非政府組織參與長江中游城市群建設的若干思考

龔勝生，儲 環，張 濤，梅 琳

（華中師范大學，湖北 武漢 430079）

非政府組織主要是指“處于政府與私營企業之間的那塊制度空間”，它是現代社會結構分化的產物，是一個社會政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過程中所衍生的社會自組織系統的重要組成部分。非政府組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性的特點。[1]當前，湖北、湖南、江西、安徽四省正聯手打造以武漢、長沙、南昌、合肥為核心的長江中游城市群，城市群建設需要政府力量與社會力量的共同努力與合作，非政府組織可以而且應當在長江中游城市群建設中發揮重要作用。

國內關于非政府組織的研究集中在政治學或經濟學領域，地理學者很少有將其與城市建設或區域合作方面結合起來研究的，特別是有針對性的關于非政府組織參與城市群建設的研究更少。本文旨在探討長江中游各省非政府組織的現狀及其在長江中游城市群建設中的作用，進而提出其參與長江中游城市群建設的對策建議。

一、長江中游城市群非政府組織的發展合作現狀

1.長江中游各省城市群非政府組織發展概況。

改革開放以來，經濟、政治、社會生活和文化觀念的巨大變化,以及經濟體制的轉軌和政府職能的轉變，為中部地區非政府組織的發展提供了較為廣闊的空間。

（1）湖北省非政府組織的發展情況。截至2012年底，湖北省社會組織已超過2.3萬家，2013年初，還成立了“湖北省社會組織總會”。[2]這些社會組織涵蓋政治、經濟、文化、社會和生態文明各個領域，在激發社會活力，促進社會公平，倡導互助友愛，反映公眾訴求，推進公益事業等方面都發揮了不可替代的作用。如2008年4月成立的“武漢城市圈名優農產品營銷協會”，架起了農產品生產企業與武商量販、中商平價等超市之間的產銷橋梁，推動了武漢城市圈農商合作長效機制的形成；2011年11月成立的“湖北省武漢城市圈商貿服務協會”，是全省第一家直接以武漢城市圈中小微企業為服務對象，跨行業、跨所有制的經濟類社會組織，目前會員企業達500多家，涵蓋批發、零售、各類商超、大型市場、商貿流通等企業；長江技術經濟學會，作為跨地區、跨部門、跨學科的學術團體，通過理論研究、學術交流、技術咨詢等形式為長江流域的開放開發、經濟社會可持續發展等提供了重要的決策支持。

（2）湖南省非政府組織的發展情況。湖南省的社會組織發展也十分迅猛，數量從2002年的7829個、從業人員1.4萬人，發展到2012年的18955個、從業人員12萬人。[4]2012年12月8日，“湖南省社會組織促進會”正式成立，該促進會是由社會團體、民辦非企業單位、基金會等自愿組成的聯合性社會組織，是在2001年成立的湖南省民間組織促進會的基礎上發展、更名而成立的，重點研究現代社會組織制度的建立、社會組織的職能，以及社會組織參與社會建設的方式和途徑等重大課題。[5]湖南省長株潭城市群研究會、湖南長株潭鐵路信鴿協會、湖南省洞庭湖可持續發展研究會、湖南省湖湘文化研究會等，是以長株潭城市群或與長江中游有關區域為活動范圍的研究會、協會。

（3）江西省非政府組織的發展情況。2003年11月，江西省成立了“民間組織發展促進會”，2009年4月，該會更名為“江西省社會組織發展促進會”。2005年全省有社會團體5171個，民辦非企業單位3823個，基金會9個，合計9003個；到2010年社會團體發展到6797個，民辦非企業單位3890個，基金會25個，合計10712個。[6]江西很早就有與環鄱陽湖城市群相關的民間機構。1999年成立的江西省“山江湖可持續發展促進會”，是一家非官方、非盈利性、擁有獨立法人資格的民間組織，該組織旨在通過開展廣泛的交流合作，引進國內外人才、資金、技術和信息，促進江西省社會各界積極參與到保護鄱陽湖流域生態環境的行動中，推動江西山江湖區的可持續發展。2009年1月18日成立的“鄱陽湖文化研究會”，是鄱陽湖名人研究、風俗研究、民間文藝研究、歷史研究、生態經濟研究的學術團體，旨在全面了解鄱陽湖文化，挖掘整合文化資源，開展文化學術交流，為鄱陽湖生態經濟區建設服務。

（4）安徽省非政府組織的發展情況。安徽省于2005年成立了安徽省社會組織聯合會。到2010年底，全省社會組織14995個，其中，社會團體9174個，民辦非企業單位5785個，基金會36個。[7]早在1994年12月，以發展黃梅戲藝術事業為宗旨的公益性群眾組織“安徽省黃梅戲藝術發展基金會”成立，基金會成立以來，得到了社會各界的大力支持，有力地推動了黃梅戲藝術的發展。還有，安慶市“皖江文化研究會”，作為研究傳播皖江文化、推動皖江文化傳承與發展的公益性社會團體，在弘揚皖江文化精髓，傳承皖江文化精神，促進地方經濟社會發展方面也作出了貢獻。2012年成立的“皖江企業發展研究會”，聚集了一批新聞界、理論界和企業界的精英，他們關注企業的改革發展，為皖江城市帶乃至整個區域經濟發展增添了活力。此外，安徽省還是長江中游地區率先出臺文件推進非政府組織發展的省份，2010年11月，安徽省政府在《皖江城市帶承接產業轉移示范區社會組織改革發展意見》中，明確提出要進一步推進社會組織改革與發展，并應用合、蕪、蚌三市社會組織改革創新的措施和辦法，制定了系統的皖江城市帶承接產業轉移示范區社會組織改革發展的意見。[8]

2.長江中游各省間非政府組織的合作現狀。

（1）商會方面。湘鄂贛皖四省間互設有異地商會，如湖北省湖南商會、湖南省江西商會、江西省湖南商會等，這些商會對于推進各省的交流與合作發揮了積極作用。湖北省湖南商會在武漢市硚口區建有湘商大廈，是湖北省首個以外省商會命名的大廈，商會還辦有《湖南人》雜志。[9](p65)2012年12月1日，以“楚商崛起與中三角發展”為主題的中國楚商合作發展論壇暨2012楚商年會在北京會議中心舉行，政府領導、全國39個湖北商會代表、知名企業家代表、專家學者以及在京各界湖北籍知名人士等共1000余人出席會議，深入剖析楚商崛起與“中三角”發展之間相互促進、相互發展的緊密聯系。[10]2013年5月19日，湖北省楚商發展促進會主辦的“第三屆楚商論壇”，以“重塑楚商形象、打造楚商商幫”為主題，圍繞楚商的傳承、轉型、發展、壯大問題展開深度研討，為楚商抱團發展提供資源整合平臺。[11]

（2）行業協會方面。2013年4月18日，長沙、合肥、南昌、武漢四省會城市的餐飲協會會長本著“協調互動、優勢互補、整體推進、重點突破”的理念，在武漢市湖北會館共同簽署了《長江中游城市群餐飲行業協會合作協議》，計劃展開全面合作，為四市的餐飲業發展搭建合作平臺，協議約定：搭建四市餐飲信息交流平臺，實現信息資源互通共享；組織四市特色美食街、老字號企業和餐飲品牌名店之間的交流，為四市大型餐飲聯銷企業在對方市場布點，展開互動；加強四市餐飲企業的原材料采購合作，支持各地專業原材料生產基地建立跨市經營網絡。協議還約定，每年召開一次四市餐飲行業協會工作聯席會議，舉行一次餐飲企業經驗交流會，舉辦一次四市烹飪大賽和一次高規格的餐飲發展高峰論壇。[12]

（3）學術組織方面。湖南省建立有長株潭城市群研究會，湖北省建有武漢城市圈研究會，兩會之間經常互相交流，互贈資料，互通信息，共同致力于打造中部“雙核”增長極。從2007年底到2008年，在獲批兩型社會試驗區之初，兩地媒體合作，進行了大量報道，對試驗區綜合配套改革起到了推進作用[13](p195)。

（4）高端論壇方面。中國企業家論壇曾被企業家譽為“中國的達沃斯”。2012年7月7日“，中國企業家論壇?2012年夏季高峰會”在湖北武漢召開，300多位全國知名企業家、經濟學家和社會知名人士云集武漢，大家圍繞會議主題“中國大市場——從珠三角、長三角到中三角”，縱論中國大市場的形成和培育，暢談中國區域經濟的協調和發展，并發布了《關于“中三角成為國家戰略”的倡議》。[14]

二、非政府組織參與長江中游城市群建設的作用分析

長江中游城市群建設是跨省區域的合作，必須大力發揮非政府組織的橋梁中介作用。它們的橋梁中介作用，具體表現在以下方面：

1.突破行政區劃的限制,推動跨省跨區域的合作。

空間距離的阻隔或行政區劃的限制，可對區際合作產生阻力，如果政府的行政干預也強的話，更會削弱區域之間的合作。行政干預過多會導致無序競爭、重復建設、盲目攀比等諸多弊端，造成資源浪費，不利于區域經濟社會的協調發展。長江中游城市群區域內的各種行業協會，特別是跨地區的行業聯盟，如四省餐飲信息交流平臺、區域工商協會、區域物流協會、區域招商聯盟等非政府組織，可以彌補政府部門各自為政的缺陷，促進省際各類市場資源的整合。

2.減少區域間的過度競爭，優化區域內的資源配置。

區域性的商會或者行業協會等非政府組織，都有其自身的行業規章制度，如果它們都能按照各自的執行、監督標準進行自律管理，懲治破壞行業規則的會員企業，規范行業的運營秩序，就可以有效遏制區域間的過度競爭，促進公平有序的市場競爭環境的形成。而且，對那些影響區域內資源有效配置和企業可持續發展的跨行政區的企業并購行為，非政府組織也可以發揮重要的協調作用。

3.促進跨省區域的合作，提供多維交流的平臺。

學術團體、高端論壇等非政府組織的交流能夠為區域合作奠定良好的基礎，如以“共建中三角，‘智造’新引擎”為主題的“長江中游城市集群發展論壇”，為中部四省的跨省合作提供了一個廣泛的對話平臺。城市集群的區域合作最初是由民間的商務交流、學術團體之間的交流、文化團體的訪問演出、慈善組織的互助以及體育運動交流等多方面慢慢發展起來的。正在建設中的長江中游城市群也應該借鑒長江三角洲城市群、長株潭城市群、泛珠三角城市群等大型城市群在區域合作方面的寶貴經驗，推動政府、企業、非政府組織之間的橫向交流。

4.為跨國合作增添渠道和機會。

非政府組織不僅能在國內城市乃至城市群之間發揮紐帶和橋梁作用，而且能為國際合作提供平臺和契機。如湖北省武漢城市圈研究會與法國全國性非政府組織——URBA2000就武漢城市圈可持續發展研究進行過合作。2010年11月6日，中法城市可持續發展論壇暨武漢城市圈投資項目推介會在武漢召開，雙方專家圍繞城市可持續發展和武漢城市圈“兩型社會”建設，在城市規劃、建筑節能、交通建設、水環境治理、城市垃圾處理、產業發展等方面進行深入探討，[15]有力推動了雙方城市可持續發展的投資項目建設。此外，湖南省長株潭城市群研究會專家還配合世界銀行進行長株潭城市群發展戰略研究。

三、非政府組織在參與長江中游城市群建設中存在的問題

湘鄂贛皖四省的非政府組織發展較快，數量、規模、質量都有很大進展，但還存在一些共性問題。

1.自身定位不夠清晰，目標不夠明確。

非政府組織的特質，決定了它在公共管理中與政府和企業部門不同的角色和地位。盡管非政府組織已經并正在成為中部城市群建設和發展中的一支重要力量,但就其能夠和應當發揮的作用而言,非政府組織的發展遠遠不夠，特別是其主體地位尚未確立。中部四省現在許多非政府組織在這方面的定位還十分模糊,甚至錯位，有的為謀取小集體的經濟利益，喪失了非營利性的基本特征，變成了營利性組織，或者過多參與政治決策，變成了政治性組織。另一方面，政府也沒有給非政府組織參與城市群合作提供足夠的支持，對其所能發揮的作用也缺乏足夠的認識。

2.法制化程度不高，運行效果差異較大。

盡管我國政府正在積極努力構建關于非營利性組織登記管理方面的較為完整的法律框架，但依然還存在很多問題，歸納起來主要體現在立法工作滯后和立法層次不高兩個方面。另外，在運行機制方面，非政府組織作用也尚未得到充分發揮。體現在公眾基礎薄弱，管理水平低，區域、城鄉差異明顯。鄂湘贛皖四省的省會城市，非政府組織發展較快，開展活動較為集中，社會認知度較高。但是在其他中小城鎮特別是廣大農村地區，除了扶貧開發的少數外來非政府組織以外，真正的當地非政府組織得到的關注和支持很少，作用遠未得到重視和發揮。

3.缺乏獨立自主能力，內部管理水平低。

許多非政府組織的活動開展情況尚且良好，但內部管理松散混亂，為了維持生存和發展或謀利，通過各種渠道開展與其自身業務不相干的盈利性活動甚至違法活動，缺乏正式的決策機構和民主決策的機制和制度，有待進一步規范。有調查顯示，地方非政府組織中有46.6%的組織由理事會或全體會議決定其戰略決策，10.7%無正式決策機構，17.8%由兩個以上的負責人協商決定，18.9%由負責人個人決定[16](p14-16)，這些數據表明，有近一半的非政府組織缺少民主決策機制和制度保證。另外，當前中部四省多數的非政府組織的經費來源于政府，且在組織觀念、活動方式和管理體制上都嚴重依賴于政府,難免受到政府各方面的限制和干涉，使其缺乏獨立自主能力。還有的是因資金不足，開展活動難度大，進展緩慢，沒起到什么實質性作用。

四、關于非政府組織參與長江中游城市群建設的對策建議

鄂湘贛皖四省應該充分重視非政府組織的不可替代的作用，積極創新合作方式，創造跨省合作平臺，明確政府、非政府組織以及企業這三個不同力量主體各自的角色定位，推進互補互融與合作交流。

1.建立跨省的非政府組織聯系機制。

第一，成立“長江中游城市群社會組織聯盟”。建議由湖北省社會組織總會聯合湖南省社會組織促進會、江西省社會組織發展促進會、安徽省社會組織聯合會共同組建。聯盟為松散機構，不需民政部批準，能夠迅速成立，及時響應政府推進長江中游城市群建設的號召，發揮民間力量、運用市場機制，為中三角注入強大活力和持續動力。

第二，成立“長江中游城市群研究聯盟”。建議由湖北、湖南、江西、安徽四省社科院發起，吸收各自省份研究城市群的學術團體（已有的基本上依托社科院專家成立）參加，遴選各省相關專家組成，主要為城市群建設提供區域發展與合作方面的專家咨詢、政策建議和項目論證。

第三，成立“長江中游城市群行業聯盟”。建議由四省工商聯牽頭，引導行業協會自主成立聯盟，其主要任務是推進城市群的市場一體化進程。通過共同制定區域行業發展規劃、區域共同市場規則，推進區域市場秩序建立，探索區域各類市場資源的整合等。

第四，建立長江中游城市群商會聯席會議機制。建議由四省經濟技術協作辦公室牽頭，召集湖北省湖南商會、湖南省湖北商會、江西省湖南商會、湖北省安徽商會等參加。尚未成立的江西省湖北商會、安徽省湖北商會，應盡快協助成立。

第五，建立長江中游城市群民間文學藝術聯盟。建議由四省文聯，組織四省作家協會、戲劇家協會、美術家協會、音樂家協會、攝影家協會、曲藝家協會、雜技家協會、書法家協會、舞蹈家協會、民間文藝家協會等開展聯誼活動、組織聯合創作。還可以開展雙邊活動，如鄂皖開展黃梅戲交流、湘鄂開展花鼓戲交流等。

第六，建立跨區域的長江中游城市群科技類社團。可依托四省豐富的教育科技資源，向國家申報。此項工作可由四省科協牽頭，聯合其他相關部門共同推進。

第七，探索建立長江中游城市群統一的非政府資格認證、質量檢測機構。跨區域的標準認證檢測，由非政府組織承擔最為合適。因為它沒有地方政府色彩，可以減輕或打消人們對其公正性不足的顧慮。

2.推動各省非政府組織投身城市群建設。

目前四省只有少數非政府組織專門為城市群建設服務，如湖北武漢城市圈商貿服務協會，在融資、引智、項目、推薦和維權等方面，重點服務武漢城市圈中小微民營企業。要鼓勵更多機構樹立“中三角”意識，直接參與為長江中游城市群建設服務，包括為其中的二級城市群如武漢城市圈、長株潭城市群、皖江城市帶、環鄱陽湖城市群服務，特別鼓勵為跨區域的示范區、試驗區及重大工程提供支持，比如湖北小池融入江西九江、湖南湖北共建環洞庭湖生態經濟區，這些都為非政府組織提供了廣闊的舞臺。

3.積極與國外城市群非政府組織展開交流。

一是落實中俄兩國政府關于推進長江中游城市群與伏爾加河流域中游城市群區域合作的共識，加強長江中游地區與俄羅斯伏爾加河沿岸聯邦區非政府組織間的交流合作。

二是推進武漢城市圈研究會與法國非政府組織URBA2000間的深入廣泛交流，合作范圍從武漢城市圈擴大到整個長江中游地區的城市群，合作主題從城市可持續發展擴大到各方面。

三是拓展與其他國家相關非政府組織的合作與交流。

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[7]安徽省民政廳，等.安徽省“十二五”社會組織建設發展規劃[EB/OL].http://www.ahmz.gov.cn/thread-770-111.html，2012-08-22.

[8]安慶市民政局.關于印發《皖江城市帶承接產業轉移示范區社會組織改革發展意見》的通知[EB/OL].http://www.aqmz.gov.cn/Article/TypeArticle.asp?ModeID=1&ID=724，2010-12-20.

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[10]張磊.楚商合作發展論壇暨2012楚商年會在北京舉行[N].湖北日報，2012-12-02（1）.

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[12]長江中游四省會簽署餐飲合作協議共推行業轉型升級[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/local/2013-04/18/c_115443628.html，2013-04-18.

[13]秦尊文.“兩型”社會建設綜合配套改革進程[M].武漢:湖北人民出版社，2012.

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[15]胡楠.中法專家共論城市可持續發展[N].長江日報，2010-11-07（1）.

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