城市社區治理實踐與困境分析
——以石家莊市S社區為例

張紅霞

（石家莊學院 政法學院，石家莊 050035）

城市社區治理實踐與困境分析
——以石家莊市S社區為例

張紅霞

（石家莊學院 政法學院，石家莊 050035）

隨著城市住房改革的市場化推進，物業公司成為社區治理的主體之一。以石家莊市某一新建商品房小區為個案，剖析了城市社區多元主體背景下社區治理的運行實踐。物業公司作為經濟組織，經濟理性凸顯，對社區公共事務缺乏參與動力與熱情；居委會的行政化傾向使其難以履行自治主體職責，而代表居民利益的社區自治組織明顯發育不足。在目前的社區治理實踐中，多元主體之間的責任與角色不明進一步使城市社區治理陷入困境。

城市社區；治理；物業公司；居委會

一、問題的提出與研究背景

當前中國社會正處于由傳統型社會向現代工業社會的轉變時期，社會結構正在發生著一場前所未有的變遷，隨著城市化進程的推進，在城市社會，社區成為各種利益分化、社會矛盾沖突的聚集點。從某種意義上講，強化與完善基層社會的治理成為當前社會建設的理論與實踐目標。

從目前的研究成果來看，很多學者對城市社區治理的研究主要集中在對政府行政制度框架中的區—街道—居委會三者關系(尤其是街居關系)的探討[1]。一些學者認為，街—居體制衍生出很多問題，街道辦事處不能合理定位，以街道辦事處為主體、以居民委員會為依托的垂直模式，削弱了社區居委會的自治功能。大中城市普遍推行“兩級政府、三級管理、四級落實”的體制，城市街道辦事處的職能不斷擴張，承擔著大量的行政、執法和街道經濟發展的任務[2]。中國城市社區治理體制一方面沿著計劃經濟時期沿襲下來的“區—街道—居委會”的路徑在進行改革，另一方面，隨著住房市場化的推進，一些市場經濟組織如物業公司逐漸進入社區治理體制，在一些較先進的城市社區，也逐步成立了業主委員會。在這種狀況下，社區治理主體的多元化使得社區體制的改革變得更加錯綜復雜，政府、社會、市場三方的博弈使得社區治理體制改革的路徑變得模糊起來[3]。

從目前社區治理的實踐來看，不同社區之間已經出現了分化，有的是以物業公司管理為主，一些社區以居委會管理為主。根據管理主體的分化，一些學者把中國社區分為多種類型：行政主導型社區、混合過渡型社區、業主自治型社區與邊緣自生型社區[1]。在目前的大多數商品房社區中，多元主體成為了社區治理現實。隨著大量商品房的建設，物業公司等經濟型組織入駐社區成為目前大多數城市社區的主流。在城市社區中，隨著物業公司、居委會、居民自治組織等多元主體的出現，目前城市社區治理的現狀如何？多元主體是否更加有利于城市社區的治理實踐？基于對此問題的關注，本文以石家莊市某一新建商品房社區為個案，展開深入調查與分析。

S社區是一個位于石家莊東部郊區的2006—2009年新建的商品房小區，商品房36棟，其中9棟高層住宅，其余為多層，該小區現有居民3 015戶，該小區商品房的價格在石家莊市屬于中低檔水平。S小區的居民以年輕人為主，該小區常住人口中，60%以上的居民在石家莊生活居住的時間不足10年。大部分居民是由于工作或婚姻等原因由外地來到石家莊生活，最終因為商品房的購買而在該小區安家落戶。小區居民大部分是企事業單位的普通職工，少數居民為個體工商戶或企事業單位的管理者，還有部分舊村改造的居民、商業服務業員工等。S社區目前社區組織主要分為三類，一是物業公司，二是社區居委會，三是一些居民自發形成的組織如舞蹈隊等。該社區目前還沒有成立業主委員會。

二、S社區治理體制運作的實踐

（一）物業管理的市場化運作邏輯

很多學者把存在物業公司的社區管理模式稱為“市場導向型”的社區管理模式[4]。S社區的物業公司屬于市場經濟體制下建立的專業化物業管理公司，擁有獨立自主的經營權，物業公司與小區居民的服務性特征明顯。物業公司與小區居民之間存在密切的相關性，在小區治安、水電使用、環境衛生等等方面牽涉到居民的日常生活。從調查來看，很多居民認為“物業公司相比起居委會來說，對于居民更重要”。S社區的物業公司作為自主經營自負盈虧的經濟實體，在運作實踐中凸顯出一些基本特征：

1.經濟理性

物業公司作為市場化的經濟組織，經營目的是經濟利益最大化。物業公司作為社區治理的經濟主體，運作實踐中經濟理性的特征尤為凸顯。S社區作為新建商品房小區，目前小區的硬件設施使用時間較短，維修成本比較低，在這種情況下，物業公司所收取的物業費基本上處于收入遠遠大于支出的現狀。在充分盈利的情況下，物業公司對小區的物業管理并不是十分到位。物業公司在介入社區事務中，對社區保潔、治安、硬件維修等等方面往往考慮物業公司的經濟收益，并沒有充分考慮居民的居住環境、出行便利。在調查中發現，很多居民對于物業公司的收費并不是十分滿意，認為物業公司收取的物業費并沒有給小區業主帶來多少服務，只是在小區的保潔、治安、水電暖管理起一定的作用。在主要的小區樓道保潔、電梯保養、公共場所保潔方面并不能使業主滿意，迫于物業公司的強勢地位，很多業主是敢怒不敢言。

近年來隨著小區汽車擁有量的增加，車位問題一直困擾著小區業主及物業公司。在S社區共有3 015戶居民，車庫500個，一次性出售給業主，地上車位1 000個，采用出租的形式，每年停車的業主繳納1 200元車位費。隨著汽車的普及，S小區的汽車擁有量逐年增加，停車位供不應求。為了使擁有汽車的業主提供停車方便，同時也是為物業公司增加盈利，物業公司采用未公開的方式，不斷地讓擁有汽車而沒有車位的業主把汽車停進小區內，在空閑的地方或便道旁邊停車，建立“臨時停車位”。采用多種方式獲得“臨時停車位”的業主也采用不同的形式向物業公司繳納車位費。近兩年來，停進S小區的原本沒有停車位的汽車數量達1 000輛。導致S小區便道旁邊、綠地旁邊停滿了汽車，甚至一到夜晚小區廣場上也停滿了汽車。這不僅增加了居民的出行難度，也造成小區內交通擁堵，給步行出門的出行安全帶來很大隱患。但是由于物業公司的經濟利益驅動，并未對臨時停車位的大量存在造成的負面效應采取有效的治理措施。

2.對居民的公共事務參與有限

按照我國相關法律規定，物業公司對城市住宅小區，包括其內的房屋、道路、公共設施、環境等進行有償服務、有償管理的專業性經濟法人組織。因此對于物業公司而言，參與社區治理的動力來源于經濟利益的驅使。在中國城市社區現實的社區治理實踐中，物業公司作為經濟組織，只是迫于有償服務的要求對房地產的售后、租賃服務，包括房屋的保養、維修、環境清潔、綠化及小區內的商業服務、治安維護等活動。較多的物業管理公司除日常業務之外，一般都沒有積極性參加社區開展的各項活動。一般不會參與社區內與自身經營業務關聯不大的其他公共事務。此外，物業公司作為企業，其在某個小區的經營活動從長遠來看是不確定的，而社區建設則是針對特定的小區的一項長期投資，所以物業公司在對社區建設進行投入時往往面對預期收入不確定性的考慮，從而選擇對社區管理工作的不合作，被動消極的參與等工作態度[5]。

（二）居委會行政性色彩難以真正凸顯自治主體性

社區一直是國家權力機構實現管理和控制社會的一個重要的劇場，是國家改造社會的想象。一方面，國家將社區營造作為社會改造的重要手段，其工作重心在于如何強化市民的凝聚力、如何緩和日益累積的來自底層的社會矛盾，以及如何實現社會的和諧與穩定。基于這一目標的自上而下的社區營造，無疑被基于國家政權的社會實體所“捆綁”或“規范”[6]。在這種語境下，居委會作為基層群眾自治組織，是社會性的政治組織。作為群眾組織，居委會實際上是處于政府與社會之間。居委會在發展過程中演變成一種具有雙重身份的社會組織，一方面是居民自治組織，同時在一定程度上承擔了一部分行政職能，與街道辦事處的關系日益密切，事實上成了街道辦事處的下轄組織。

根據相關法律和自治性組織的特點，居委會在城市社區治理中的應有角色有三個方面，即社區公共服務的供給者、社區居民權利的代言人和政府社區事務的助手三個角色。但是在實際運行中，居委會的角色存在一定迷失。在“供給者”角色迷失中，主要表現為缺位，即社區居民需要居委會提供的一些公共服務得不到滿足。社區居民最需求最強烈的社區人際關系的調解方面，包括鄰里關系、婆媳關系糾紛的調解等，以及對就業、養老、健康、婚姻等方面的咨詢服務。居委會的時間都用在應付政府交辦的行政事務之中，根本無暇顧及此類服務，從而使居委會的主要角色出現嚴重的缺位現象。居委會本應是社區居民權利的代言人，但是在實際運行中實際上是做了政府的代言人。在“助手”角色迷失中，也主要表現為錯位，居委會實際成為行政事務的“代理人”[7]。由于在實際的運行過程中居委會的實際權力來源于上級政府的賦予，資金來源于上級財政的撥款，在這種行政體制下，居委會更多的工作不是來面對與基層社會的需要，更是來自于上級政府的指派。也是由于多年來傳統行政管理的慣性，政府在很長的時間內是從對基層社會管理的角度來看待居委會，從來沒有把居委會作為一個相對于獨立的社會組織，一直把居委會作為政府行政的基層執行網絡，是政府的“一條腿”，居委會的工作90%來自于上級的指派，行政化色彩明顯。在S社區調查發現，很多居委會的工作都是來自于上級指派。政府在一些工作事務中，并沒有派工作人員進駐社區，也缺乏對居委會的相應指導，在很多情況下，把本應由政府部分完成的工作攤派給居委會，如經濟普查登記、安全消防、治安綜合治理、計生宣傳等等。每年居委會忙于應付上級政府交付的工作多達100多項。最終使得居委會的行政色彩遠遠大于自治色彩，在實際工作中難以凸顯自治主體的特征。作為自治組織，居委會陷入“行政化困境”。

（三）居民自組織力量薄弱

社區治理應是多方主體參與的過程，社區多元社會組織的有效參與才能真正推進社區的和諧治理，從而有效推進社區的民主化治理進程。但是在現實中可以發現，社區組織中除居委會、物業公司組織外，社區其他社會組織力量非常薄弱。尤其是體現居民公民行動能力及社區參與意愿的居民自組織非常少，力量也非常薄弱。以S社區為例，作為承載居民達萬人之上的居民小區，自發形成的居民自組織非常少，沒有業主委員會。作為新建小區，大部分居民的年齡在25～40歲，尤其是25～35歲的居民為最多，40～70歲的居民數量較少。一些老年人為了鍛煉身體自發形成了松散的業余舞蹈組織，一些老年人聚集在一起跳舞。也有一部分年輕人自發形成了以廣場舞為內容的舞蹈隊。還有一部分老年人早晨一起踢毽子。這些組織形式十分松散，臨時性與變動性非常強，組織成員的隨意性也非常強，只是在興趣方面部分迎合了居民的某些需求。這些自治組織力量薄弱，對于社區公共事務的治理也難以發揮有效作用。

三、社區治理的困境

（一）維護居民利益的主體力量缺位

在社區多方治理主體中，居委會是主導力量，無論是在社區權威還是資金來源都占據一定的優勢，但是由于我國多年的計劃經濟管理手段的習慣，居委會過度的行政化，使其難以保持對社區居民負責的倫理要求，逐漸失去了社區居民的信任和參與的熱情。物業管理公司的行動邏輯是賺取利潤，為了經濟利益最大化,會采取各種手段去謀取利益。業主委員會本應是代表居民利益的最直接組織，但是從目前社區的現實情況看，很多城市的社區并沒有業主委員會，如S社區，小區業主入住6年來，雖然很多業主都希望成立業主委員會，但是由于組織、制度等等多方原因，至今也并未成立業主委員會。在一些成立業主委員會的城市社區中，業主委員會處于最弱勢的地位，并不能真正代表業主的心聲，更不能滿足業主的權利訴求。社區內的其他一些自組織力量也十分弱小，大多是居民自娛自樂型的組織，松散性強，不能參與到社區建設的公共事務中來，無法在維護居民的權益中扮演重要角色。

（二）社區治理多元主體缺乏有效整合

城市社區治理是多元主體共同參與的過程，目前城市社區的多元主體涉及：居委會、物業公司以及業主委員會或其他的一些社區自治組織，基于現代公共管理學中的多元共治理論構建起來的社區管理主體多元化在理論上是可行的，多元主體博弈利于社區居民的自我組織和自我管理，可最大程度地維護社區居民的利益。但是，在具體實踐中，多元主體間卻存在著角色混亂、分工不明、權責利相互交叉的問題，給社區管理帶來了不應有的麻煩[8]。在目前的多元治理主體的社區中，從屬性上來看，居委會代表“國家”，權力來源于國家行政權力的賦予。物業公司作為經濟型組織，屬于“市場”力量，遵循的是市場中的等價交換的原則。從管理屬性上來看，居委會與物業公司同是社區治理的主體并不存在誰隸屬誰的問題，在社區治理的內容方面既有分別也有交叉。居委會是社區中的法定組織也是群眾自治性組織，負責對社區事務的全面管理。物業公司只是公共服務的提供者，其與業主之間的關系是平等主體間的交易關系。但是，在實際操作中，作為服務提供方的物業公司卻因權力的非對稱性而有機會且有能力凌駕于業主之上，致侵犯業主合法權益的事件時有發生，使業主與物業公司之間經常處于一種敵對狀態。一個社區，多個主體，看似每個主體的存在都有必要，法律條文也規定得清清楚楚，但是為何管不好社區?究其原因，是多元主體沒有理清各自的權責利關系，致使角色定位混亂，導致不同主體間矛盾重重、互不信任，進而導致了社區治理的亂象頻發，社區管理多元主體的角色錯位和三主體邊界的模糊化，多元主體之間缺乏有效整合[8]。

［1］沈毅.社區建設的組織化困境［J］.城市問題，2009，（11）.

［2］李璐.利益分化時代的城市社區管理體制創新研究——以廣州、深圳“居站分設”模式為例［J］.理論導刊，2012，（7）.

［3］邱玉婷.新時期城市社區管理體制改革:現狀、思路與方向［J］.學術論壇，2012，（9）.

［4］楊穌，賈明德.試析新型城市社區管理模式［J］.山西師大學報（社會科學版），2005，（3）.

［5］陳淑云,艾建國.城市居住區物業管理與社區管理合作模式研究［J］.江漢論壇，2010，（5）.

［6］潘澤泉.社區:改造和重構社會的想象和劇場——對中國社區建設理論與實踐的反思［J］.天津社會科學，2007，（4）.

［7］陳天祥，楊婷.城市社區治理:角色迷失及其根源——以H市為例［J］.中國人民大學學報，2011，（3）.

［8］覃安基.我國社區管理中存在的主要問題及其解決途徑［J］.城市問題，2012，（5）.

［責任編輯：李 瑩］

The Analysis of the Urban Communities Governance Practice and Predicament——A Case Study of S Community in ShiJiaZhuang

ZHANG Hong-xia

As the advanced market of urban housing reform,the property companies became one of the main parts of urban community management.Take for example of one new commercial housing area in ShiJiaZhuang,we analyzed the practice of community management against to backdrop of multi-body of urban community.As an economic organization,the property companies highlighted their economic rationality,but lack participation drive and enthusiasm;because of the administrative trend of neighborhood committee,they were difficult to fulfill the main duties of autonomy and the community voluntary association representing local interests significantly lack of development.In the community government practice,the unknown duties and role between multi-bodies made the urban community governance get into trouble.

urban community;governance;property company;neighborhood committee

DF0-052

：A

：1008-7966（2014）03-0025-03

2014-02-23

張紅霞（1975-），女，河北衡水人，講師，主要從事城鄉社會問題與基層社區建設的研究。