行政復議法的定位及完善建議

龐婧

（東北財經大學，遼寧大連116025）

行政復議法的定位及完善建議

龐婧

（東北財經大學，遼寧大連116025）

我國《行政復議法》自1999年頒布以來，發揮了很大的作用，隨著行政法治進程的不斷推進，《行政復議法》的修改共識大于爭議。通過以行政復議功能定位、分析實施現狀和存在的問題為切入點，對復議體制、范圍、程序、決定等方面提出完善建議，將有效地促進我國依法行政的進程。力圖構建一個真正和諧、公正、高效的救濟機制。

行政復議；復議體制；復議制度

自20世紀90年代初期《行政復議條例》頒布和90年代中后期《行政復議法》頒行后，行政復議作為關鍵的救濟途徑,切實有效地保護了行政相對人合法訴求，從學理的角度來看,其意義在于解決利益沖突從而實現利益平衡；從實踐意義的角度來看,行政復議這種爭議解決方式的出現,制約了行政機關內部的權力,確保依法行政,切實有效的為社會秩序的穩定與合法權益的保障貢獻力量。但我國行政復議在立法與實踐中一些缺陷逐漸顯現出來，及時進行必要的修改與完善，就成為當今行政法學界和實務部門的當務之急。因此，對行政復議功能定位、深入分析實施現狀和存在的問題，并提出復議體制、范圍、程序、決定等方面的完善建議，對我國行政復議法律制度的不斷完善，推動我國依法行政建設具有十分重要的意義。

一、行政復議法的定位

行政復議是公民、法人或其他組織獲得行政救濟的重要途徑，在我國經濟社會發展的關鍵時期，發揮了化解行政爭議的主渠道功能作用，促進了行政機關依法行政，保護了最廣大人民群眾的根本利益，維護了社會穩定，對構建和諧社會發揮了重要作用。

1999年10月1日，《行政復議法》出臺，行政復議制度將監督和糾錯功能合二為一，從最初的不為人知，到近幾年來受案數量的大幅上升，它的發展是我國依法行政進程中的一個窗口和縮影[1]。一定程度的明確性是一個制度得以切實實施的基礎，行政復議制度也不例外。

《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》即中辦發 [2006]27號文件，下文簡稱《意見》，已然明確了行政復議在解決行政爭議中的作用和其救濟的立法意義。探究行政復議的法律性質,是一種以申請人提出申請為前提,以行政爭議和部分的民事爭議為處理對象的一種行政救濟制度,這種一定程度上的非主動的監督模式與法院的司法救濟存在一定差別。可以看到,行政機關充當了“裁判員”的角色,全面對行政機關的具體行政行為進行合法性與適當性的審查。

行政復議到底是法律監督制度還是法律救濟制度？是行政還是司法？行政復議性質的正確定位關系著立法的價值取向，也關系到整個復議制度的程序與實體構造以及行政復議制度的未來實現方向。鄭州大學法學院宋雅芳教授說過，“修訂行政復議法首先要明確法律定位問題，只有把它定位于一個法律救濟制度、一個裁判制度的時候，才能要求它在機關設置上、審理程序上、隨后裁決上獨立和中立”[2]。筆者傾向于行政復議是一種法律救濟制度，救濟無論是審理還是裁決都應當向司法程序靠攏，要形成一種司法兩方對抗的裁決糾紛程序，才能稱作是一種救濟。它不能過度司法化，但還要司法化，要把握好一個度。又如河南政法管理干部學院法學博士后王小紅，認為“行政復議作為一種糾紛解決制度，確實應該強調其獨立性和中立性的改革方向。但加強行政復議的獨立性并不是要加強行政復議司法化，行政復議制度應保持高效、便捷的優勢，避免過度司法化帶來的弊端”[3]。對此，有些法律專家也有完全不同的看法，他們認為行政復議的定位就是行政監督，并且是行政體系內的監督。如果定義于救濟，那么行政復議就與行政訴訟混同,將喪失行政復議獨特的制度設計特點。

因此，筆者認為,行政復議在形式上是一種特殊的具體行政行為；在本質上是一種特殊的行政監督法律制度；在方法上是一種行政救濟的法律途徑；在程序上是一種按行政司法程序運行的程序規則。

二、行政復議法實施現狀

1989年《行政訴訟法》的出臺，加速了行政復議立法進程。在行政訴訟法正式施行兩個月后，國務院頒布了《行政復議條例》，標志著我國行政復議制度的正式形成。1991年1月《行政復議條例》實施后，行政復議成為縣級以上地方政府和承擔行政復議職責部門的一項日常工作，這些行政復議機關也為履行行政復議職責作了一些必要的準備。《行政復議條例》施行8年多時間里，行政復議受案量較少，活動不夠規范，但是這段時期積累的行政復議實踐經驗，對后來的行政復議制度發展奠定了堅實的基礎。

1999年4月,行政復議制度的法律層次有所提升,《行政復議法》的出現標志著獨立的行政復議制度正式確立。行政復議法實施10余年來，案件的數量明顯增加，行政復議案件落后于行政訴訟的局面得到了明顯改觀。但是鑒于立法之初對行政復議制度的性質定位存在爭議,以致制度構建存在較大的漏洞，造成行政復議制度公正性尚存疑慮，行政復議再一次面臨著制度的改革與轉型。

2004年，國務院頒發的《全面推進依法行政實施綱要》，行政復議制度的意義和內涵得到了豐富和擴展。2006年，中央和國務院的三大舉措：中共中央十六屆六中全會、中辦國辦27號文件、國務院在重慶召開的全國行政復議工作座談會，又將行政復議工作的指導思想和理念提升到一個前所未有的高度。

近幾年來，我國經濟持續快速發展，社會趨于和諧穩定，但與此同時，我國改革開放進入了關鍵時期，各種深層次的社會矛盾不斷顯現，行政爭議急劇增加，尤其在土地征收、城鎮拆遷、勞動社保等熱點領域，問題表現集中，矛盾十分突出，導致社會關系發展變化無常。目前，我國行政救濟是“大信訪、中訴訟、小復議”的格局，根據國務院法制辦統計數據顯示，我國每年行政復議案件數略少于行政訴訟，有70%左右的行政糾紛，未經行政復議直接進入行政訴訟；而發達國家行政復議與行政訴訟案件兩者之比為10∶1，甚至達到24∶1。這數據比例說明我國與發達國家相比，在運用行政復議解決實際問題上還存在較大差距，因此，科學定位行政復議功能，構建完善的行政復議制度體系，真正使行政復議工作便捷高效運營，彰顯以人為本、服務群眾的社會效益，顯得尤為迫切，須予以高度重視，因此，我國行政復議工作是社會關系發展變化的溫度計[4]。

三、行政復議法實施中存在的問題

隨著行政復議的法律實踐的不斷深入開展，作為救濟行政相對人權利的一種制度，其缺陷和問題逐漸顯現出來，與新形勢、新任務呈現出不相適應的一面，如許多地方已呈現出“無人辦案、無錢辦案、基本上不受案”的尷尬局面。主要體現在：

（一）行政復議受案范圍界定不全

《行政復議法》用列舉的方式對行政復議機關受理行政復議的范圍概括出了十一種受理和三種不予受理的情況。而實踐中，行政爭議情況非常復雜，遠超出《行政復議法》所列舉的情況，如對審計機關審計結果不服、對信訪部門答復不服等能否申請復議等諸多問題，由于《行政復議法》中界定不明，一方面爭議當事人不知能否去申訴，另一方面復議機關也不知是否受理，行政爭議主體雙方無所適從。

《行政復議法》受案范圍過于狹窄。突出表現在：1.受案范圍中忽略了不適合司法審查但適合行政審查的案件范圍。2.受案范圍忽略了部分公共權力行使導致的糾紛成為審查范圍。3.部分法律層面的抽象法律行為受限。因此，更大范圍的救濟是確保公民合法權益的最大力度保護的重要方面，而當前，我國《行政復議法》規定的復議范圍過窄，顯然與實際的需求是不符的。僅采用列舉的方式規定了部分行政機關的不作為行為，但在現實生活中，區區幾個條款的規定是無法應對異常復雜的行政事務的，若僅僅照本宣科，將法條列舉事項以外的請求就“無章可循”那么勢必會大大的不利于相對人的合法權益，使之無法救濟。因此，擴大行政復議的范圍,將抽象行政行為作為一個完整部分納入行政復議范圍，對加強公眾對行政行為的進一步監督提供了有力保障，更加有利保護公共利益的實現與協調。

（二）行政復議機構缺乏獨立性

行政復議機構缺乏執行職務的獨立性,是由其設置原因導致的。行政復議機構主要設置于各級人民政府和行政職能部門，在實踐活動中,這便導致行政復議機構缺乏獨立性,缺失公正裁決的相互制約的基礎。公正的裁決難以實現，行政復議的公信力就很值得質疑，行政復議制度的立法目的就更難以實現。

（三）行政復議程序公正要素缺失

歷經20多年的發展，我國已經建立較完善的行政復議程序，該程序在解決行政爭議、監督行政行為、維護相對人合法權益等方面發揮了重要的作用。但隨著經濟的發展和社會糾紛日益復雜，在實踐活動中，我國行政復議程序過于簡化，復議活動沒有體現出以解決行政爭議為內容的特點，因此，導致復議程序呈現出較強的內部行政程序特點。同時，行政復議的程序理性與公正的基本制度要素缺失，行政復議決定公正性由此失去基礎，很難得到申請人和社會的認同，使得部分公民、法人和其他組織直接選擇信訪或提起行政訴訟的渠道。

（四）行政復議解紛手段形式單一

當前，行政復議在解決行政爭議時，存在著手段、方式單一的現象。復議案件的審理原則上是實行書面審理的方式，主要通過對被申請人提交的材料進行書面審查，以待查明事實進行裁決。如果申請人對裁決結果不服，只能向上級復議機構申請復議或提起行政訴訟，耗時費力，這使得行政機關在解決行政爭議方面不能發揮所具有的專業優勢和便捷優勢，大大增加了社會解決行政爭議的成本。

（五）行政復議與行政訴訟相互脫節

行政復議制度的建立標志著《行政復議條例》與《行政訴訟法》在立法上基本上保持了一致，但由于立法的限制，行政復議制度在實施中沒有發揮其應有的作用，而新的《行政復議法》從立法上改變了這個狀況，它標志著我國行政復議制度的成熟與完善，但是由于它在立法上擺脫了《行政訴訟法》的影響和束縛，因而，《行政復議法》與《行政訴訟法》在諸多制度的設定方面銜接不暢，嚴重存在著脫節的現象。如最高人民法院1999年11月2日發布的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》擴大了行政訴訟的范圍，由此也就擴大了對行政機關的監督范圍，這樣，就使得行政復議與行政訴訟制度之間的脫節現象日漸明顯。如果這個問題不解決，行政復議與行政訴訟不僅沒有及時解決行政爭議化解社會矛盾，反而給當事人增加累訴。

（六）行政復議種類存在的突出問題

一是復議決定種類的欠缺使現實需要無法滿足，混淆了駁回行政復議申請決定與駁回行政復議請求決定。二是行政復議決定未明確區分具體違法決定的適用條件。撤銷、變更和確認違法決定是三種不同性質的行政復議決定，但在行政復議法中第28條將這三種決定的適用條件混合在一起未加明確具體區分，其后果導致復議機關很少作出變更決定，行政復議的實效性無法保障。

（七）行政復議程序存在瑕疵

行政復議程序是《行政復議法》修改的又一個舉足輕重的問題。由于立法之初對復議程序刻意區別司法救濟行為制度構建定位，導致復議程序過于簡化與內部行政化，程序理性、公正的基本制度要素缺失。復議程序結構性制度缺失主要問題有：程序過度行政化、程序確保公正的原則缺失、程序參與原則缺失。

四、行政復議法完善建議

行政復議工作要堅持以人為本、復議為民。長期以來，在我國行政復議制度發展的進程中，其基本功能被確定為內部監督和自我糾錯。目前，在行政糾紛日益激增的新形勢下，這種功能定位與現實需求之間的矛盾已日漸顯現。因此，行政復議功能的定位應與時俱進，由內部糾錯向解決糾紛轉變，以實現制度存在與效能的正向關系。

（一）擴大行政復議范圍廣泛性

復議范圍改革的重點是回應社會發展擴大復議范圍。全國新聞聯播報道，國務院法制辦透露，我國將擴大《行政復議法》受案范圍，并且加大對“行政不作為”爭議的救濟渠道。這意味著，諸如汽車尾號“限行令”、“征地批復”等有爭議的“紅頭文件”，權利受到影響的公民將來有望不必親經“受罰”，就能直接申請行政復議，這是廣大群眾的強烈呼聲。而當前，部分政府管理行為沒有納入行政救濟渠道，這就是廣大群眾“信訪不信法”的一個潛在制度原因。要解決這一問題，就必須擴大行政復議受案范圍。

目前，不論是現階段我國行政復議制度的發展趨勢，還是從西方國家的行政復議制度演變歷史來看，行政復議范圍不斷擴大已勢在必行。在復議案件范圍上可淡化或突破具體行政行為標準，采用符合行政爭議案件的受理標準。筆者認為：1.行政復議的受案范圍取消列舉式方式，實行行政復議普遍受理制度，不予受理的復議案件可采取列舉方式。這樣所有的行政爭議案件都可以通過復議獲得救濟。2.行政復議受案范圍應包括行政機關所有具體行政行為和除法規、規章有具體明確規定以外的所有抽象行政行為。3.內部行政行為納入行政復議范圍。內部行政行為最大的特點是管理者與被管理者之間具有行政隸屬關系。如公務員受行政處分和其他人事處理決定的救濟，公務員作為公民,其合法權益與保護普通公民的合法權益一樣，雖可以通過行政申訴來維護自己的合法權益，但申訴與行政復議制度的功能不可同日而語，后者的救濟更加有效。無論公務員還是普通公民都應該有充分途徑和手段實現自身救濟。

（二）保證行政復議主體獨立性

行政復議主體獨立性，能夠獲得在法律程序內解決、不受外在力量干預的先決條件，構成了糾紛解決獲得公信力的重要前提。行政復議需要裁決者以中立、審慎的態度去衡量糾紛行為的事實，以保證復議決定的合法性和公正性。筆者認為復議體制改革的關鍵是相對集中復議權并引入行政復議委員會。一是統一設置行政復議委員會。該委員會應具有獨立的法人主體地位和法律人格與裁決決定權，配備具有行政復議專業知識和經驗專職人員，適當吸收律師、法官、檢察官等法律顧問（專家）團參與到某些特定案件的審理，增強行政復議審理裁決的專業性、科學性和權威性。二是建立行政復議人員資格制度。建議借鑒英國裁判所的組織形式，確證大多數人員與政府官員沒有直接聯系。結合我國實際，公開選聘行政復議人員，建立復議人員資格、考錄制度，明確考錄標準和要求，統一持“行政復議資格證書”上崗，保障行政復議人員的基本政治、業務素質；在工資待遇、職務升遷上不受行政首長的控制。三是創設行政復議案件主審負責制度。直接由行政復議成員負責處理具體案件，以避免和防止各方面的不當干預和層層審批所產生的負面效應。

（三）增強行政復議程序公正性

復議程序改革的關鍵是切實保障申請人的程序權利、實現程序正義。公正的行政復議程序制度是有效發揮行政復議制度效力的重要基礎，建立公正的行政復議程序顯得非常重要。筆者建議：1.以復議程序流程為主線，重構復議各階段基本程序制度。比如在審理階段，行政復議中應規定建立工作人員回避制度和完善證據、聽證制度，在審理程序上，采取程序類型化，取消書面審查方式，實行公開開庭審理、有限度引入和解制度。在決定階段，行政復議決定應當包含情況說明、事實認定、法律適用、裁量因素、最終結論等詳細闡述。2.借鑒英國、美國的自然公正和正當程序原則。3.建議行政復議司法化。行政復議司法化并非全盤接收，而是將體現司法程序公正的基本要素引入行政復議中，在復議中確立公正程序的各項基本原則，增加復議程序的透明度和公正性。

（四）確保行政復議解紛合意性

行政復議的目的就是有效化解行政爭議，實現“定紛止爭、案結事了”，不斷促進社會和諧穩定。因此，在實踐中注重運用調解、和解等手段化解行政爭議，優先將行政爭議化解在萌芽階段，化解在行政系統內部處理，實現法律和社會效果雙統一。筆者建議一要健全行政復議審查方式。在行政復議案件審理中，規定行政復議機構必須實地調查核實證據，對重大、復雜的案件，必須采取聽證方式審理。二要在自由裁量權范圍內調解解決。行政機關具體、抽象行政行為大都有自由裁量權。復議機關可以按照自愿、合法的原則，對申請復議案件在行政機關的自由裁量權范圍內進行調解和解決，在行政復議決定作出前自愿達成和解。三要建立行政復議協商調解機制。不斷完善行政復議功能，將協商調解作為復議裁決前置程序，充分發揮調解簡便高效、成本低、合意公正等優點，充分體現靈活性和人性化，妥善解決糾紛、化解社會矛盾，向“大復議，小訴訟”的格局進展，切實尊重和保障公民合法權益，構建社會主義和諧社會。

（五）完善復議與訴訟的銜接

作為救濟的程序,行政復議和行政訴訟各有千秋,是相互銜接相互配套的法律制度。但在實際工作中行政復議與行政訴訟銜接不暢，不僅沒有及時解決行政爭議，化解社會矛盾，而且給當事人增加負擔。筆者建議從三方面進行完善：1.行政復議機關在行政訴訟中不應作被告。2.如果先修改《行政訴訟法》不能規定行政復議機關不應作被告，也應規定不要把行政復議行為作為一種普通的具體行政行為來對待。3.行政復議與行政訴訟已成為社會救濟的兩種重要制度，進一步做好二者之間的銜接是維護當事人合法權益、維護社會穩定、健全法治、促進社會和諧的一項重要任務，因此我們應不斷對二者之間的銜接關系進行完善與發展。

（六）進一步完善行政復議種類

行政復議種類完善一要吸收《行政復議法實施條例》的相關規定，增加規定駁回復議請求決定、責令補正決定和情況決定，并對適用情形作出具體的規定,以便更好的區分情況。二要針對程序違法作出的復議決定應當區分不同情形，規定多樣化的復議決定，包括宣布無效、撤銷、責令補正等。三要將“行政復議機關直接作出撤銷或者變更決定”修改為“行政復議機關責令被申請人撤銷或者變更行政行為”。之所以作出修改旨在于解決復議機關不愿意當行政訴訟的被告，從而導致居高不下的維持決定率的情況。

（七）行政復議程序制度的重構

行政復議程序的改革，是實現程序公正的過程，絕非簡單的照抄照搬，要將體現程序公正的基本要素引入行政復議中，確立公正程序的各項基本原則，保障申請人的各項程序權利，基于此，筆者建議要完善三種行政復議程序制度的重構。

1.增加規定回避制度。它產生的法理基礎是自然公正的程序規則,即“任何人或組織都不得成為自己案件的法官”，其目的在于避免偏私。該項制度是民事、刑事訴訟活動中也必須遵循的一項規則。根據目前情況來看,我們的行政執法人員素質不高，從程序制度上涉及回避制度大有必要,而且要明確規定回避的原則、內容、事由、條件。

2.有限度引入和解制度。在當前社會矛盾糾紛凸顯的形勢下，復議案件實行調解或者允許申請人與被申請人之間進行和解，這是我國行政復議改革中一項舉措。引入和解有利于和平解決爭端,并且節約訴訟資源。

3.補充調查與證據制度方面的內容。包括細化程序、明確調查與收集等相關規則，增加適當借鑒刑事訴訟法中相關證據規定，如增加規定非法證據排除規則與自認規則。

［1］王萬華.《行政復議法》修改的幾個重大問題［J］.行政法學研究，2011，（4）.

［2］曹康泰.中華人民共和國行政復議法釋義［M］.北京：中國法制出版社，1999.

［3］應松年.當代中國行政法（K卷）［M］.北京：中國方正出版社，2005.

［4］李培傳.行政復議概覽（1991-1992)［M］.北京：中國法制出版社，1993.

［責任編輯：李 瑩］

Proposals on Orientation and Perfection of Administrative Review Law

PANG Jing

China's"Administrative Review Law"enacted since 1999,played a significant role.Along with the continuous progress of administrative law process,the consensus to modify“Administrative Reconsideration Law”are more than the controversy.The article take administrative review function,the status of implementation and problems as the starting point,suggests to improve the system scope,procedures,decisions,etc.that will effectively contribute to the process of administration according to law.The author tries to build a truly harmonious,fair,and efficient relief mechanism.

The administrative reconsideration;Review system;Reconsideration system

DF31

：A

：1008-7966（2014）03-0037-04

2014-01-24

龐婧（1989-），女（蒙古族），遼寧喀喇沁旗人，2012級經濟法學專業碩士研究生。