為何不重視原有路徑的疏通？正如尼爾·麥考米克協調性論辯中所講的“協調”——對于一個成熟的法律制度來說，意指不同的規則只有連接在一起通盤考慮才有意義[13]。當引入一種新的救濟機制時，我們不應偏廢既有的制度，新舊制度連接在一起通盤運作時方有意義。公益訴訟并不優先于其他維權方式，也不會取代其他救濟途徑，當我們無法從原有路徑維護消費者利益時，才轉向公益訴訟。立法者欲防止其被不合理使用，重視原有路徑的疏通顯得尤為重要。更何況，在出現私益訴訟和公益訴訟競合的情形時，基于消費者個人與案件存在最直接的利害關系，法院理所當然地優先受理私益訴訟。在此情況下，傳統私益訴訟存在的不足最終還是需要它自己解決，修葺“原有路徑”的必要性也就不證自明。

完善傳統私益訴訟等其他方式，增加維權路徑的選擇，從而間接減少消費者公益訴訟的適用，正是非規范性限制所強調的。與規范性限制相比，它并沒有從根本上制約公益訴訟的實施。相反，非規范限制注重消費者維權方式的整體發展。在沒有規定消費者公益訴訟之前，我國解決群體性糾紛案件采用的是訴訟代表人制度。在消費者眾多的侵權案件中，代表人訴訟和公益訴訟有著殊途同歸的作用。立法者在設置消費者公益訴訟之后，并沒有刪除關于代表人制度的規定。雖然在實踐中，代表人制度未能充分發揮作用，但不可斷然將其排除在消費者維權方式之外。新《消法》并未考慮將具有直接利害關系的消費者個人納入公益訴訟的主體范圍，遭受侵害的消費者個人只能通過私益訴訟尋求救濟。在立法者沒有放寬公益訴訟主體限制之前，消費者個人只能借助現有的民事訴訟制度——代表人訴訟來維護消費者的群體利益，故完善我國訴訟代表人制度勢在必行。

對公益訴訟進行非規范性限制還要充分發揮消費者協會的作用。消費者協會除了提起公益訴訟，還能通過其他方式維護消費者利益。《消法》第37條第一款第（七）項規定：“就損害消費者合法權益的行為，支持受損害的消費協會提起訴訟或者依照本法提起訴訟。”在消費糾紛中，經營者和消費者之間實力懸殊，通常表現為消費者收集證據能力有限，信息獲取不全面，維權成本高。消費者協會支持起訴有助于保護弱勢消費者一方。支持起訴并不要求消費者協會以訴訟代理人的身份參與，而是通過調查取證等方式支持消費者的訴訟請求。此次《消法》將原先“提請鑒定部門鑒定”修改為“委托鑒定人鑒定”，強化了消費者協會獲取鑒定意見的能力，為其收集證據提供了有力條件。消費者協會在選擇行使何種權利進行維權時，會考慮花費的時間成本、維護的利益大小、所能達到的維權效果等等因素，如果它發現通過其他權利的行使也能實現公益訴訟所獲得的效果，就不會輕易提起公益訴訟。

五、結語

新《消法》專門增加一條規定，賦予中國消費者協會和省級消費者協會以公益訴訟原告主體資格。這足以說明立法者對消費者公益訴訟的重視。與此同時，立法者對公益訴訟制度作了一系列規范性限制。在此類限制中，立法者不妨放寬對主體范圍的限制，重視行為限制。與其規定少數人“隨意作為”，不如允許多數人“有限作為”。在規范性限制之外，還存在著一種非規范性限制。公益訴訟運行的背后是規范性限制和非規范性限制的并重與并存。我們不應當對消費者公益訴訟作出太多的規范性限制，同時也應當關注公益訴訟的非規范性限制。

［1］王玉輝.論日本消費者團體訴訟的限定性適用［J］.河南師范大學學報，2012，（5）.

［2］周合星.論社會整體利益的代表機制［J］.學術界,2009,(9).

［3］齊樹潔，蘇婷婷.公益訴訟與當事人適格之擴張［J］.現代法學，2005，（5）.

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［5］陶建國.消費者公益訴訟研究［M］.北京:人民出版社，2013.

［6］潘申明.比較法視野下的民事公益訴訟［M］.北京:法律出版社，2011:53.

［7］許清清，顏運秋，周曉明.好事者除外:公益訴訟原告資格標準［J］.湖南科技大學學報，2012，（3）.

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［責任編輯：劉 慶］

Analyzing the Restrictive Using of Consumer Public Interest Litigation in the New Law on the Protection of Consumers’Rights and Interests

HUANG He-yuan

The Law on the Protection of Consumer’s Rights and Interests revised in2013added provisions on consumer public lawsuit.Legislators have made a series of normative?restrictions on the system.While such provisions can prevent excessive litigation,it not only limits the functional exertion of consumer public lawsuit,but also impedes the effective remedy o f consumer rights.Thus the non-normative?restrictions are introduced,which means restricting indirectly the application of public interest litigation through developing traditional private interest litigation and other remedies.By this way,it would make side effect on the application of consumer public lawsuit；On the other hand,it helps to further improve other means of rights’protection,and finally promotes the whole system of consumer rights’protection.

consumer rights;public interest litigation;normative restriction

DF71

：A

：1008-7966（2014）03-0123-04

2014-02-24

黃河緣（1991-），女，江西南昌人，2013級訴訟法學專業碩士研究生。