“小產權房”解決思路探討

楊洋

（江南大學 馬克思主義學院，江蘇無錫，214122）

“小產權房”解決思路探討

楊洋

（江南大學 馬克思主義學院，江蘇無錫，214122）

在我國城市化進程不斷加快的背景下，城市商品房價格一路攀升。面對這種現狀，社會各階層出于對自身利益的考量，催生出了“小產權房”這一現象。其存在形成原因的復雜性、現存規模的龐大性以及處置的敏感性等多方面的問題。應從分類治理和城鄉二元土地制度改革兩個方面入手，解決小產權房的困境。

小產權房；解決思路；土地流轉

本文所指小產權房，是指未經國家法定的征地和審批等程序，在農村集體土地上建設并銷售、出租的房屋，它的產權證書是由鄉鎮政府或村委會頒發，而非由國家縣級以上房管部門頒發的。

一、小產權房產生之原因探析

1.城鄉二元體制的土地制度是小產權房出現的根源之所在。在我國現行的法律制度下，農村集體土地是不能在土地一級市場中自由流轉的。倘若需要轉化為商業等其他性質用地，必須要通過國家有關部門征收和審批的方式，先將土地性質轉化為國有，然后由國家收取土地出讓金，并按照該土地原用途價值補償農民的損失。然而，該土地被國家征用進入二級市場后，卻是以市場價格賣出，政府在這個過程中獲利巨大。有資料表明，被征收土地收益分配格局表現為地方政府占20%～30%，企業占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民占5%～10%［1］。差距如此懸殊的收益分配格局自然而然會產生矛盾與沖突，導致了集體土地所有者的不平衡心理。于是，他們便利用現有土地流轉制度的不完善，違法私自進入土地供給市場來獲取高于正規渠道幾倍甚至于幾十倍的收益。正是這兩種收益巨大的反差，才是導致小產權房如雨后春筍般涌出的根本原因。

2.逐年上漲、居高不下的商品房價格是小產權房快速增長的催化劑。在當前城市化進程不斷加快的背景下，人口不斷涌入城市，產生了巨大的城市住房需求。然而，由于城市商品房被開發過程中，開發商繳納的土地出讓金就占到了開發成本的約60%，加上后續過程中的各種稅費，最終導致商品房市場價格居高不下，這讓很多城市中經濟條件有限的居民望而卻步。相比之下，價格只有普通商品房約1／3～1／2的小產權房，其吸引力無疑是巨大的，成為這一部分購房人的首選。因此，面對高昂的商品房價格，相當量的低收入人群的房屋居住市場需求催生了小產權房的快速增長。

3.政府監管上的漏洞和片面的追求政績使得小產權房屢禁不止。小產權房開始大多集中出現在城市的郊區，就在政府的眼皮底下。而且，光天化日之下，一個相當長的工期建設過程，政府有關部門不可能毫不知情。加之政府中的國土資源、規劃、建設和房管部門對小產權房沒有統一的認識，不能密切配合，導致監管職能無從發揮。如果從小產權房剛出現的一開始，政府就能夠堅決給予查處和制止，就不會導致現在這種泛濫成災的被動局面。究竟是什么導致了政府的這種監管缺失和行政不作為呢？事實上，這些行為的背后，其實都是一種利益驅使的心態在作祟。個別鄉鎮政府為了獲取一定的經濟利益，甚至于就是小產權房的實際引導者和助推者，還公然發放房屋產權證書。而縣級政府對此行為的縱容，也是出于對政績的片面考量。因為利用社會上的大量閑散資金蓋起來的小產權房，在村委會打著新農村建設的口號下，一般都有著統一的樣式和規劃，相對于過去不規則地分散在宅基地上的老式住宅，會在一定程度上推動了郊區的城鎮化建設，還會帶動學校、醫院、超市等一大批生活配套設施的進入，刺激了當地的經濟發展。

二、小產權房的社會現實利弊分析

小產權房在法律程序上存在的缺陷以及其土地性質的特殊性決定了它當前所處的地位是非法的，但是從現實來看，小產權房的產生也給社會帶來了積極影響。一方面，被迫卷入城鎮化進程中失去賴以生存的土地的農民，在城市中沒有一技之長的謀生手段，只有靠著出售或出租小產權房得來的錢，才能保證其生活來源；另一方面，小產權房低廉的出售價格和租金，為城市的中低收入者解決了最起碼的生存居住權，為當下城市化進程中的社會穩定做出了突出的貢獻。

然而天下沒有免費的午餐，由小產權房引發了一系列的問題，對我國的城市發展以及經濟運行造成了許多負面影響。其中以下幾個方面極其突出：

1.占用耕地，威脅糧食生產安全。在相關利益的驅使下，小產權房的面積急速擴張，侵占了大量的農民土地，甚至于不惜毀壞寶貴的耕地資源，損害了農民賴以生存的最后保障，挑戰國家規定的18億畝耕地的紅線，也使國家的糧食生產安全受到嚴重威脅。

2.購房者法律權益無法保障。從根本上來講，小產權房是游離于國家法度之外的產物，屬于法律空間的灰色地帶。目前是不受國家法律認可和保護的，購房者無法獲得由縣級以上房產部門統一發放的房產證，不具有法律上認可的物權的所有權，無法進行房產的流轉與抵押。在以后遇到可能的拆遷問題時，補償利益難以得到有效保障。而且，小產權房的建造沒有國家相關部門的監督，房屋質量難以得到保證。

3.影響城市建設整體規劃。城市的發展建設首先是需要經過科學的統籌規劃的，其中的每片土地都會有一個功能定位后才能進行開發和利用。而小產權房的開發建設都是以短期的收益為目標，沒有長遠的戰略布局和指導。由于房產的不可動性和高價值性，形成的既定事實無疑會對城市的未來規劃發展形成阻力，破壞了城市的空間布局，致使城市建設無法形成科學化發展的道路。

4.擾亂正常的房地產市場秩序。開發商通過和村委會合作開發的方式，不用繳納土地出讓金和各種稅費，極大降低了房屋開發成本，擁有了更大的房屋定價話語權，這顯然會對商品房市場的價格體系形成強烈沖擊，擾亂正常的房地產市場秩序，甚至可能會危害到國家金融安全和社會穩定。

三、與小產權房相關的四種類型分析

小產權房的開發建設模式主要有以下三種方式：一是村委會主導，自行組織隊伍進行施工建設；二是村委會尋找開發商合作，村集體出地，開發商融資，雙方最終利益分成；三是村委會直接把農村集體土地賣給開發商，由其進行住房開發建設。

從小產權房的購買對象來看，主要有以下幾類群體：少數手里有土地、旅游等資源的政府官員；選擇第二居所的高收入群體；用房屋做投資生意的人；外地務工人員；普通的工薪階層［2］。

小產權房肯定是建設在農村集體土地上的房屋，但是仍可以細分為三種類型：建設在農用耕地上的房屋；建設在農村集體建設用地上的房屋；建設在農村宅基地上并出售給非本集體成員的房屋，既包括農民對外轉讓的自住住宅，也包括投資方在宅基地上建設并對外銷售的商品住宅。

按照小產權房的建設銷售進程來看，可以將其劃分為以下四類：私自規劃中的、正在建設中的、建成待售的和已經售出的。正在私自規劃之中的指仍在籌備和規劃之中而未進入施工建造階段的小產權房；正在建設之中的指已經投入施工建造但尚未竣工的小產權房；建成待售的指己經建造完工但還未售出的房屋；已經售出的指出售給了本集體經濟組織以外成員的小產權房。

四、小產權房的解決思路與對策

據大致估算，全國目前建設有60多億平方米的小產權房，大致相當于全國房地產業近10年來的開發總量。面對如此數量巨大的小產權房，各種利益糾葛牽涉其中，矛盾焦點重重交織，處理起來十分棘手，倘若稍有不慎，便會引發嚴重的社會安定問題。小產權房的存在作為一種違法現象，如果將其合法化，那么我國法律的尊嚴和權威便受到了褻瀆與挑戰，對守法購買商品房的人們來說也是極其不公平的；反之若將其一竿子全部打死，將造成社會財富的極大浪費，會造成嚴重的社會動蕩和民生問題，這與當前的和諧穩定大于一切的政治環境不相符合。

我們應該清醒地認識到，小產權房問題的解決是一個復雜、艱難而又緩慢的過程，但是現實的緊迫性要求我們必須盡快找出切實可行的解決方針。而如何解決這個問題，將是一場政策、制度和民生的艱難博弈，單一的政策已經不能從根本上解決問題，必須全面、綜合、突破地將其作為一個系統工程來完成。基于對現階段小產權房的實際情況分析，筆者認為應當從以下幾方面來采取措施：

1.堅決禁止新的小產權房產生。在當前形勢已經十分嚴峻的情況下，杜絕新的小產權房產生，這是在總體的、宏觀的能徹底根治小產權房問題的政策出臺前，最行之有效、執法成本最低的途徑。

2.已經建成的小產權房，不管是出于哪種情況，一經有關質檢部門確認為工程質量不合格的，一律強制拆除。其中建成待售的，違法成本由開發組織者自行承擔。建成已售的，由政府出面強制開發商退回部分購房人購房款，畢竟購買小產權房也是一種不守法的行為，為此購房者要承擔一部分的違法成本。關于此處開發商和組織者因蓋建質量不合格工程所應該承擔的其他具體相關法律或行政責任，不在本文涉及范圍內。

3.建設在農用耕地上的小產權房。如果在未來相當長一段時間內，進入不了城市規劃的范圍之內；或已經劃入了城市規劃的征地范圍之內，但是卻不符合市政規劃用地要求。以上兩種情況，將根據保護農用耕地的原則，一律給予拆除，并恢復土地的耕地性質。關于購房者的補償問題，購房者可以要求開發商或村集體退還其購房款。話說回來，由于購房者購買小產權房行為本身也有過錯，所以只能要求返還部分房款。而開發商和村集體因此獲得的非法利益應上繳國家，并承擔恢復耕地的費用，不再追究其相關責任。對于已經符合市政規劃的小產權房屋，可以按照下文“建設在農村集體建設用地上的小產權房”中第二類情況的解決辦法實行。

4.建設在農村集體建設用地上的小產權房。對于這種類型的小產權房，土地的建設用途性質并沒有發生改變，而且大多都是建在城市與鄉村的交界之處。隨著我國城市化進程的加快，城市規模將會繼續擴大，但城市用地卻相當緊張，因此這類集體土地轉為國家建設用地的可能性很大，所以對這類小產權房的處理應當以效率最大化為基本原則，盡量減小拆除比例［3］。

首先，正處于私自規劃和建設中的，應當及時給予叫停和制止，并對未完成的樓體進行拆除。因為小產權房在我國的非法地位已經是十分明確，對于這種頂風作案，帶著僥幸心理的行為應當給予從嚴從重處罰。政府黨委可以在土地房產監管部門配合下，給予鄉鎮或村委會相關人員行政紀律處分，并對開發商進行相應罰款。對于監管失職、違法情節嚴重的，紀委監察部門還應追究土地、規劃、房產等相關監管部門的責任。這樣也可對全社會形成一個警示和震懾作用，只有加大違法成本才能將那些有此想法的人排除在違法的大門之外，才能行之有效地控制住新的小產權房的發展事態。

其次，房屋已經建成，經檢驗質量合格，且整體符合市政統一規劃的。這又分為兩種情況：（1）尚未出售的。一方面，可以考慮將其中一部分預留為該農村集體經濟組織的宅基地，作為該集體組織中新增成員未來申請和使用的宅基地，并且在一定年限內新增農戶的宅基地申請首先用這部分小產權房的用地折抵［4］。另一方面，剩余部分將由國家進行回購，將其納入到國家保障性住房的供應體系中，統一改為經濟適用房、廉租房。（2）已經出售的。可以按上文中提到的幾種購房人的身份類型進行分類處理：①對于少數手里有土地、旅游等資源的政府官員，如果查實該小產權房是由于其運用手中掌握的土地資源，利用權力尋租進行官商勾結、違規審批等行為得來的，國家應直接沒收改為保障性住房，并由紀檢或司法機關介入其腐敗案件。②對于選擇第二居所的高收入群體和用房屋做投資生意的人，應當限期令其補繳土地出讓金和各種稅金，然后由房管部門頒發房產證，進入正常商品房市場流通。否則國家按購房合同上標注的原購入價的一定百分比進行回收，改建為保障性住房。差價部分作為這一部分人員購買小產權房的違法成本，以示對其違法行為的懲罰，也體現和維護法律的尊嚴。③對于外地務工人員和普通工薪階層，一般來講是無法承擔起小產權房改為合法商品房的差價的，在城市中也沒有合法的第二居所，所以國家當以社會穩定和國計民生為重，保證公民享有最基本的生存居住權。因此，可以將該部分小產權房改為廉租房和經濟適用房，讓這些居民能夠繼續居住在自己的房子里。但是僅限于個人居住，而不能在市場上做流轉和抵押。

最后，房屋已經建成，經檢驗質量合格，與市政統一規劃不相符合的，視沖突程度而定。嚴重與市政規劃相違背的，應堅決給予強制拆除，對于中低收入的人群應當在其他地區的政策性保障住房里妥善安置。而與市政規劃部分沖突的，應考慮到執法成本的問題。倘若拆除費用、補償安置費用，以及拆除造成的社會財富的浪費過高，那么就只能犧牲一部分的市政建設，暫時維持現狀。

5.建在自家宅基地上的小產權房。對于農民出售建造在宅基地之上的房屋來說，如果這類房屋的出售對象是本集體經濟組織的內部成員的話，是完全符合法律規定的。只有當其出售給本集體經濟組織以外的成員時，其適法性才存在爭議［5］。不管怎么來講，蓋在自用宅基地上的房屋，是完全合法的，不屬于小產權房的范疇。除非是國家征收并給予拆遷補償，否則是不能以小產權房的名義拆除的。況且，宅基地都是經過規劃的，其上的房屋建造也就符合土地利用總體規劃。只是在當這些房屋被出售給非本集體經濟組織以外的成員時，才成為小產權房。所以應該采取的措施是，首先應當限定該房屋僅用于自家居住或在本集體經濟組織內部成員間轉售。其次，對于已經出售給非本經濟組織內部成員的房子，應由房屋出售人退還購房款，要保證該宅基地的主人對該套房產的整體所有權。然后用“以租代售”的方式，愿意繼續留下居住的，可以向該房屋所有者繳納市場價位的租金，不再享有所謂的房屋“小產權”。這樣一來，既保證了現實狀態的穩定，讓住房需求者仍在原有居所居住，房屋所有者仍有穩定的經濟來源，但是卻在房屋的歸屬權能上合法化了。在當前的很多“城中村”中，聚集著大量的大學生留城者、低層白領和外來青年務工人員，這些人的存在，是一個很大的房屋出租市場，完全能夠保證該類房屋所有者的經濟來源。

如前所述，我國城鄉二元的土地產權制度是小產權房問題產生的根本原因。長期以來存在的這兩種土地所有權的不平等狀況，造成了小產權房問題的出現和蔓延。因此，為從根源上解決小產權房問題，需要對我國的城鄉二元土地制度進行改革。

［1］郭 .對小產權房的憲法學思考［J］.法律適用，2008，（4）.［2］張敏.北京市購買小產權房群體現狀調查［J］.半月選讀，2007，（15）.

［3］賈廣葆.“小產權房”解決對策［J］.上海房產，2008，（12）.［4］左紅娟.我國“小產權房”法律問題研究［D］.成都：四川省社會科學院，2011.

［5］王玉蓮.論小產權房的困境及對策［J］.法商，2010，（4）.

［責任編輯：劉曉慧］

The Discussion on Solutions of "Houses with Limited Property Rights"

YANG Yang

Under the background of increasing urbanization in our country,the price of commercial housing in city has always been climbing up.In the face of such a situation,various social strata out of consideration for their own interests create the phenomenon of"houses with limited property rights",which has many is sues such as:complex causes,large scale and sensitive disposal.We should view from two aspects--the classification management of"houses with limited property rights"at present stage and the reform of urban-rural land system,to solve the plight of small property.

houses with limited property rights;thought of solution;land circulation

DF4

：A

：1008-7966（2014）03-0092-03

2014-02-26

楊洋（1990-），男，河南信陽人，2012級馬克思主義基本原理專業碩士研究生。