加強社會管理基本職能的路徑選擇

劉文光，楊滟

(云南民族大學管理學院，昆明650031)

社會管理是為了保證社會正常運轉和全面發展，以公共組織為核心的多元管理主體，依照相關社會政策和法律法規，通過履行社會管理職能所進行的管理活動。加強社會管理基本職能是維護中國社會和諧穩定的根本要求，是在新的歷史條件下實現中國夢的現實需要。社會管理基本職能是在社會管理活動中以公共組織為核心的多元管理主體所應該履行的基本職責和功能。中國社會管理的基本職能主要涉及規范社會行為、協調社會關系、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等七個方面，本文試圖從這七個方面入手，就加強中國社會管理基本職能的具體路徑問題進行分析。

一、發揮社會管理規范社會行為的功能和作用

社會行為是在某一社會群體中，通過不同社會成員的分工合作，并共同維持該社會群體生活的、由群體成員思想支配而表現出來的具體的外表活動。通俗地講，社會行為就是人們在社會關系、社會交往、社會工作以及社會活動中所表現出來的思想、言語、舉止和行動，是人們為了自身的生存和發展在與他人或者組織交往發生關系時所表現出來的行為。人的社會行為從社會心理學的角度來看，可以分為三類:一是在受到外界因素影響之后，由個人所體現出來的社會行為，如人的感覺狀態、思維方式等等;二是由個人所體現出來的并屬于群體性的社會行為，如人的從眾行為、社會態度等等;三是由群體共同體現出來的社會行為，如人們相互合作或者競爭的行為等等。因為人們在社會中的行為不能隨心所欲，所以就要對人們的社會行為進行規范。所謂“規范”，就是規定、規制。規范社會行為，就是運用社會習慣、道德、宗教和法律，確立社會成員在社會關系、社會交往、社會工作以及社會活動中所應遵循的基本準則，規定人們什么行為該做，什么行為不該發生，讓社會成員明確自己在社會中應該具有什么樣的言行，才符合社會行為規范的要求。

在加強社會管理基本職能的過程中，如何充分發揮社會管理規范社會行為的功能和作用呢?社會管理規范社會行為，必須充分發揮法律規范、紀律規范、宗教規范、習俗規范、道德規范的功能和作用。從發揮法律規范的功能和作用來看，健全法律制度，培育法治文化，增強公民法律意識，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。從發揮紀律規范的作用來看，需要社會組織和團體加強包括勞動紀律、組織紀律、群眾紀律、保密紀律、宣傳紀律等基本紀律要求以及各行各業的特殊紀律在內的職業紀律建設，通過嚴格執行職業紀律規范，使社會組織和團體成員的行為符合紀律要求，維護正常的生產生活和工作秩序。從發揮宗教規范的功能和作用來看，需要在公民宗教信仰自由的基礎上，支持和鼓勵宗教組織，完善宗教原則、教規教義和禮儀，充分發揮宗教在規范人的外部行為和內心世界方面的作用。從發揮習俗規范的功能和作用來看，需要政府引導公民拋棄傳統習俗中的糟粕部分，發揚光大傳統習俗中優秀部分，使之發揮規范人們社會行為的積極作用。從發揮道德規范的功能和作用來看，需要加強以社會公德、職業道德、家庭美德為主要內容的全方位的道德建設，全社會的公民組織和個人都應該鄙視和唾棄道德失范行為。

二、發揮社會管理協調社會關系的功能和作用

人類社會產生以后，各種社會關系也隨之產生?？梢哉J為，社會關系就是人類社會中人與人之間所形成的各種關系的總稱。它主要表現為個人與個人之間的關系、組織與組織之間的關系、階層與階層之間的關系、民族與民族之間的關系，以及個人與組織之間的關系、個人與國家之間的關系、組織與國家之間的關系等等。各種社會關系涉及政治、經濟、文化、法律、宗教、軍事等領域。雖然社會關系表現形式不同，但其本質集中體現為一種利益關系，因此協調社會關系的關鍵是協調社會利益關系。在中國，隨著改革的深入發展，社會結構日益復雜，社會階層日益分化，利益主體日益多元，社會利益關系的不協調因素已經顯現。協調社會利益關系，切實維護社會穩定已經成為社會主義和諧社會建設的關鍵。

在加強社會管理基本職能的過程中，如何充分發揮社會管理協調社會關系的功能和作用呢?從協調目的來看，必須把實現好、維護好和發展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點。從協調內容上看，主要是協調好不同階層、不同群體、不同組織、不同團體、不同地區、不同行業之間以及與國家之間的利益關系。從協調機制上看，要想協調各種社會利益關系，就需建立暢通有序的社會利益訴求機制、科學有效的社會利益協調機制、積極穩妥的社會利益分配機制、有效管用的權益保障機制。從協調方法上看，必須采取綜合協調手段，充分發揮法律、政策、經濟等手段和教育、協商、疏導等辦法在利益協調中的作用。

三、發揮社會管理解決社會問題的功能和作用

一般來講，社會問題是指實際條件與應有條件之間的偏差，或者是實際狀態與社會期望狀態之間的差距。美國當代社會學家喬恩·謝潑德和哈文·沃斯在他們的代表作《美國社會問題》一書中指出，當一個社會的大部分成員和一部分有影響的人物認為某種社會狀況不理想或不可取，應該引起全社會關注并設法加以改變時，這種不理想或不可取的社會狀況就可以被認定為社會問題。

在加強社會管理基本職能的過程中，如何充分發揮社會管理解決社會問題的功能和作用呢?由于中國的社會問題大部分是在社會發展的過程中產生的，因此，要解決中國的社會問題，關鍵就在于發展。只有實現全面、協調、可持續發展，才能為解決社會問題奠定良好的物質基礎和社會條件。解決社會問題需要政府和公民組織共同努力，密切配合，協同治理。政府組織作為社會管理的主體，在解決社會問題過程中扮演著重要的角色。這需要政府善于通過察覺、界定、描述等環節對社會問題進行確認，在經過“公眾議程”(公眾議程是指某個社會問題已經引起社會公眾和社會團體的普遍關注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣一種政策議程)之后及時將嚴重的社會問題上升為“政府議程”(政府議程是指某些社會問題已經引起決策者的深切關注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍的一種政策議程)，制定社會政策加以解決。此外，還需要政府在解決社會問題時掌握社會問題的成因，區分其性質和類型，采用綜合治理以及標本兼治的辦法加以解決。對于結構性社會問題(結構性社會問題是指由社會自身結構不合理所導致的一些社會現象)，需要政府糾正制度缺陷，通過完善制度安排，從源頭上杜絕社會問題的產生。另外，政府還要按照輕重緩急的原則，抓住主要的、關鍵的、關系全局的，人民最關心、反映最強烈的對社會穩定和發展影響較大的社會問題加以解決。政府也可以動員和鼓勵社會以及公民積極參與社會問題的解決，這就需要政府對社會組織的審批進行松綁，正確處理政府與社會的關系，讓社會組織進行自我管理、自我約束、自我解決存在問題，實現政府、社會與公民的協同治理。

四、發揮社會管理化解社會矛盾的功能和作用

矛盾是在兩個或者更多陳述、想法、行動之間的不一致。社會矛盾是人們在社會交往、生活、社會關系中產生的人們之間、人們與組織之間、組織與組織之間的不一致、不協調現象，是社會內部的不同個人、群體、區域相互之間存在的既對立又統一的社會關系。隨著改革的深入和利益格局的調整，中國進入了矛盾的凸顯期，各種社會矛盾層出不窮，化解社會矛盾的任務顯得異常繁重?，F階段，中國社會的基本矛盾仍然是生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑之間的矛盾，社會主要矛盾仍然是人民日益增長的物質文化需求與落后的社會生產之間的矛盾，具體形式表現為:快速增長的公共需求與基本公共服務相對短缺的矛盾，人口、資源與環境之間的矛盾，經濟發展與環境保護之間的矛盾，地區發展不平衡的矛盾，貧富差距拉大的矛盾，收入分配不公的矛盾，征地拆遷引發的社會利益矛盾、勞動力無限供應與有限的就業容量之間的矛盾，以及城鄉矛盾、勞資矛盾、醫患矛盾等等。

在加強社會管理基本職能的過程中，如何充分發揮社會管理化解社會矛盾的功能和作用?首先，要化解社會矛盾必須準確判斷社會矛盾的性質。這是有效化解社會矛盾的前提和基礎。若是敵我矛盾就必須使用專政的方法加以解決;若是人民內部矛盾則需采用民主的方法加以化解。中國社會的矛盾絕大多數屬于根本利益一致的非對抗性的人民內部矛盾，因此可以采用民主協商的方法加以化解。其次，化解社會矛盾必須按照標本兼治的原則進行。就治本來說，就是要從政治、經濟、文化、社會、生態等領域全面查找矛盾產生的根源，解決產生社會矛盾的源頭問題。從根源上解決社會矛盾，關鍵是從源頭上實現科學決策、民主決策、依法決策，把維護群眾根本利益作為制定政策和執行政策的出發點和歸宿點。就治標而言，就是要建立科學有效的矛盾化解機制，包括建立健全超前聯動的矛盾排查調處機制，建立健全矛盾發生時的合力化解機制，建立健全預防和處置矛盾的利益協調機制，建立健全矛盾調處中的督查督辦工作機制。再次，化解社會矛盾必須完善矛盾調解工作機制。這主要是建立健全由行政調解、民間調解和司法調解組成的調解體系，實現人民調解、行政調解、司法調解的有機結合，力爭把矛盾化解在基層。最后，化解社會矛盾必須利用綜合手段和方法加以解決。對此，需要運用政策、法律、經濟、行政等手段化解社會矛盾;運用教育、協商、調解等方法解決糾紛，及時、合理地化解各種社會矛盾，維護社會穩定，促進社會發展。

五、發揮社會管理促進社會公正的功能和作用

“公正”是公平正義的簡稱。亞里士多德認為，在各種德性中，唯有公正是關心他人的善，為他人好處著想。由此看出，公正是所有德性的精華，是人類整個德性的總結。公平正義被視為是社會的最高道德原則和價值追求。學界普遍認為，社會公平是指社會各方面的利益關系能夠得到正確、合理、恰當處理和協調的一種社會行為和社會現象。社會公平具有歷史性、具體性和相對性，即社會公平沒有恒定不變的標尺，其衡量尺度是歷史的、發展的;社會公平必須針對具體問題和具體人群進行具體的分析;社會公平是相對的，世上沒有絕對完美的公正。新中國成立以來，中國社會在公平方面取得了明顯進步，但隨著社會轉型和市場經濟的發展，原有的社會結構和利益格局發生了很大變化，在政治、經濟、社會、文化生活等領域出現了諸如權利、機會、規則、分配等不公平現象。從社會正義來看，社會正義是人類追求的崇高價值，是人們的正義觀在社會生活中的落實和體現。凡有利于社會文明進步、維護公共利益和他人正當利益的行為，都是正義的行為;凡不利于社會文明進步、損害公共利益和他人合法權益的行為，都是非正義的行為。可見，促進社會公正是社會文明進步的標志，是社會和諧穩定的基礎，是社會管理的永恒話題，是社會管理的價值取向和神圣職責。

在加強社會管理基本職能的過程中，如何充分發揮社會管理促進社會公正的功能和作用，這需要從公平和正義兩個方面加以考察。一方面，由于社會公平主要表現為權利公平、機會公平、規則公平、分配公平四種形式，因此，促進社會公平，必須在大力發展社會生產力的基礎上，依法建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系。其中，權利公平主要是生存權的公平，它是社會公平的前提，是指每個社會成員不論其出生、民族、性別、職業、身份、地位、財產等狀況如何，都平等地享有憲法和法律賦予的各項權利;機會公平主要是發展機會的公平，它是社會公平的主要體現，是指每個社會成員都依法享有平等的參與機會、平等的發展潛力、施展才干的機會;規則公平主要是指制度公平，它是社會公平的重要保障，它要求社會運行規則本身要合乎理性，符合社會發展規律，體現社會成員的平等意愿;分配公平主要是利益分配結果的公平，它是社會公平的核心所在，是權利公平、機會公平、規則公平的最終目的，是指每個社會成員都能平等地獲得與其勞動和貢獻相當的物質利益。“四個公平”既有區別，又相互聯系，構成了完整的社會公平體系。另一方面，由于社會正義主要表現為社會成員對政治、法律、道德等領域中的是非、善惡作出的正確的價值判斷，是人們正確的理念、正直的人格、正當的行為、正派的作風在社會生活、學習、工作中的綜合反映，人們只有心存正義，崇尚正義，堅持正義，才能驅除內心的丑惡、行為的自私、靈魂的骯臟，敢于同不良的社會現象作堅決的斗爭。

六、發揮社會管理應對社會風險的功能和作用

“風險”一詞的含義是指某一特定危險情況發生的可能性和后果的組合。風險分為政治風險、經濟風險、文化風險、社會風險等類別。德國著名社會學家烏爾里希·貝克20世紀80年代在其《風險社會》一書中指出，“風險”是一種威脅人類生存發展的不確定性和可能性。現代社會是一個“風險社會”，而其“風險”主要來源于人類社會自身，主要表現為政治不穩、經濟動蕩、戰爭威脅、生態惡化、恐怖主義等形式。學界一般認為，“社會風險”就是發生社會危機并對社會產生損害的不確定性和可能性，具體是指由于沒有正確處理某些社會關系、社會矛盾、社會利益而引發的某些社會沖突，其有可能危及社會穩定和社會秩序。應對社會風險，就是建立健全社會風險預防、預測、評估、預警、應急機制，確保社會安全的過程。由于中國社會利益分配不均衡、貧富差距拉大、就業形勢嚴峻、區域發展不平衡、公正誠信問題頻發、生態破壞、市場監管不力、群體事件上升等因素導致的各種社會風險日益凸顯。

在加強社會管理基本職能的過程中，如何充分發揮社會管理應對社會風險的職能和作用，總體來說就是要建立健全社會風險預防、預測機制、社會風險評估機制、社會風險預警機制、社會風險應急機制。第一是建立健全社會風險預防機制，就是要通過積極主動地履行規范社會行為、協調社會關系、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正等社會管理基本職能，預先采取相應的具體措施，將社會風險化解在萌芽狀態，防止社會風險的產生和發展。第二是建立健全社會風險預測機制，就是要通過及時、全面、準確地掌握有關社會風險的指標數據，對社會風險的源頭和征兆進行科學分析，預先測定社會風險產生的概率、種類、特征和危害，了解社會風險產生的內外因素及其發展變化，以便為社會風險評估提供依據。第三是建立健全社會風險評估機制，就是通過分析社會風險表現出來的指標體系以及演化趨勢，進一步對社會風險的可能性和嚴重性、社會可承受的能力進行評價和估算，以便為社會風險預警提供科學依據。第四是建立健全社會風險預警機制，要通過社會風險的預測和評估，對社會風險進行識別，科學確定社會風險等級，并向相關公民或者組織準確預報社會風險警級，以便更好地應對社會風險的挑戰。第五是建立健全社會風險應急機制，針對社會風險預警機制作出的風險警級，結合實際制定應急處置社會風險預案，包括維護群眾權益應急預案、流動人口管控應急預案、公共安全保障應急預案、社會治安管理應急預案、突發事件管理應急預案、生態環境保護應急預案、安全管控應急預案，以便在社會風險爆發后能夠立即啟動應急處置預案，盡量減少社會風險帶來的損失和危害，將社會風險控制在一定范圍之內。

七、發揮社會管理保持社會穩定的功能和作用

社會穩定是指一個社會的政治、經濟、社會、文化持續地處于某種良性發展的狀態。它包括政治穩定、經濟穩定、社會秩序穩定、社會成員心理穩定、外部環境穩定等方面。其中，政治穩定是核心和根本，經濟穩定是前提和基礎，社會秩序穩定是外在表象，社會成員心理穩定是內在保證，外部環境穩定則是重要條件。社會穩定既是一種政治、經濟、文化、社會等良性發展的一種平衡狀態，同時它又具有相對性、可變性、動態性等特點。從中國目前的形勢來看，社會穩定包含著國家政權安全鞏固、社會生活安定有序、治安秩序持續平穩、經濟秩序運行穩健、安全生產狀況穩定良好、人民群眾安居樂業等各個方面。中國正處在深度的轉型期，人們的思想觀念、社會結構、利益格局等都發生了巨大變化，對中國社會的穩定產生了不小的影響，因此中國要保持社會的穩定狀態任重而道遠。

在加強社會管理基本職能的過程中，如何充分發揮社會管理保持社會穩定的功能和作用呢?按照事物發展的邏輯關系，只要社會管理主體認真履行規范社會行為、協調社會關系、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險的基本職能，就能夠實現并保持社會的穩定。但是，要想保持社會長期穩定、發展，關鍵還要從解決中國政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設中存在的影響社會穩定的根源性問題入手。從政治建設來看，就是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，以保證人民當家作主，增強黨和國家的活力、調動人民積極性，擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。從經濟建設來看，就是要加快完善城鄉發展一體化的體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。從文化建設來看，黨和政府必須牢牢掌握意識形態工作的領導權和主導權，堅持正確導向，提高引導能力，壯大主流思想輿論，深入開展社會主義核心價值體系的學習和教育。從社會建設來看，就是要以保障和改善民生為重點，多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好的生活。從生態建設來看，就是要堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好的生產生活環境。

從以上分析可以看出，加強社會管理基本職能的路徑選擇已經涉及社會管理的主要工作內容和范疇，它回答了社會管理應該從哪些方面發揮功能和作用，以及應該如何發揮功能和作用的問題。加強社會管理基本職能，關鍵是從這七個方面的路徑著手，重點是充分發揮上述七個方面的功能和作用。