《消除對婦女一切形式歧視公約》在我國的實施及挑戰

趙倩

（中國政法大學，北京100088）

《消除對婦女一切形式歧視公約》在我國的實施及挑戰

趙倩

（中國政法大學，北京100088）

《消除對婦女一切形式歧視公約》是我國最早簽署的由聯合國大會通過的核心國際人權公約。1980年7月我國就簽署了這一公約，《公約》于一年后的9月對我國正式生效。該公約在我國的生效時長已經超過了30年，對我國婦女保障體制的發展產生了很大的推動作用。但同時，《公約》的國內實施還面臨著很多的挑戰，這些困難和挑戰在聯合國婦女權利委員會定期審議的相關文件中可見一斑。

國際人權公約；國內實施；婦女保障；婦女歧視

《消除對婦女一切形式歧視公約》是我國簽署的最早的由聯合國大會通過的國際人權公約。該公約在我國的生效時長已經超過了30年，從多個方面影響著我國婦女保障體制的發展，可以說它伴隨著改革開放后我國婦女權益保障體系真正確立的整個過程。根據《公約》的第17、18條，聯合國設立了專門的委員會——消除對婦女歧視委員會，用以審查《公約》的執行和進展情況，各成員國也被要求提交定期報告，將本國實施公約過程中采取的措施及取得的進展記錄在報告之中。目前，我國已經參與了八輪審議，提交了五次報告，委員會對前四次報告已經給予了結論性意見。在每輪國家報告中，我國就公約在國內的實施狀況做出了很多詳細的說明，在與國家進行互動對話之后，委員會針對我國發布結論性意見。同其他條約機制的委員會出示的結論性意見類似，意見書的內容上有肯定之處也有批評建議。在實踐中，雖然結論性意見甚至整個機制經常被當事國束之高閣，而且意見能在審議后對當事國的后續行動發揮多大程度的作用也尚未可知，但是意見本身所具有的評價作用是不可忽視的。通過對意見及相關文件的分析，我國在實施《公約》過程中的進步與存在的問題也就一目了然了。

一、《公約》的國內實施的意義

國際公約規定著多國間政治、經濟、文化等方面權利義務，在維護國際社會秩序上發揮著至關重要的作用。其中，國際人權公約是一類關注全球人類生存和發展的、緊密圍繞聯合國“和平、發展和人權”主題的國際規范，它對人權的促進保護不僅僅體現在國際層面，即一國簽署公約時并不只意味著它對聯合國和國際社會做出承諾，更應當代表著它對本國公民做出的承諾。并且，國際人權公約不僅在實施意義上包含國際和國內兩個層面，而且其實施行為本身也包含著國際和國內兩個領域。其中，國內實施被認為是國際人權法得以實施的基本和最主要的途徑[1]177。因此，《公約》的國內實施是實現婦女人權的最為有力的途徑。

二、《公約》的國內實施的含義及途徑

（一）國際人權法國內實施的含義

國際人權法的國內實施主要是指“國家立法、司法、行政和其他機關通過國內途徑，以消極的不作為或積極的作為的方式，履行其根據國際人權法承擔的義務，從而使其境內和受其管轄的所有個人和群體依國際人權法所應當享有的權利得以實現”[1]177。這一概念包括了國際人權法在國內實施的主體、途徑、方式、依據和目的等多方面的內容，是比較完善的表述。但是，其中的實施途徑采用了比較抽象的表述——國內途徑，而采取何種途徑保障國際人權法的實施應當是一個非常重要的問題，是解決國際人權法國內實施的方法論問題。因此，可以說對“國內途徑”的理解是理解“國內實施”的一個重要環節。

（二）國內實施的途徑

1.國內實施途徑的范圍

那么，國內途徑應當包含哪些方面呢？很多學者在概括實施國際人權法的具體途徑時，都沒有確定它的外延，而把它看作是一個不斷擴充的集合，因為我們的目的是“采取一切適當措施確保公約確認的權利的實現”①參見《公約》第2條。。如一版《國際人權法》中表述為：“這些措施主要包括，但不限于……”[1]58也有觀點直接將具體途徑進行分類，如有的將途徑直接劃分為傳統的實施方式和新型的保障機制[2]；或者依其實施主體分為立法實施、司法實施和行政實施三個方面[3]。由上可知，關于國際人權法的國內實施途徑，學界并沒有明確的關于其內涵或外延的界定，這也是“采取一切適當措施”的內在要求決定的，再加上實施主體的多樣性，因此在解釋“國內實施途徑”時，應當做最廣泛的解釋。

為了更好地分析國內的實施途徑的內容，在此將“國際人權法的國內實施”與類似的概念進行比較。

2.與“國內法的實施”的異同

在法理中，法的實施被定義為通過一定的方式使法律規范的要求和規定在社會生活中得到貫徹和實現的活動，它包括法的執行、法的適用、法的遵守和法律監督[4]191。而其中的“法”指的是由國家制定或認可，并由國家強制力保證實施的，反映著統治階級意志的規范體系[4]37。類似的，某些國際人權公約作為被一國承認、在國內產生效力的國際條約，它的實施也應當具有同國內法的實施相似的內容。根據我國憲法及相關法規的規定，簽訂國際人權公約并且公約生效后，該公約便具有中國國內法上的效力，如1990年4月，我國政府所提交的關于《執行〈禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約〉的報告》中明確表示：“根據中國的法律制度，中國締結或者參加的國際條約，要經過立法機關批準或國務院核準程序，該條約一經對中國生效，即對中國具有法律效力”。因此，公約的實施必然包含國內法實施的內容，即包含了它的執行、適用、遵守和監督的過程。

但是，公約和國內法是不完全相同的法律體系，所以公約的國內實施還應有其特定的內容，即還包含“立法”過程。

公約產生國內法的效力之后，我國并沒有法律明確規定公約如何發生效力，并且關于公約的具體適用、位階如何，國家的法規和實踐也有一定的出入：根據我國的現行法規，國內通說的國際法理論認為國際條約在我國具有直接適用性①例如：新修改的《民事訴訟法中》仍然延續了之前的規定，第260條：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規定的，適用該國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外”；《民法通則》第142條規定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外”。；而在具體實踐中，我國法院迄今為止沒有任何直接適用國際人權公約審判案件的先例[1]203。在我國的實踐中，比較通行的辦法是通過訂立或修改法律的方式確立與我國所承擔的國際義務相一致的國內法，這也是某些學者為此矛盾提出的解決方案：“在與憲法和全國人大制定的法律不相抵觸的情況下，通過制定具體法律將國際人權條約的內容加以落實”。比如，我國最新頒布的《刑法》修正案、《刑事訴訟法》修正案等都體現了這一行為；再者，在中國向聯合國各人權公約的委員會提交的國家報告中，多處提及在我國的法律中加入了與各人權公約中的規定或精神相一致的內容。由上可以得出，國際人權公約的國內實施當然地包含了“法的制定”這一內容。因此，公約的國內實施途徑包括了法的制定、法的執行、法的適用、法的遵守和法的監督。

（三）《消除對婦女一切形式歧視公約》在我國國內實施的含義

委員會是《公約》中規定的有權審議本公約在締約國實施狀況的機關，對于《公約》中規定的權利，委員會需要對締約國進行最為全面細致的審議。因此，如果需要研究公約的國內實施狀況，締約國向委員會提交的國家報告具有很高的參考價值。《公約》第18條第一款規定：“締約各國應就本國為使本公約各項規定生效所通過的立法、司法、行政或其他措施以及所取得的進展，向聯合國秘書長提出報告，供委員會審議……”根據上述條款以及上文中對“國內實施”的理解，《公約》在我國的國內實施可以被認為是：我國的立法、司法、行政或其他機關，根據本《公約》的規定所承擔的義務，對內實施法的制定、執行、適用、遵守和監督等措施，以期我國境內和受管轄的所有個人和群體實現《公約》中規定的權利。

三、《消除對婦女一切形式歧視公約》在我國國內實施中存在的問題及挑戰列舉

對于締約國而言，在履行公約的規定時，最大的目標便是公約中的所有權利都能得以實現，但是現實中，每個締約國都會存在很多不足之處，需要不斷地通過國內和國際上的努力加以改進。實施公約中的不足之處是最應當關注的問題，因為這些問題直接關系到公約規定的人權能否實現，也是評價一國實施狀況的標準。根據上文中《公約》在國內實施的不同途徑，下文將把國內實施存在的問題進行歸類，以便于問題的解決。

（一）法律援助——法律制定、法律適用中的挑戰

委員會曾在對中國的建議中提出：“由于缺少有效法律救助的規定，婦女在歧視案件中對司法的利用可能仍然有限，農村地區尤其如此。委員會還注意到，《公約》看來從未在任何法院得到援引”②參見聯合國CEDAW/C/CHN/Q/6號文件，第11條。。這一建議對我國在婦女保障立法和司法方面同時提出了質疑。

1.法律規范的缺失

我國法律中有很多涉及法律援助的規定，國家報告中也對我國的法律援助狀況做了概括③參見聯合國CEDAW/C/CHN/7-8號文件，第47條，以及附件35。，并且可以看出我國法律援助機構無論從數量上，還是從受案情況上看都處于上升期。但是，報告中的“缺少”指的是有關法律援助的剛性或柔性法規的缺失而不是法援機構的多少問題，并且具體而言，是指法律援助在婦女保障方面能發揮多大的作用？無疑，要保障實踐中婦女能得到援助，必須夯實對婦女進行法律援助的法律規范，尤其是實施程序方面，而我國在這方面的規范確實有所缺失。

2.法律適用的困難

在我國，婦女權利保障的執行和訴訟一直存在著紙上談兵的問題。2005年的《婦女權益保障法》已經在這方面取得了很大的進步，其審議通過后，社會各界給予了充分肯定和高度評價，一致認為修正案進一步鞏固了婦女權益保障法律法規體系，尤其是明確了執法主體，強化政府及婦聯等相關部門的責任，增強了法的適用性[5]。然而，這些責任分配和程序規定仍然沒有直接與法律援助相關之處。在我國對建議的回復中幾乎回避了這個問題，僅僅有抽象的類似“國家加強法律援助工作”④的字眼，且作為重點提及的《中國婦女發展綱要(2011—2020)》中也僅有一條原則性的規定：要保障婦女依法獲得法律援助。那么，應當依照什么法呢？面對核心的《婦女權益保障法》中無具體規定的情況，婦女在尋求法律援助時必然會受到很多限制。

我國關于法律援助最專門的規定是2003年通過的《法律援助條例》，其中并沒有關于婦女的特殊規定，而針對的是整個沒有經濟能力的群體，對婦女不具有針對性，因而不能保障婦女作為獨特群體所需的特殊保障。事實上，在整個法律體系中，僅刑事訴訟方面有關于法律援助詳細的規定，《刑事訴訟法》第34條明確規定了法律援助的條件，并賦予了國家機關明確的義務。除此之外，2013年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部還聯合發布了《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》，其中對刑事訴訟法律援助實踐中的情形、主體、程序、救濟等問題給予了具體的規定。

（二）明確定義對婦女的歧視——法律制定、法律執行中的挑戰

委員會在每輪審議的《問題清單》和《結論性意見》中多次提出我國的法律缺乏對“婦女歧視”的明確定義，如第五輪、第六輪合并審議的《結論性意見》第10條再次建議我國“按照《公約》要求，著力理解實質性平等和不歧視的含義，并根據《公約》第1條，在國內法律中做出對“婦女歧視”包括直接和間接歧視的定義”。從第七輪和第八輪合并審議的《國家報告》中來看，這一建議并沒有被完全接受，我國表明了對反歧視精神的重視，并列舉了我國在新修訂的多部法律中如何貫徹這一精神，但是，仍然沒有對“歧視婦女”做出直接定義。

我國現行法律法規沒有關于“對婦女的歧視”的任何定義，可以說這是我國法律相較于《公約》的一處缺失。但是，這一缺失并不是完全意義上的空白，我國在《國家報告》以及對《委員會問題清單》的回答中多次強調，“中國政府一貫堅持促進男女平等、消除基于性別歧視的原則與精神”，并且在“制定的法律和法律修正案中，納入或加強了公約的反歧視精神”①參見聯合國CEDAW/C/CHN/7-8號文件，第53、54條。。關于這一原則、精神，2005年修訂的《中華人民共和國婦女權益保障法》有了新的突破，該法總則第2條規定“婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利。實行男女平等是國家的基本國策。國家采取必要措施，逐步完善保障婦女權益的各項制度，消除對婦女一切形式的歧視”。這是我國法律第一次明確了“男女平等”的基本國策。除此之外，這次修訂對婦女政治權利、文化教育權益、勞動和社會保障權益、財產權益、人身權利、婚姻家庭權益做了更有針對性的保護，進一步強化了法律責任。將維護婦女權益的法律放在中國的大的法律體系中觀察，我們發現，我國的法律中甚至沒有關于“歧視”的明確定義。但是，我國禁止歧視的態度是確定的，這在一些有關“平等”的規定中也可見一斑。

筆者認為，我國不將“對婦女的歧視”作出明確的定義可能出于下列原因：一是與我國整體的法律體系的表述相一致，這也是為了我國法律的完整性；二是對這一概念詳細定義后，即刻就出現法律執行的問題，就要規定違反這一內容的后果，而法律的執行和適用一直是我國法律中較為薄弱的部分。若是出于原因一，那么我國現今圍繞反歧視精神豐富法律而不作定義的做法是可以理解的。但是，僅僅確認權利的平等能否全面地維護權利呢？從聯合國核心人權公約的命名②聯合國的核心人權公約中，有兩個公約的命名采取了反向保護，即《消除一切形式種族歧視公約》和《消除對婦女一切形式歧視公約》。和一些國家的法律規定來看，設立與反歧視相關的法律規范在國際上也是保障平等的重要途徑。反歧視規范是對消極義務的規定，它能在正面保護的基礎上提供反面的加強，甚至在正面保護失效時提供反面的支持，因此，建立有關反歧視的規范是十分必要的。當然，國家的目標不應僅僅單獨在保障婦女權益的法律中加入反歧視的具體規定。建立一套反歧視的法律體系、或在現行法律體系中有計劃、有體系地納入反歧視的內容才是長遠之計。

（三）家庭暴力——法的監督、法律適用中的挑戰

在第五輪、第六輪合并審議完成后至本次審議，委員會向我國提出的眾多問題中，有關“家庭暴力”的立法和實踐是進步較大的一個，這從本輪國家報告關于此問題進程的篇幅就可見一二。國家報告中主要涉及了兩方面在反對家庭暴力方面的進程，一是有關家庭暴力的法律體系的完善，二是國家機關在反對家庭暴力中的職責。

1.法的監督體制缺失

就第一點而言，在這方面的立法中，較為重要的是2005年修訂的《婦女權益保障法》和2008年頒布的《關于預防和制止家庭暴力的若干意見》，以此為核心，政策法規、地方各級的實施辦法、綱要計劃等從不同的層面、針對不同的對象進行了保護，因此必須肯定，近年來我國關于家庭暴力的立法已經有了很大的進步。

然而，這也許僅僅是反對家庭暴力的第一步，委員會還在結論性報告中促請我國制定一項全面的禁止暴力侵害婦女行為的法律。要實現這一建議，我國仍有一段很長的路要走。僅就家庭暴力而言，要建立反對家庭暴力的專門法律，僅綜合上文中以及《國家報告》中提到的法律規范還遠遠不夠，尤其是這些規范本身不夠明確具體。如家庭暴力的概念問題：實施家庭暴力的主體應當被界定在什么范圍內？有沒有關于“一定的傷害后果”的明確鑒定標準？其他手段中包不包含國際上達成共識的“冷暴力”，如忽視？再如我們是否要借鑒國外的“保護令”制度？應如何借鑒這一制度？知曉了家庭暴力的其他公民是否有舉報的責任？通過以上提問，似乎可以得出一個結論，在我國制定一部關于家庭暴力的專門性法律是十分必要的。但是，我們不能忽視的是，做出關于“冷暴力”、“保護令”、“他方干涉”等的規定要求我國在法律上實現很大的突破。這無疑很難做到，因為我國的傳統是將家庭視為一個自治的內部團體。

雖然改革開放以來我國保障婦女權益的體系逐漸形成，并且自第四次世界婦女大會之后家庭暴力的問題被廣泛關注，但是徹底扭轉婦女的從屬地位、保證家庭內部的平等關系尚需要很長時間的、各方面的努力。其中，筆者認為對社會男女平等意識的培養是尤為重要的。公眾的認知程度提高了，就為反對家庭暴力創造了良好的社會氛圍，這種從觀念上消除歧視、促進男女平等的方式能從根本上消除家庭暴力等一切對婦女的暴力。在2003年12月，全國婦聯“在試點省份共同消除對婦女暴力的戰略”項目的調查報告中顯示：有接近九成的被訪者認為“人人都有權干涉家庭暴力事件”，但是僅有61.8%的被訪者認為“應該主動制止這種行為”。這組數據是否說明了在面對家庭暴力事件時，人們的認識和行動還存在很大的鴻溝，不知這61.8%的人在面對現實中的家庭暴力時能有多少人真正采取行動。筆者認為：其他公民在面對家庭暴力時是否采取措施與兩個因素相關。一個是采取措施是否屬于強制性的義務。在某些國家的立法中，報警、報告等是法律規定的義務。第二個因素是在沒有法定義務時公民的容忍程度和認知程度，一個十分信仰男女平等和生命自由權的公民不會對發生在身邊的家庭暴力事件置之不理。如果把公民針對家庭暴力事件的反應看作是社會監督的一種，那么此種社會監督狀況便是由以上兩個要素決定的。法理上，廣義的法律監督包含社會監督，因此，法律的規范化和社會意識的進步是增強法律監督、減少家庭暴力事件的重要途徑。

2.法的適用的改進

關于第二點國家機關在家庭暴力中的職責，委員會結論性意見中提出：“鼓勵締約國受害人有更多機會利用司法和獲得補救，例如，對包括法官、律師和檢察官在內的司法官員進行訓練，加強他們以性別敏感的方式處理暴力侵害婦女行為的能力，并確保迅速調查提出的指控，包括調查婦女在拘留所內遭受暴力侵害的事件”。這一方面是對我國在國內適用《公約》的建議，另一方面可以被視為是對國家監督行為的建議，希望國家通過司法行為對《公約》的國內實施情況進行監督和促進。這一建議也表達出委員會對我國執行和適用《公約》狀況的批評。

四、結論

《公約》的國內實施途徑涉及立法、執法、司法、守法和法的監督等多個方面。在國內實施的實踐中，各個途徑都存在諸多挑戰，其中，立法的缺失直接影響了其他實施途徑。我國要克服這些問題，實現“男女平等”和婦女人權的真正保障，就需要結合國內的實踐困難和國際社會的意見，并且積極完善《公約》在我國國內的實施體制。

［1］徐顯明，等.國際人權法［M］.北京:法律出版社，2004.

［2］范繼增.淺談普遍的國際人權法律規范的國內實施方法［J］.黑河學刊，2009，（7）.

［3］尹娟.試論國際人權制度及其在國內的實施［D］.中國政法大學，2004.

［4］舒國瀅，等.法理學導論［M］.北京:北京大學出版社，2006.

［5］莫文秀.中華人民共和國婦女權益保障法修改研究［D］.中國政法大學，2009.

［責任編輯：劉曉慧］

The Domestic Enforcement and Challenges of“Convention on the Elimination of All Forms Discrimination Against Women”in China

ZHAO Qian

Convention on the Elimination of all Forms Discrimination Against Women is the first core international human rights convention that our government signatured.It is signed in Jul.1980 and took effect in the next year.During the past decades,CEDAW have made great contribution to the promotion and protection of women’s rights in China. Meanwhile,there are many challenges that are right in front of us on the domestic enforcement of convention.These can be found in the documents about the periodical review of the committee on elimination of discrimination against women.

International Human Rights Convention;Domestic Enforcement;Women’s Rights;Discrimination against Women

DF529

：A

：1008-7966（2014）03-0015-04

2014-02-26

趙倩（1990-），女，山西運城人，2013級國際人權法專業碩士研究生。