海峽兩岸海上執法司法合作機制的完善

宋艷慧

海峽兩岸海上執法司法合作機制的完善

宋艷慧

《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》實施4年多來，兩岸建立了直接、正式、制度化的業務合作關系，為兩岸打擊違法犯罪行為等執法合作提供了很好的基礎。就應對海上違法犯罪行為而言，該協議的內容還顯得較為原則，需要雙方有關部門累積共識，在協議的框架基礎上盡快完善兩岸海上執法司法合作機制。

兩岸；海上違法行為；執法；司法；合作

2009年4月26日，大陸的海峽兩岸關系協會（以下簡稱海協會）與臺灣的海峽交流基金會（以下簡稱?；鶗┰谀暇┖炇鹆恕逗{兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》（以下簡稱《協議》）。根據此《協議》，兩岸司法界建立了直接、全面、深度的合作關系，維護兩岸同胞的司法權益和兩岸交往的正常秩序?！秴f議》簽訂實施以來，其成效令人鼓舞。截至2013年6月，兩岸警方已經聯合偵破了上萬起電信詐騙案件，抓獲犯罪嫌疑人4700多名。兩岸的審判、檢察機關，相互委托送達文書和調查取證已經超過2萬件。雖然《協議》給兩岸關系以及司法互助帶來了巨大的推動和裨益，但就兩岸海上執法司法的需求而言，有必要在《協議》的基礎上進一步完善兩岸海上執法司法合作機制問題，以適應打擊海上違法犯罪行為的需要。

一、《協議》有關兩岸刑事司法合作機制的特點

《協議》的簽署是1990年兩岸紅十字會簽訂“金門協議”之后又一個具有里程碑意義的事件。它的實施使兩岸合作打擊跨境犯罪有了法律保障，為兩岸司法機關建立直接、全面、深度的合作關系奠定了基礎。雖然單就法律性質而言，該《協議》同樣具有民間性質，對兩岸公權機構并沒有當然的約束力。不過，由于“兩會”（海協會、?；鶗┰诤炗唴f議時均經過兩岸官方的授權，且《協議》內容都已由兩岸相關機構以各自的法律程序予以確認，因此，它較之“金門協議”具備更高的法律效力，能夠得到兩岸司法機關更全面、深入、有效地貫徹執行?！秴f議》是兩岸開展共同打擊犯罪及司法互助的框架，對兩岸開展刑事、民事司法合作提供了重要的基礎。該協議在兩岸司法合作上具有重大的意義并具有以下特點：

（一）內容綜合，較為全面。《協議》雖只有24條的規定，但在內容上完全體現了司法互助的綜合性，涉及了合作事項的范圍、業務交流和聯系主體、共同打擊犯罪的合作范圍、協助偵查、人員遣返、送達文書、調查取證、罪贓移交、裁判認可、罪犯接返（移管）、人道探視請求程序等內容。既包含為共同打擊犯罪而進行的刑事司法協作，也包含了為解決民事糾紛所進行的民事司法互助。它不僅在合作主體、協助內容上做了明確規定，還對協助的請求和進行等程序問題作出了規定。這種司法互助的綜合性不僅體現在司法性質與內容上的綜合（如民事與刑事），而且體現了實體與程序的綜合。

（二）半官方性。海協會和?；饡m在名義上仍屬民間機構，但雙方均已獲得官方授權，因此，由雙方簽署的協議也就具有了半官方性。在兩岸現行的政治關系格局下，通過海協會與?；鶗佑|的形式開展兩岸交流確是切實可行的。

（三）內容較為原則，只是提供兩岸合作的制度框架?！秴f議》對兩岸司法合作涉及的問題做了規定，但這些規定還略顯原則，有待雙方進一步明確具體的合作主體、機制。

總之，從某種意義上可以說，《協議》在兩岸執法司法部門間建立了直接、正式、制度化的業務合作關系，意味著兩岸法律領域更深層次合作的開始。但就應對海上違法犯罪而言，協議的內容還是較為原則，《協議》文本內容的實現還存在諸多阻卻因素，協議所規劃的兩岸司法互助的遠景亦不會因協議的簽訂而自動到來，需要雙方有關部門在協議的框架內細化出具體條款，使其進入操作層面。

二、海上犯罪的特征——海峽兩岸合作打擊海上犯罪的必要性

大陸與臺灣地區隔海相望，兩岸恢復民間交往以來，海上走私（槍械、彈藥、毒品、各種管制物品等）、海盜或海上搶劫、偷越邊境、人口販運、破壞海洋環境保護等違法犯罪活動十分突出。發生在臺灣海峽的海上犯罪與一般海域犯罪一樣，具有海上犯罪行為的共同特征，主要包括：

（一）海上犯罪主體的群體性和有組織性

幾乎所有的海上犯罪都是群體性犯罪。這些犯罪群體大都不是零散的烏合之眾，而是有組織的，有一些犯罪具有極嚴密的組織性，如國際走私集團、國際“人蛇”集團、海盜集團無不是組織嚴密的犯罪集團。即便是一般性的走私、盜竊和搶劫犯罪也以群體形式出現，這是由海上獨特的自然環境所決定的。為了克服海上自然環境帶來的影響，犯罪分子必須結伙進行活動，才能實現犯罪目的。同時，海上犯罪活動基本上都屬于環節性活動，海上活動只是其整個犯罪活動的一個環節，因此多個環節的犯罪活動一般也需要多人進行。海上犯罪大多也是跨境犯罪，一些犯罪組織由國內外人員所構成，有一些犯罪則是由國內外犯罪組織聯手進行。這就決定了大多數海上犯罪如不能及時打擊必然向有組織犯罪甚至跨國有組織犯罪發展。

（二）海上犯罪行為社會危害性大

海上自然環境決定了發生在海上的犯罪行為在作案地點、作案工具、作案方式和作案對象以及作案動態特征等方面均不同于陸地的犯罪行為。海上犯罪活動地域廣闊，流動性、預謀性和環節性強。海上犯罪在行為活動方面具有犯罪活動猖獗性、犯罪手段高科技化、活動范圍廣闊、流動性強、難以控制和防范、犯罪活動具有暴利性和常業性、犯罪活動具有預謀性等特點。①廖增昀：《兩岸刑事司法協助研討》，載《法學研究》1994年第2期，第72～77頁。這些違法犯罪活動具有較大的社會危害性。

（三）海上犯罪多為跨國或跨境犯罪

海上的概念本來就涵蓋了內海、領海、公海等范疇，海上犯罪又具有很強的流動性，這就決定了海上犯罪往往具有跨國、跨境的屬性。它包括四種情況:一是海上犯罪的主體具有跨國或跨境的特點，如海上常見的組織、運送偷渡和走私、海盜等犯罪大多是中外犯罪分子相互勾結共同實施，有一些甚至是由多國人員參與、由組織嚴密的國際犯罪集團實施的；二是犯罪行為跨越國（邊）境，如海上運送他人偷越國（邊）境的行為，將偷渡分子從沿海某地用漁船運送到公海某海域過駁到停泊在公海的母船上，從內海、領海到公海不間斷的運送行為就已經具有了跨境屬性；三是犯罪結果的跨國（邊）境性，如海盜集團在公海某海域劫持某國商船后到我國海域進行銷贓或補充給養；四是用于海上犯罪的交通運輸工具中外籍船舶和港澳臺船舶占有相當高的比例，不管是走私還是偷渡，許多犯罪分子利用外籍或港澳臺船舶進行犯罪活動，比較常見的外籍船舶多來自巴拿馬、洪都拉斯、新加坡、印尼等，臺灣和香港的船舶所占比例也比較高。基于海上犯罪的這一特點，使得大量的海上犯罪存在雙重管轄、多重管轄或普遍管轄的現象，即由于某一具體案件涉及兩個或兩個以上國家，因而雙方或多方都有管轄權，而一些在公海上發生的犯罪，由于危害全人類的共同利益，相關公約的締約國都有管轄權。如聯合國《海洋法公約》就規定了對在公海上發生的海盜行為，各國都有權扣壓海盜船并行使刑事管轄權。這就使得在海上犯罪防控的法律機制上，相關國家和地區不容易協調一致，甚至會對海上犯罪也有緝查、遣返等方面的協作問題，但實行起來卻具有不同于一般互涉刑事案件的特點與難點。①張保平：《海上犯罪的特點與海上治安防控體系的構建》，載《中國人民公安大學學報》2003年第6期，第26～29頁。

總之，海峽兩岸恢復交往以來，在共同打擊海上違反犯罪行為方面，需要逐步累積共識，以擴大合作的廣度和深度。其實，共同打擊海上犯罪對保護民眾的生命財產安全、維護社會秩序和公共利益、中華民族海洋權益具有重大意義。

三、《協議》實施后海峽兩岸海上執法司法合作機制的展望

《協議》的簽署在兩岸司法部門間建立了直接、正式、制度化的業務合作關系，意味著兩岸在司法領域更深層次合作的開始。隨著《協議》的實施以及由其所推動的各項合作機制的建構，未來兩岸合作打擊海上犯罪工作將實現重大轉變，雙方合作的深度和廣度必然進一步加深。筆者建議，海峽兩岸海上有關部門可以在《協議》的框架內就共同打擊違法犯罪行為盡快開展一系列事務性工作會談，以確定具體合作的架構、流程及各項細則。筆者建議，兩岸海上刑事司法合作機制可以在以下方面進行完善：

（一）明確兩岸打擊海上違法犯罪行為的對口聯絡單位和工作聯系單位，建立固定的聯絡機制

兩岸共同打擊犯罪及司法互助的進行，首先依賴于對口聯系單位的確立，建立一條有效、快速的聯系渠道。目前，臺灣方面已經決定由法務部門擔任兩岸聯系窗口，對外與大陸地區有關部門對應，對內與臺灣司法警察機關及法院積極聯系與合作。大陸方面則出于不同部門間職能差別和集中統一管理需要，實際上由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部分別代表本系統，與臺灣“法務部”建立“窗口”聯系，即通過以上四個不同的專門渠道與臺灣“法務部”進行聯系溝通，建立對口聯絡機制。但這種對口聯系機制在海上刑事司法合作方面尚顯不足，有必要在此框架內進一步明確涉海工作部門的工作聯系機制。就大陸方面而言，根據《公安機關海上執法工作規定》（2007年5月30日公安部部長辦公會議通過，自2007年12月1日起行），海上治安和刑事案件主要由公安邊防海警承擔，公安機關的其他部門配合，但法律、法規另有規定的除外。公安邊防海警，是指沿海公安邊防總隊及其所屬的海警支隊、海警大隊。沿海公安邊防總隊、海警支隊和海警大隊辦理海上治安案件和刑事案件，分別行使地（市）級人民政府公安機關、縣級人民政府公安機關和公安派出所相應的職權。對發生在我國內水、領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架違反公安行政管理法律、法規、規章的違法行為或者涉嫌犯罪的行為，由公安邊防海警根據我國相關法律、法規、規章，行使管轄權。對有違法犯罪嫌疑的人員，公安邊防海警可以依照《中華人民共和國人民警察法》和《公安機關適用繼續盤問規定》，行使當場盤問、檢查權和繼續盤問權。海警支隊經報請公安邊防總隊批準，可以在符合條件的海警大隊設置候問室。另外，為及時有效地制止違法犯罪行為，公安邊防海警可以依照《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》的規定，使用警械和武器。公安邊防海警在開展海上執法工作中，還與外交、海軍、海關、漁政、海事、海監等相關部門進行協作和配合。目前，大陸正在整合涉海管理部門，改革后的中國海警局將可作為我國海上執法的主體專門從事海上執法工作，因此，建議由海警局作為大陸的聯系單位。就臺灣方面而言，海岸巡防機關人員執行法定事項時，可以依法實施安全檢查；命船舶出示船舶文書、航海紀錄及其它有關航海事項之數據；命船舶或其它水上運輸工具停止航行、回航，違抗不遵者，可以武力令其配合；可以進行緊追、登臨、檢查、驅離；必要時，得予逮捕、扣押或留置；得搜查其身體；查緝走私、非法入出國事項，必要時得于最靠近進出海岸之交通道路，實施檢查；查緝走私、非法入出國事項，遇有急迫情形時，得于管轄區域外，逕行調查犯罪嫌疑人之犯罪情形及搜集證據；巡防機關人員執行法定事項，得使用武器及其它必要之器械，等等。因此，大陸的海警局和臺灣的海巡機關應當在《協議》的框架內盡快進行關于海上共同打擊犯罪的執法和司法的合作磋商，建立固定的合作機制。

（二）盡快落實犯罪、違法信息交換機制，建立專門的海上執法信息交換平臺

為落實《協議》做出的“交換涉及犯罪有關情資”的規定，雙方海上偵查部門應盡快構建起海上犯罪信息交流與合作的平臺，以及時交流犯罪情報，加大協作辦案力度，增強兩岸海上偵查部門合作打擊跨境海上犯罪的能力。犯罪信息交換機制建立以后，主要業務活動包括對兩岸跨境犯罪的規律特點和情報信息的收集、整理、貯存、檢索、分析和傳遞，在此基礎上實現雙方信息的溝通、交流與交換，滿足共享犯罪情報信息的需求。如向對方提供有關跨境犯罪集團、成員的活動情形及相關信息，包括社會關系、活動范圍、作案模式、資金流向、犯案地緣關系以及其他相關背景資料，迅速及時地為兩岸偵查部門提供準確的咨詢參考。①劉南男、郝宏奎：《關于在<海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議>框架內來年公安合作打擊犯罪機制構建的研究》，載《公安研究》2010年第2期，第20頁。與此同時，兩岸還可以探索建立海上平臺共享機制，雙方可以向彼此開放海洋信息、執法信息網絡，相互提供民用海洋氣象、水文、環境、生態以及海洋污染事件、違法案件信息。雙方可以請求對方給予幫助，安排就近船舶與飛機緊急搜尋、監視、控制目標或完成其他可行任務。雙方可以嘗試開放彼此管轄的設施，給予對方執法船舶、飛機和人員執行緊急任務或遇險時必要的休整、補給、醫療、通訊方便。②孫書賢、黃任望：《海峽兩岸海上執法交流與合作前景初探》，載《太平洋學報》2009年第1期，第81頁。

（三）建立海上違法犯罪行為協查機制，并逐步探索更緊密的執法合作方式

兩岸偵查部門基于政治、法律等原因不能通過正常的刑事訴訟程序收集到在對方管轄區域內的證據。為此，《協議》中明確規定了“雙方同意交換涉及犯罪有關情資，協助緝捕、遣返刑事犯與刑事嫌疑犯，并于必要時合作協查、偵辦。”據此，筆者建議，兩岸海上執法部門有必要盡快建立常態化的合作協查、偵辦機制。一方偵查執法部門可通過約定的方式，委托對方的相關部門協助調查被害人陳述、證人證言、書證、物證、視聽資料、鑒定結論，核實受委托的待查事實及有關資料的真實性等等。在程序上可以直接委托對方相應的偵查部門予以協助調查取證，受委托部門接到委托后依據機制及時地提供調查取證的司法協助，從而便捷、快速地完成調查取證活動,提高訴訟效率。另外，針對海上違法犯罪行為的特征，兩岸海上執法部門還可以深化協查機制，按照“先易后難”的精神，逐步探索建立聯合執法機制。海上聯合執法機制有不同的模式，從低級到高級大體上可分為分別執法模式、協商執法模式和聯合執法模式。分別執法模式是指兩岸海域執法部門為了完成特定的執法任務，在不否認對方海域執法部門執法權的前提下，以默示同意的方式，各自行使職權，共同完成某項約定執法任務；協商執法模式是指兩岸通過特定的協商機制，在執法過程中相互交換信息，并對重大問題通過充分協商加以解決；聯合執法模式是指兩岸建立合作機制，經常性地交換信息，進行包括日常訓練、實兵演練、人員互訪、人員培訓、行動協調等方面的合作。合作執法模式是比較高級的兩岸海域執法合作模式，兩岸海域執法部門的執法海域不限于各自實際管轄的海域，在對方許可的情況下，一方可以進入對方海域進行執法，并可以在合作的框架內，就重大案件在人員、裝備上進行聯合。①祝捷：《論兩岸海域執法合作模式的構建》，載《臺灣研究集刊》2010年第3期，第33～34頁。由雙方商定在特定的時間和區域，針對某項執法任務采取聯合行動，共同打擊特定的海上違法犯罪行為。當然，聯合執法機制是雙方合作較為高級的層次，需要雙方有高度的認同，并能夠擱置政治爭議，以維護海洋權益為重。筆者建議，聯合執法機制可以先在搶劫、綁架、走私、槍械、毒品、人口販運、組織偷渡及跨境有組織犯罪等重大犯罪領域展開，并逐步延伸到所有海上違法（規）行為領域。

（四）落實《協議》關于人員遣返的精神，盡快形成更加靈活、簡便、安全的刑事犯、刑事嫌疑犯遣返機制

遣返刑事犯、刑事犯罪嫌疑人是有效打擊并遏制跨境犯罪發展的重要保障，也是承辦案件法域實現司法管轄權和追訴權的前提條件。相互遣返刑事犯（罪嫌疑人）一直是兩岸警方共同打擊犯罪合作中最具實質意義的內容之一?！秴f議》在人員遣返問題上明確確立了迅速、便利的原則。原來那種涉及部門眾多、手續重重的復雜遣返程序應得到徹底改觀。在執行主體上，由兩岸對口部門直接合作，取消了諸多中間環節；在執行手續上，請求方出具合法有效的司法文書即可，受請求方無須進行實質審查，也不要求以通緝書作為硬性依據；在執行程序上，可按照對方請求的方式，靈活處理，不做強制要求。這種機制適用于海上犯罪行為與陸地犯罪行為，兩岸海上執法部門要在兩岸刑事司法合作機制的框架內做好更緊密的配合工作。

總之，兩岸海上執法司法機制作為兩岸執法合作機制的一個重要組成部分，具有一定的敏感性，不可能一蹴而就，需要雙方精心設計，穩步推進，以利于打擊海上違法犯罪行為。

（責任編輯：蘇 婷）

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1674-8557（2014）01-0116-05

2014-02-12

宋艷慧（1979-），女，黑龍江肇東人，武漢大學2010級憲法學與行政法學博士研究生，中國勞動關系學院法學系講師。