冷戰末期以來美國西藏政策協調機制述評

王 林 平

(1.黑龍江大學哲學博士后流動站，哈爾濱150080;2.哈爾濱工程大學思想政治理論教研部，哈爾濱150001)

冷戰末期以來，美國國會與行政部門在西藏政策上時有分歧。比如，美國國會通過了《2002年西藏政策法》等多項干涉中國內政的涉藏法律，嚴重踐踏了中國對西藏的主權。而美國總統、國務院卻多次發表聲明，聲稱美國政府承認西藏是中國的一部分。那么美國國會與行政部門在西藏政策上的分歧究竟是表面“做戲”還是確乎存在?如果確乎存在，它們是通過什么樣的協調機制解決分歧的?深入研究這些問題對我們認清冷戰末期以來美國西藏政策的實質，把握美國西藏政策未來發展方向，捍衛我國對西藏的主權具有重要的意義。

一、冷戰末期以來美國西藏政策的主要表現形式及其發展脈絡

自20世紀40年代美國開始插手西藏事務以來，美國一直把其西藏政策作為整個對華外交戰略的組成部分。由于受中美關系、國際局勢等因素的影響，冷戰以來不同歷史時期美國的西藏政策均有不同程度的調整，但均貫穿著一條主線，即推動西藏問題國際化，利用西藏問題遏制中國，時至今日仍未改變。但冷戰末期以來美國國會與行政部門在西藏問題上的表態并不完全一致，這容易給人造成認識上的混亂:究竟哪一方的立場更能代表美國的西藏政策?因此，有必要先明確冷戰末期以來究竟哪些部門、何種形式的決策可以包括在美國西藏政策的范圍之內。金燦榮先生認為:“從形式上看，總統的重要講話，如每年的國情咨文、經濟咨文和預算咨文，高級官員的外交政策發言、外交照會等等都有政策意義。但是，具有完全法律效力的外交政策主要是三種:涉外法律、條約和行政協定，尤其是涉外法律和條約。”［1］按照這種觀點，作為美國對華外交決策的重要組成部分，冷戰末期以來美國西藏政策至少應包括以下幾種表現形式:一是美國總統、政府高級官員(國務卿、西藏事務特別協調員等)所發表的重要涉藏講話、參與的外交活動以及總統做出的有關行政命令等。因此，美國總統在白宮接見達賴，就西藏問題所表達的立場、觀點，美國國務院所發表的西藏人權年度報告等都應視作美國西藏政策的組成部分。二是國會討論通過并由總統簽署生效的涉藏法律，如《2002年西藏政策法》。三是國會通過的未成為法律的涉藏議案。“從1987年至2006年，美國國會共提出200余項涉藏議案，”［2］其中只有少數成為法律，那些未成為正式法律的涉藏議案雖然對美國的西藏政策無法律約束力，但它代表了國會一部分議員在西藏政策上的立場，他們會持續提出類似的議案，即使這些議案仍不能成為法律，但通過電視直播、議會辯論等途徑，一些議案可以起到影響輿論的作用。可見，從冷戰末期以來美國西藏政策的主要表現形式來看，美國總統、國務院、國會在美國西藏政策決策中均扮演著重要角色。

美國自冷戰末期以來就開始逐步調整其西藏政策。其調整的大方向是:一方面以關注人權狀況為由，大肆公開誣蔑、指責中國的西藏政策，向中國政府施加壓力，要求中國政府同達賴及其私人代表談判;另一方面，放棄冷戰時期以秘密準軍事行動支持西藏分裂勢力的做法，轉而以更加公開的方式加大對達賴及“藏獨”勢力的支持力度，推動西藏問題國際化。在執行這一新的西藏政策過程中比較重要的事件有:1987年，美國國會人權問題核心小組邀請達賴赴美發表演講，公開闡述其解決西藏問題的五點建議。美國國會并聲稱美國在制定對華外交政策時應把西藏問題置于更高的地位。自1987年起，幾乎每屆國會都要通過涉藏反華議案，并不斷向白宮施加壓力，要求白宮實行支持達賴集團的政策。1991年，喬治·布什成為第一位在白宮接見達賴的在任總統，此后，美國歷任總統都在白宮接見過達賴。根據1994年國會通過的法案，國務院發表的年度國別人權報告中國報告中單獨闡述西藏人權狀況，以示西藏的獨特地位，其中不乏歪曲之辭。1997年美國國務院設立了“西藏事務特別協調員”一職，公然干涉中國內政。2006年，美國國會通過法案，授予達賴國會金質獎章，以表彰其“通過和平方式使藏族人民在中國內部實現文化自治”的努力。2008年3月拉薩發生暴亂事件后，美國參眾兩院議員提出了一系列議案，要求禁止美國政府官員出席北京奧運會以制裁中國，并在國會成立西藏核心小組以“代表西藏人民及達賴流亡政府的權利”。美國的上述做法表明冷戰末期以來美國的西藏政策已發生很大變化，它加劇了西藏問題的復雜性，人為地給中國政府解決好西藏問題制造了重重障礙，使西藏問題成為繼臺灣問題之后影響中美關系的又一個重要因素。

二、美國國會與行政部門在西藏政策上的主要分歧

冷戰末期以來，美國西藏政策的決策部門在利用西藏問題遏制中國這一根本立場上應該說是一致的，但在一些具體問題上存在分歧，有時這些分歧還很尖銳，與冷戰時期相比形成較大反差，突出表現在以下兩方面:

第一，西藏地位問題。所謂西藏地位問題完全是西藏分裂勢力依托國際反華勢力的支持單方面炮制出來的，其核心是否定中國對西藏的主權，主張西藏是一個獨立的國家。20世紀80年代之前，美國國會與行政部門均未公開對中國對西藏的主權地位表示過異議。但冷戰末期以來，美國國會與行政部門在西藏地位問題上開始出現分歧。20世紀80年代后期，達賴分別在美國國會和歐共體提出所謂“五點建議”和“斯特拉斯堡建議”，得到部分美國國會議員的支持。然而1987年10月14日，美國助理國務卿幫辦羅伊在眾議院亞太小組委員會和人權與國際組織小組委員會舉行的西藏問題聽證會上則指出:美國政府認為，“西藏是中國的一部分”，白宮不贊同達賴的“五點建議”，因為該建議是“一個由未被任何政府官方承認的‘流亡政府’”首腦提出的政治建議。

2013年5月20日，美國國務院公布的《2012年國際宗教自由報告(中國)》單獨闡述西藏狀況時，開篇就首先聲明:“美國政府承認西藏是中華人民共和國的一部分。”［3］這也是美國國務院長久以來的一貫立場。但在部分議員的鼓噪之下，從20世紀80年代末期起，美國國會還是出臺了一系列公開挑戰中國對西藏主權的涉藏法案。1991年5月，美國眾議院通過了眾議員吉爾曼提出的題為“中國對西藏非法控制”的第145號共同決議案。該議案公然將西藏說成是“一個被占領的國家”，“其真正代表是由西藏人民認可的達賴喇嘛及其‘流亡政府’”。該議案經修改后被附加在第1415號議案之中，并于1991年10月28日經布什總統簽署成為法律［4］80。

第二，西藏人權狀況與美國在華經濟利益何者對美國國家利益更為重要。在那些主張將西藏人權狀況與“對華最惠國待遇”掛鉤或以人權問題為由主張對華實施經濟制裁的國會議員看來，對西藏人權狀況給以關注是美國在道義上應盡的責任，也是美國在全球范圍內推行美國式人權標準的需要。因此，20世紀80年代末期以來，國會利用西藏人權問題向中國施加壓力的態度比行政部門要強硬得多。1987年前后，國會多次提出議案，要求政府將西藏人權問題與對華軍售掛鉤。1989年4月17日，眾議院在第2002號決議案中以“中國在西藏繼續侵犯人權”為由，援引美國《出口管制法》，要求美國政府“限制向中國出口用于西藏地區的武器，除非總統向國會保證中國不將上述軍事物資用于上述活動”［4］49。同年6月13日，眾議院提出第2611號議案，要求“中國在進一步改善西藏的民主自由和正義”等方面應取得顯著進步，否則將實施暫停對華援助等多邊制裁措施。此后，國會又陸續提出數十個議案要求布什政府加大制裁力度。

而自喬治·布什以來的歷任總統均以美國在華經濟利益為重，在與國會就涉藏問題上發生沖突時，不惜動用總統否決權。最典型的例子是國會與總統關于“對華最惠國待遇”的爭論。1989年中國發生政治風波后，美國國會中相當數量的議員主張把“對華最惠國待遇”與人權問題掛鉤。1991年5月2日，眾議院提出第2212號議案，該議案為延長“對華最惠國待遇”附加了10項與人權相關的苛刻條件，其中3項直接針對西藏人權。同年5月16日，參議院又通過《米切爾議案》，再次提出將包括西藏人權在內的條款作為“對華最惠國待遇”的必要條件之一。然而，兩項議案均被布什總統否決。1993年，克林頓就任總統不久曾公開指責西藏的人權狀況，但第二年就宣布將西藏人權問題與“對華最惠國待遇”問題脫鉤。美國著名西藏問題專家戈登斯坦在評價克林頓西藏政策的這一轉變時說:“美國的對華政策再次將(美國的)政治利益和經濟利益放在了民主與人權之前。”［5］

三、美國國會與行政部門西藏政策協調機制

冷戰時期，美國各決策部門在西藏政策決策上已形成較成熟的協調機制:“美國國家安全委員會、總統、國務院、中央情報局、國會、國防部等相關部門在制定和執行西藏政策過程中分工明確，協同配合，體現了美國戰略決策部門利用西藏遏制中國目標的高度一致。”［6］冷戰末期以來，美國國會與行政部門在西藏政策問題上的協調經過了兩個發展階段，從20世紀80年代后期到90年代后期，分歧比較尖銳，尚未找到有效、穩定的協調機制，在分歧較大時往往以總統動用否決權否決國會的議案等激烈對抗的方式完成政策協調。90年代后期之后，美國國會與行政部門逐步形成了一套解決西藏政策問題分歧的協調機制，主要包括以下三個方面:

第一，于1997年在國務院設立“西藏事務特別協調員”(以下簡稱協調員)，負責全面協調美國的西藏政策。

設立這一職位之前，美國國會多次通過議案，要求在國務院設立“西藏特使”，級別為大使級，其職責之一是在國務院與國會之間就美國的西藏政策進行協調。將“西藏特使”的級別定為大使級，無異于將西藏作為一個獨立國家看待，這與美國國務院一貫聲明的承認西藏是中國的一部分、不承認西藏流亡政府的立場相違背，因此這些議案沒有被行政部門所接受。1997年，美國國務卿奧爾布賴特致信參議院對外關系委員會主席赫爾姆斯，提出在國務院設立協調員一職，級別低于大使級，其職責是“推動中華人民共和國與達賴喇嘛及其私人代表之間的對話”，“在與中華人民共和國雙邊關系范圍內協調美國政府與西藏有關的政策、計劃、方案”［4］124。國會接受了國務院的建議。1997年，克林頓任命白宮政策計劃主任克萊格出任首位協調員，后來出任這一職位的官員改由國務卿任命。2009年，國務卿希拉里·克林頓任命瑪利亞·奧特羅為協調員，任期至2013年2月，至此，美國已任命四任協調員。第三任杜布里安斯基，是以專門負責民主與全球事務的助理國務卿身份兼任，瑪利亞·奧特羅則是以專門負責平民安全、民主與人權事務的助理國務卿身份兼任。這一職位的設立是對中國西藏事務的嚴重干涉，因此遭到中國政府的堅決反對。但對美國而言，它已成為美國國會與行政部門就美國西藏政策進行溝通協調的最重要機制。

協調員在美國國會與行政部門之間就美國西藏政策進行溝通協調的主要方式是在國務院負責貫徹落實《2002年西藏政策法》(以下簡稱《政策法》)等涉藏法律，并應國會的邀請，在國會尤其是眾議院外交事務委員會舉行的聽證會上匯報國務院在西藏事務方面所做的工作，尤其是《政策法》的執行情況。以2012年6月2日助理國務卿丹尼爾·貝爾在眾議院外交事務委員會舉行的聽證會上代表協調員瑪利亞·奧特羅所做陳述為例，作證詳述了過去一年里美國國務院在執行《政策法》過程中所做的主要工作，其中包括:2010財年度向生活在南亞的流亡藏人提供了350萬美元的援助;協調員赴印度、尼泊爾流亡藏人聚集區視察援助計劃的執行情況;在2010年度國際宗教自由報告及人權國別報告中對西藏的宗教自由狀況及人權狀況進行攻擊;總統與國務卿在與中國領導人會晤時向中國領導人直接提出西藏問題;協調員與達賴及其私人代表進行會晤;國務院官員與中國統戰部官員會晤，敦促中國政府與達賴舉行新一輪會談;向中國政府提出申請，要求在拉薩設立領事館;將西藏人權及宗教自由報告翻譯成藏文;等等。證詞強調，美國政府部門一直在致力于全面、有效地執行《政策法》［7］。可見，協調員在加強美國國會與行政部門在西藏政策上的溝通與合作方面扮演著重要角色。

第二，國務院以年度報告形式定期向國會報告西藏的人權與宗教自由狀況，在報告中將西藏作為中國的一個部分單獨列出，以協調國會與行政部門在西藏地位問題上的分歧。

根據《1961年對外援助法》，自1977年起，美國國務院每年向國會提交人權國別報告，中國是這份人權報告的重點關注對象。“1993年，國會在《1994—1995財年外交關系授權法》中正式作出規定，‘不管什么時候，年度人權報告都要將西藏作為單獨一項處理，’以示西藏是一個獨立的國家。”［8］此后，美國國務院在其公布的中國人權狀況年度報告中就將西藏作為一個單獨部分。《政策法》通過后，在該年度的人權國別報告中國人權報告中，報告標題在“中國”后用括號注明“包括西藏、香港、澳門”。

1998年，美國通過《國際宗教自由法》，該法規定，美國國務院每年9月1日向國會呈交一份國際宗教自由年度報告，對190多個國家和地區的宗教自由狀況做出說明，作為對人權報告的補充。1999年9月，美國國務院公布了第一個國際宗教自由年度報告，這份報告以及此后每一年的報告都會在中國宗教自由年度報告中將西藏宗教自由狀況作為單獨的一部分。

無論是在人權年度報告中，還是在宗教自由年度報告中，美國在中國報告中都將西藏作為一個單獨的部分列出，一方面對中國西藏的人權與宗教自由狀況橫加指責，另一方面代表美國官方闡明在西藏人權與宗教自由問題上的態度，向國會說明國務院在代表美國政府在“促進”西藏人權方面所做的“工作”。這兩份報告可以說是美國行政部門與國會在西藏政策問題上妥協的產物。在這兩種年度報告中，西藏被作為中國報告的一部分單獨列出，同時炮制該報告的美國國務院鄭重聲明美國政府承認西藏是中國的一部分，這既滿足了國會對其定期向國會提交西藏人權、宗教自由狀況說明的要求，也避免了把西藏報告完全與中國報告并列對中美關系可能產生的負面影響。

第三，于2000年在國會內部設立“國會及行政當局中國委員會”(CECC)，由參議院、眾議院和行政部門官員組成，專門監督中國人權狀況和法治發展，西藏問題是其關注的重要內容之一。

根據美國國會第4444號決議案的規定:CECC應同協調員進行合作，共同監督西藏人權狀況，并向國會報告中國政府與達賴及其代表的談判狀況。該決議案已由時任總統克林頓于2000年10月10日簽署成為法律。CECC每年向國會及總統提交的年度報告中，都要對西藏的人權狀況進行一番攻擊，其態度傾向與國務院向國會提交的年度中國人權報告與宗教自由報告完全相同。CECC還建有一個所謂“中國政治犯數據庫”(PPD)，其中包括所謂被關押的西藏政治犯統計數據。美國國務院公布的國際宗教自由年度報告中的西藏宗教自由年度報告經常援引CECC的這一統計。

結 語

從上述分析可見，冷戰末期以來美國國會與行政部門在西藏政策上的確存在分歧，但這種分歧僅僅是策略上的分歧，而非戰略上的分歧。在戰略上，利用所謂西藏人權問題向中國施加壓力，美國國會與行政部門是一致的，這是二者在西藏政策上能夠形成協調機制的根本原因所在。而在策略上，利用西藏問題向中國施加壓力的力度把握上，國會態度偏于強硬，甚至提出給西藏獨立國家地位的法案;行政部門則比國會更為務實和清醒，始終強調美國承認西藏是中國的一部分，但與此同時，通過設立協調員、向國會提交西藏人權及宗教自由年度報告等方式，與國會通力合作干涉西藏事務，損害中國主權。這反映出美國國會與行政部門在西藏政策上的分歧是虛，合作是實。《政策法》等侵犯中國主權的涉藏法律已成為美國行政部門在西藏政策上與國會進行合作、干預中國內政的法律依據，因此我們決不能把這類涉藏法律僅僅看成是國會單方面的意見。

［1］金燦榮.美國對外政策的國內政治背景(三)——美國外交決策的過程與思想傳統［J］.世界知識，1997，(17).

［2］郭永虎.美國國會“涉藏立法”的歷史考察［J］.當代中國史研究，2008，(1).

［3］United States Department of State·Bureau of Democracy，Human Rights and Labor.International Religious Freedom Report for 2012，China(Includes Tibet，Hong Kong，and Macau)［EB/OL］.http://www.state.gov/documents/organization/208434.pdf.

［4］郭永虎.美國國會與中美關系中的“西藏問題”研究(1987—2007)［D］.長春:東北師范大學博士學位論文，2007.

［5］Melvyn C.Goldstein.The Dalai Lama’s Dilemma［J］.Foreign Affairs，1998，(1).

［6］郭永虎.20世紀50年代美國制定和執行西藏政策的跨部門分析［J］.東北師大學報，2011，(2).

［7］Daniel Baer.Religious Freedom，Democracy and Human Rights in Asia:Status of Implementation of the Tibetan Policy Act of 2002［EB/OL］.http://www.state.gov/j/drl/rls/rm/2011/164945.htm.

［8］王芳.美國國會與西藏問題(1980—2003):一種歷史的考察［J］.國際觀察，2004，(2).