高等教育入學機會與憲法平等
——以高考分省命題為視角

李竹筠

（華東政法大學，上海 200042）

高等教育入學機會與憲法平等
——以高考分省命題為視角

李竹筠

（華東政法大學，上海 200042）

近年來，隨著高考命題權的下放，各省市逐步開始自主命題，這一高考“多元化改革”表面上消解了高校錄取標準不平等的現象，實則以一種更隱蔽的手段加劇了教育地方保護主義。分省命題制度違背了《憲法》第33條規定的平等原則和第46條保障的公民受教育權，使得高等教育入學機會不平等現象愈演愈烈。

分省命題；入學機會；教育公平；憲法原則

一、引言

1982年《中華人民共和國憲法》第33條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，第46條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。結合這兩條，不難看出我國公民享有平等接受教育的權利，包括平等地接受高等教育的權利?！督洕?、社會和文化權利國際公約》第13條第二款也指出：“高等教育應根據成績，以一切適當方法，對一切人平等開放。”可見，平等地享有高等教育入學機會，接受高等教育已經成為全世界的共識。

然而，自新中國成立以來，尤其是改革開放恢復高考以后，在地區分配錄取名額的制度下，我國高等教育已經成為了地方保護主義的重災區。北京、上海等教育資源發達地區的高校在招錄過程中，給予本地考生最低的標準，卻提供最多的名額，對山東、河南等考生大省以及江蘇、浙江等高分省份設置了較少的錄取名額以及較高的錄取標準。2001年以來，全國各省開始實行自主命題，各省高考成績因試卷內容以及分值的不同而喪失了可比性。表面上，“傾斜的分數線”消失了，但實際上，分省命題只是以一種隱蔽的手段掩蓋了各省市高等教育入學機會不平等的問題。統一高考標準的喪失，意味著教育地方保護主義將進一步加劇，各省錄取名額的劃分將更加隨意，教育資源的分配將更加不平等。分省命題不僅不可能改變大學招生地方化的事實，而且更惡化了招生地域歧視的性質[1]。筆者試圖以高考分省命題為視角對高等教育入學機會地區不平等的狀況進行憲法性分析。

二、我國高考命題方式的歷史沿革

命題是高考的首要環節，不僅決定考試的質量，而且與考試公平、試卷安全乃至考試“話語”權密切相關[2]?？v觀新中國成立以來的高考命題變革歷程，“統一命題”和“分散命題”是貫穿其中的主旋律，“統一命題”包括全國統一命題、部分省份統一命題，“分散命題”包括分省、分區、分校等命題方式。高考命題方式經歷了“統分交替”到近年來命題權逐步下放的過程。

新中國成立初期，為實現戰后教育的平穩過渡，基本維持民國后期的分區①、分校等多種命題方式舉行高等教育入學考試。1952年，建立全國統一高考制度，通過全國統一命題的方式選拔考生。至1958年，試行分省命題，該方式僅實行了一年，1959年又采取全國統一命題。直至1966年，“文革十年”中斷高考。1977年恢復高考，因準備不足，只能采取分省命題。1978年，恢復全國統一命題。1985年，教育部決定上海首先開始高考改革試點，上海高考單獨命題[3]。從2001年起，北京市開始實行自主命題。2004年，自主命題的省份增加到11個?！暗?006年，全國（除港澳臺）實行分省命題的省份已達16個，涉及的考生占全國考生的65%左右”[4]。至2013年，我國高考分省命題的省份未再增加。

可以說，自新中國成立以來，我國高考命題方式的發展史是一部“統分史”，2004年以前，高考以全國統一命題為主導，由于政治、文化等影響，在個別時間段內采取過分省命題的方式；2004年，高考命題方式改革，命題權下放，至今，全國高考“統一考試，分省命題”的制度已逐步形成。

三、分省命題的理由分析

2006年4月《教育部關于印發〈普通高等學校招生全國統一考試分省命題工作暫行管理辦法〉的通知》（以下簡稱《通知》）中明確說明“高考分省命題是在全國統考的框架內，由教育部授權，由有關省、自治區、直轄市教育行政部門，根據《普通高等學校招生全國統一考試大綱》（以下簡稱《考試大綱》）自行組織命題工作，《考試大綱》由教育部考試中心負責制訂”。《通知》第3條提出“三個有助于”和“一個有利于”原則，即：“分省命題工作按照有助于高等學校選拔人才、有助于中等學校素質教育和有助于擴大高校辦學自主權的原則實施，同時，要有利于考試的科學公正、安全高效與準確規范”[5]。

據此，實行分省命題的理由主要有以下幾點：第一，縮小了試題泄露的影響范圍，分省命題即使試題泄露，其影響范圍也只局限于一省，不會擴大至全國；第二，有利于減少因地域差異造成的考試偏向，各省可以根據本省的特色針對性出題；第三，有利于各省之間相互學習，評比競爭，推動素質教育的進程。然而這些看似正當的理由，卻是經不起推敲和驗證的。

（一）泄題風險增大

一方面，分省命題，試題泄露只會影響到某一省份，不會波及全國；另一方面，由于本省范圍的狹隘，命題人員的增加，省內命題人員和教師互動頻繁，在一定程度上增加了本省泄題的風險。就全國來說，考試安全風險雖然分散了，但是試題泄密的可能性卻增大了。

其實，無論是全國統一命題還是分省自主命題，都存在試題泄密的風險，只有提高安全保密意識，做好穩妥的保密措施，完善考試應急處理機制，才能夠降低泄題的可能性。

（二）地方適應性

自分省命題實行以來，越來越多的省市將本地的“地方特色”融入到命題中，如2005年湖北語文卷第24題：“湖北省旅游局即將組團赴香港宣傳湖北。請結合湖北人文、地理特點，為該團擬寫一則推介湖北旅游資源的廣告詞。內容中應包含三峽、武當山和黃鶴樓”；2006年北京語文卷作文題“北京的符號”等。分省命題確實可以針對本地的文化、經濟、地理等特色命題，更貼近考生的生活實際，但是正如一些專家所質疑的那樣，局限于地方特色的考題對于完善考生知識結構來說究竟有多少優越性，甚至于這種地方化傾向對于培養其國家的大局意識和統一的民族精神是有害無益的[6]。

再者，能夠體現“地方特色”的科目和題型很局限，除了語文、地理、歷史卷的個別題目能體現一些“地方特色”外，英語、數理化等科目完全體現不了任何“地方特色”。更何況沒有證據表明“地方特色”類題目對于考察考生的能力和知識結構有任何的必要性。

（三）質量不可比、應試教育依舊

有利于各省市之間相互借鑒，推動素質教育是分省命題制度的政策出發點之一，但是事實表明，分省命題實行十多年以來，由于試卷質量的不統一，成績不具有可比性，橫向比較缺乏客觀標準，各省市之間不存在互相借鑒，應試教育依然大行其道。

有人提出，各地教學計劃和內容不統一，教材不同，不適合進行統一考試，但在筆者看來，這種說法本身是邏輯顛倒的。并非教材不同而需要進行自主命題，而是為了讓自主命題看起來更合理才導致了教學計劃和內容的不統一，這種論點實際上是一種循環論證。

事實上，分省命題在試卷質量上遠遠低于全國統一命題，由于人力、物力、財力等限制，各省自主命題在錯誤率和難度波動上都存在著很大問題。高考命題質量的高低直接關系到選拔人才的科學性，還會影響高校招生的公平性，一旦有誤，會使高考“公平至上”的理念和權威性受到損害。

四、分省命題的違憲性分析

我國《憲法》第33條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，在這里，首先，“法律”不局限于全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律，還包括行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、部門規章、地方性規章以及其他規范性文件。這其中當然包括教育部印發的《普通高等學校招生全國統一考試分省命題工作暫行管理辦法》等有關高等教育招生錄取政策的通知。其次，“平等”指的是機會平等或機會均等，它指的是：每個人作為抽象的人是平等的，為此，不關如何，都應該獲得平等機會[6]。結合憲法第46條：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”，不難得出，我國公民享有平等的受教育權。高考作為社會選拔人才的重要機制,是社會教育機會和教育資源分配的重要依據，高等教育入學機會的公平是教育公平在高等教育領域內的基本要求。國家應該為每個公民提供平等的選擇接受高等教育的機會，為每一個有能力接受更好的高等教育的公民提供必要的條件，不能因為其地域、經濟等因素失去獲得良好教育的機會。良好教育的重要性正如盧梭在《論人類不平等的起源和基礎》中指出的：“教育不僅使有教養的人和沒教養的人之間存在差別，而且即使在有教養的人之間也因文化水平的高低不同而存在差別”[7]。是否能夠擁有平等的高等教育入學的機會會影響考生的一生，而高考命題方式本身就是對考生權利產生直接、巨大影響的公權力行為，必須符合憲法平等原則。

分省命題看似消解了“傾斜的分數線”問題，但實質上只是以一種隱蔽的手段，使得各省市間的錄取分數線不再具有可比性，從而掩蓋入學機會不平等的現象。

高考分省命題導致招生考試失去了全國統一標準，各省市之間的錄取不再具有可比性。同樣的分數線并不代表錄取標準的平等，不同的分數線也不能說明錄取標準的不平等。比如，2001年北京大學在北京的文理科錄取分數線比江蘇低40分左右，2012年北大在北京的錄取分數線卻要比江蘇的高200多分，原因在于2001年，兩地采用全國統一卷，高考總分均為750分；2012年，兩地均自主命題，不但考試內容不一，連分值都相差甚遠，北京高考總分750分，江蘇高考總分480分，在分值上就相差270分，試問錄取標準如何衡量？平等性如何體現？

五、高等教育入學機會平等化的憲法要求

憲法底線要求一個高校必須在原則上以統一標準平等對待全國各地的考生[8]。高考分省命題使憲法平等原則失去了實施基礎，以教育“多元化”的借口加劇了高校招生的不平等。換言之，高考制度多元化改革必須在憲法和法律設定的框架內進行，必須符合《憲法》第33條規定的平等原則和第46條保障的公民的受教育權。改革高考分省命題制度是憲法平等原則的必然要求。

從世界范圍來看，在美國，雖然實行地方分權制，但是卻有相對統一的考試，即由ETS（Education Testing Service）機構實施的 SAT（Scholastic Assessment Test） 考試和 ACT（American College Testing）機構實施的ACT測驗，這兩種考試成績也成為美國入學選拔最重要的依據之一[9]。在英國，作為高校錄取考生的主要衡量標準之一的A-level（?Advanced Level?）考核，也是實行全國統一命題，并不存在地域歧視等問題。除此之外，俄羅斯、日本、韓國等國都是采取全國統一命題作為高校入學考試的方式。

在我國，目前的研究生入學考試雖然采取全國統一命題和各?！白灾髅}”結合的方式，但是在考試內容上對各地考生是一致的，無論考生來自哪里，都是考同一張卷子，不存在高考招生中的地域歧視現象。當然，考慮到考生人數以及考試成本等問題，高考不能照搬研究生入學考試的模式，但是高考只要平等地對待各地的考生，不觸動憲法平等原則的底線，在命題方式上，可以借鑒研究生入學考試。

當然，平等并非否定一切例外，憲法的平等原則反對的是不合理的差別，即沒有合理依據或超出合理程度的差別，如我國高校招生以地區為標準分省命題、配額錄取，這就是沒有合理依據的差別對待，是不合理的差別。平等原則并不反對“合理差別”。何謂“合理差別”？它指的是具有合理依據以及在合理程度范圍內的差別。憲法一方面規定了公民在法律面前一律平等，另一方面基于社會現實中特殊社會群體由于自身特點所導致的享受權利履行義務的限制，對其進行特殊保護。具體到高等教育入學機會方面，就是指對于新疆、西藏等中西部教育條件比較落后的省份的考生，他們長期沒有受到平等的受教育機會，在“起跑線”上就處于劣勢，突然讓他們在高考中與東南沿海教育比較發達的省份的考生“一爭高下”，實行統一標準錄取，顯然是不公平的。這個時候，就要采取一定的“糾偏行動”①糾偏行動：通過某些對少數族群給予一般人所沒有的政策性優惠，積極與主動地糾正他們在歷史上所承受的歧視和偏向。，對中西部等教育資源相對落后省市的考試采取積極補償行動。例如，高校招錄過程中對于這些省份的考生適當降分錄取，或者可以優惠選擇就讀個別院校和個別專業等。

綜上，高考分省命題不過是使高等教育入學機會不平等合法化的借口而已。無論將來高考制度如何改革，基本要求是在考試過程中，除了對少數特殊群體予以優惠政策外，對于其他來自不同省份的考生采取統一的考核錄取標準，以此來保證各地考生高等教育入學機會的平等。統一試卷承載的國家意志承認了每一個考生的平等考試權，考生通過答題思考的行動承認了國家考試的權威性，國家—個體（公民）的憲法的憲法原理就體現在這些細微而靜止的制度實踐上[10]。

［1］張千帆.走向更為公平的大學招生制度——中國問題與世界經驗［J］.浙江學刊，2010，（1）.

［2］張亞群.分省命題的利與弊［N］.光明日報，2013-06-19

［3］楊學為.高考文獻（下）［M］.北京：高等教育出版社，2003: 218.

［4］教育部考試中心.高考分省命題適合國情［EB/OL］.［2006 -09-30］.http://edu.sina.com.cn/exam/2006-09-28/1536 55739.html.

［5］教育部.普通高等學校招生全國統一考試分省命題工作暫行管理辦法［EB/OL］.［2006-04-19］.http://govinfo.nlc. gov.cn/gtfz/zfgb/jyb/200610/201010/t20101012_457188. html?classid=423.

［6］林來梵.憲法學講義［M］.北京：法律出版社，2011:272.

［7］［法］盧梭.論人類不平等的起源和基礎［M］.高煜，譯.南寧：廣西師范大學出版社，2002:102.

［8］張千帆.權利平等與地方差異［M］.北京：中國民主法制出版社，2011:225.

［9］覃紅霞.高考招生考試法治研究［M］.湖北：華中師范大學出版社，2007:50.

［10］汪習根.教育公平的法律保護研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2012:117.

［責任編輯：李 瑩］

Entrance Opportunity of Higher Education and the Constitutional Equality——From the perspective of provincial proposition

LI Zhu-yun

In recent years，along with the college entrance examination proposition right decentralization，various provinces and cities gradually began to independent proposition，the college entrance examination“reform”on the surface of digestion of college admission standard inequality，but in a subtler means increased local protection education.The points province proposition system violates the thirty-third constitution:principle of equality and the forty-sixth:the citizen’s right of education.The higher education opportunity inequality phenomenon becomes more and more serious.

provincial proposition；entrance opportunity；education equity；constitutional principle

DF02

：A

：1008-7966（2014）03-0012-03

2014-03-01

李竹筠（1990-），女，江蘇金壇人，2012級行政法學專業碩士研究生。

①分區：新中國成立初期，東北、華北、西北、華東、中南、西南六大區域高校聯合命題組織考試。