《決定》賦予農民更多的財產權利

楊百靈

（中共青岡縣委黨校，黑龍江 綏化 151600）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要“建立城鄉統一的建設用地市場”[1]8，這是在我黨歷史上吹響了又一輪土地改革的號角。《決定》賦予農民對土地承包經營權抵押、擔保權能等財產權利，使農民更充分地享受到改革紅利，使農民更快地富起來。這是農村經濟體制改革質的突破，必將帶來農村生產力的大發展。

《決定》推出的土地改革政策必將帶來農村生產關系和上層建筑的大變革。據資料統計，到2011年上半年，我國實行家庭承包經營的耕地面積為12.77億畝；到2010年，全國農村集體建設用地約為2.5億畝，不包括農民承包的林地、草地等。黨的十八屆三中全會《決定》新出臺的農村經濟體制改革的大政方針，將極大地激活農村高達15億畝土地。僅農民承包耕地一項，每年將撬動1.3萬億元資金，農村農民的建設用地價格可提升高達130萬億元，給農民帶來的財產性收入是可觀的。

縱觀我國農村經濟體制改革的歷程，1978年實行的農村家庭聯產承包責任制，極大地解放和發展了農村生產力，讓農民享受到了改革紅利和發展紅利，使之較快地富起來。此后由于改革沒有突破性的政策和舉措，農村改革步伐邁得不夠大。2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，總結了過去農村改革的經驗和成功做法，立足農村生產力發展實際，明確提出按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。此后，農民隨著土地流轉而發生變化，生活水平得以提高，生產方式得以改變，農村形成和出現了各種農業合作社。自黨的十七屆三中全會以來，部分地方開始的土地流轉的探索，實質即農村生產關系的變革。經過這些年的發展，現已形成專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等多種模式，說明沒有土地流轉就不會有生產方式的變革，就不會解放農村生產力，預示著農村土地改革的新突破。

黨的十八大后，習近平總書記站在時代的高度，以改革家的眼光透視農村改革，尋找農村深化改革的突破口。面對十八屆三中全會召開前關于土地流轉熱及多種多樣的模式，《決定》做了理性回答。《決定》明確指出：“賦予農民更多財產權利。”[1]15對此，習近平總書記在對《決定》說明中指出，賦予農民更多財產權利主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟組織成員權利，保障農戶宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點。這里科學回答了兩個問題：一是我國土地絕不能搞私有化，私有化是違背社會主義改革方向的；二是土地流轉不是買賣，小產權房是違法違規的?！稕Q定》是在這個基礎上賦予農民更多的財產權利。

《決定》給予農民的財產權利是厚重的。《決定》指出：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營?！盵1]14與中央以往文件相比，這里的“抵押和擔保權能”是新提法、新突破。“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”，也是從來沒有的新提法、新舉措。《決定》還鼓勵“承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”[1]14。這里的“公開市場”是在實踐層面的大突破，是堅持市場取向改革的必然選擇。

《決定》賦予農民更多財產權利，并做了全新的論述?！稕Q定》指出：“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權?！盵1]15在過去體制下，土地證、產權證對農民來說僅是虛擬財產權利，現在《決定》出臺的重大舉措能夠使農民的虛擬財產權變現，讓農民有更多的財產性收入，使農民能夠真正富裕起來。

《決定》的這些新舉措，表明黨的十八屆三中全會在改革開放后的今天，在農村土地制度改革上的決心和戰略性突破。建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權、同價，這是深化農村改革的戰略舉措，是讓農民享受到改革紅利和發展紅利，核心是讓農民有財產性的收入。

《決定》的這些新思想、新突破，也完善和發展了我國現有土地管理法規。我國土地分為農村集體土地和城市國有土地兩大類。農村集體土地分為農用地、建設用地、未來用地，其中的建設用地又分為經營性和非經營性兩類。農村集體非經營性建設用地主要指宅基地。了解這些政策規定有助于理解《決定》的新思想和新突破，領會《決定》的實踐價值。

《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》指出，到2010年我國城鄉建設用地規模為2488萬公頃，其中城鎮工礦建設用地848萬公頃。城鄉建設用地分為城鎮工礦建設用地和農村建設用地兩類。以此推算，到2010年我國農村建設用地規模約為1640萬公頃，即2.46億畝。據國土部和有關專家測算，2012年全國土地出讓面積和合同成交價款分別為32.28萬公頃和2.69萬億元，每畝價格大約為56萬元。由此估算，建立城鄉統一建設用地市場，2.46億畝的農村建設用地價格高達130多萬億元。這對廣大農民，特別是北方地區農民來說是可觀的數字和財產權利。這也是《決定》賦予農民的財產性收入，使之享受到改革的實惠。

《決定》對農民的宅基地及農民住房也提出了具體改革?！稕Q定》指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！盵1]15即讓農民房產的財產權利由虛擬變現。一些農業經濟專家指出，到2011年上半年，全國土地承包經營權流轉總面積達2.07億畝。落實《決定》，深化農村經濟體制改革，有利于在深層次解放生產力，推動農村經濟發展，促進“三農”難題的解決，還能夠使廣大農民有更多的財產性收入，讓農民更快地富起來、發展起來，加快城鄉一體化的步伐。

《決定》中的這些新舉措、新突破的實施，還要慎重穩妥推進，做好試點工作。多年來，我國都是實行嚴格的征地制度，農村集體經營性建設用地要上市交易，必須由地方政府先征收為國有土地后再進行交易，地方政府從農民集體手中低價買地，轉手再高價賣給開發商，賺得了巨大的差價，就是人們所說的土地財政。據國家統計局和國土部公布的信息，近年來，我國每年土地成交額約在兩三萬億元。近十年來，各級地方政府賺取的土地差價約超過10萬億元。如按《決定》規定放開市場，農村集體經營性建設用地直接入市，地方政府可能會阻止或設立關卡，因為我國地方政府大都面臨財政短缺與地方高額債務難題。改變其依靠賣地而生存和發展的狀態，是對固化利益藩籬的突破和改革，是生產力發展的內在要求。

《決定》規定農村集體經營性建設用地入市是深化改革的必然選擇，是不可改變的改革大趨勢。在落實《決定》這一新舉措時，要搞好試點，構建合理的權益分配制度，防止這一正確政策異化或扭曲。農村集體經營性建設用地入市，也要保證政府合理收益?！稕Q定》規定集體經營土地實現入市，但這些錢也不能全歸農民個人所有，政府要通過稅收等方式獲得應得收益，這樣才能調動地方政府和農民的積極性，使政府成為深化農村改革的動力而不是阻力，由此實現農村經濟社會的大發展，在改革動力推動下解決“三農”難題。

[1]本書編寫組.黨的十八屆三中全會〈決定〉學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社、學習出版社，2013.