由有為到無為：取消農業稅后村莊治理邏輯的變動

王 睿

（中國石油大學 馬克思主義學院，山東 青島 266580）

2006年，中國延續了兩千多年的農業稅正式成為歷史。農業稅及其各種附加稅費的取消使村莊治理產生了許多變化。本文以湖北省沙洋縣C村為例，梳理稅改前后該村村治邏輯的變化，并在此基礎上探討取消農業稅后村莊治理模式的進步與隱憂。

一、村級干部權力的弱化過程

湖北省荊門市沙洋縣C村位于江漢平原糧食主產區，但相對閉塞的地理位置和相對落后的經濟條件以及原子化的村莊內部結構使該村沒有集體經濟資源，外部資源難以進入，在取消農業稅之前，許多農民因稅費負擔過重而在魚米之鄉拋荒。

在稅改前，收取各類稅費是C村村干部工作的重中之重。從農民分田到戶開始，征收農業稅的方式經歷了不同階段的變更。首先是分田到戶之初的“戶賣組結”，當時由于人民公社時期“三級所有，隊為基礎”的影響仍然存在，每個小組都有自己的會計和賬本。農民在糧食成熟收割后，將糧食交到當地的糧站去賣，但是糧站不會單獨給農民現金，而是將這一組所有農民的糧食錢交由組里的會計來統一結算。會計先扣除需要上繳國家的稅費并留下一部分本組所需的共同生產費，剩下的才發放到農民手中。這時候的小組是有經濟核算的權力的，而糧站作為小組長征收農民稅費的工具有極大的權力強制性，因為農民不可能不賣糧任由糧食在自家發霉，這種權力所依靠的就是“戶賣組結”的體制制度。而農民除了糧站也沒有其他可以售賣糧食的地方，所以這個時期收取稅費是相對比較容易的。村官的權力地位也沒有因村民自治而動搖。

1985年國家撤銷了小組內部的結算功能，取消了小組會計，小組不再作為一個經濟上的核算單位，取而代之的是“戶賣村結”。即村民將糧食拉到糧站售賣后，不能從糧站直接領到現金，而是由村委會直接派人到糧站進行結算，先由村委會將農民應該繳納的各種稅費扣除，剩下的才返還給農民。從某種意義上說，這時的村會計替代了以前小組會計的角色，履行了小組會計的職責。在農民的糧款結算到村里以后，村干部因為收取稅費過程來得相對容易，于是趨向于在糧款中按照最高比例扣除稅費，從而增加了農民的負擔。這使得農民不愿意將糧食賣給國營的糧站，而趨向于低價賣給私營的糧站來逃避稅費。由于農民的這種行為嚴重影響到了國家的“糧食順價銷售”政策，糧站收糧的難度越來越大，村里能收到的稅費也越來越少，這時候出現了有些村干部為了完成稅費任務而去農民家硬扛糧食的現象。這一情況使農村干群關系出現激化轉變，有的村民不交糧了，有的村民開始惡意拖欠村里的稅費。為了扭轉這一局面，國家開始禁止“戶賣村結”，取而代之的是九十年代末期的“戶賣戶結”。所謂“戶賣戶結”就是農民去糧站賣糧的時候糧站需要當場兌現，糧食流通體制的改革使糧站再也沒有像以前一樣先扣著糧款然后再交給組里或村里的權利。錢到了農民手里，村干部再去收稅費的難度就可想而知了。1997年到2006年是收取稅費最為艱難的時段，村干部不僅要起早貪黑到各家各戶做思想工作敦促其繳納稅費，還要動不動對一些“釘子戶”施以顏色，除了拖牲口扒糧食外，有時甚至搬出鄉村混混成為收糧小分隊。因為村組干部工資的三分之二是與收稅費掛鉤的，如果村干部無法按期完成稅費上繳任務，輕則會受到上級的大會點名批評，重則要撤職處分。村干部的權力地位在農民和政府的雙重擠壓下開始萎縮。

這一時期，村里的干群關系空前緊張，村干部把矛頭直接指向了那些拒交或抗交稅費的“釘子戶”，將其稱之為“沒有臉的人”。在C村村干部的認知中，村官“管”村民是天經地義的事，而作為農民服“管”是理所當然的。那些“沒有臉的人”是村干部工作中讓他們最頭疼、花精力最多的人，但是收效卻往往甚微。因為農業稅費繁重，再加上縣里默許村干部依靠各種暴力手段強行收取，C村鄰近鄉鎮甚至出現過一位老人因抗糧而自殺事件，再次加劇了干群緊張關系。于是，農村很快出現了大面積的拋荒現象，農民或是出門打工，或是出門躲債，鄉村干部也再使用暴力手段強行收取稅費。村干部在收不到稅費的情況下，只能四處貸款并將村集體財產變賣以上繳稅費，這在一定程度上造成了村級債務的產生。由此村干部權力逐步弱化，在取消農業稅后跌到了最弱。

二、村莊管理“無為”而治

在經濟持續發展農民卻負擔過重的情勢下，2003年湖北進行了農村稅費改革，取消了村提留。就村莊治理而言，如果說取消村提留只是架空了村干部的經濟權力，那么2006年國家全面取消農業稅以及國家鄉村綜合管理體制改革則使鄉村兩級組織陷入了權力空前弱化的境地。在筆者所調研的C村，村干部為下面8個村民小組分別選派了“信息員”，用來完成上級交付的任務，比如傳達上級政策、收取水電費等。此時的“信息員”和稅費改革之前的村民小組長在職能上已經有了很大不同。“信息員”更多地只是完成村干部交代的任務，而不需像小組長那樣還要為農民的生產生活提供幫助。因為農民不需要再交農業稅，村干部也就失去了介入農村社會的手段途徑及主動性，村莊之內的公共事務由“信息員”代管，村干部的主要精力放到了向上級爭取資源上。

稅改后的這一時期，村干部相對頭疼的只有兩件事：農民上訪和計劃生育。在20世紀90年代，計劃生育是考核村干部的硬性指標，經常有村干部因為農民超生而被上級一票否決。所以村干部尤其是婦女主任對農民計劃外的超生如臨大敵。而現在，C村農民的觀念已經發生了很大轉變，在我們調研時經常能聽到“我家就只生了一個”，“男孩女孩是一回事”這種話語。即使有超生的，交了罰款也就沒事了。如今在計劃生育這件事上，讓村干部感到頭疼的是如何填寫各類繁多的育齡婦女檔案和報表。在C村，農民上訪已經上升為頭等大事。農民去鎮里上訪時有發生，有的是因為評低保時落選，有的是因為農田水利問題。筆者在鎮政府調研時幾乎每天都可以見到C村的一個婦女去鎮黨委辦公室上訪，原因是去年還有低保戶資格的她，今年卻落選了，她覺得村干部在暗箱操作。村支部書記對此的解釋是該婦女雖沒有勞動能力，但其兩個兒子都在外打工，且村里需要照顧的村民有很多，所以有些低保戶機動指標村里每年都是輪流著評。

村民自治中的村治，不僅要保證國家政令暢通、政策到位，更重要的是協調好村民間的內部利益。這其中，農田水利的情況就非常復雜。稅改之前，村組間放水使用的是人民公社時期的大中型水利設施，而各村組的地理位置存在著上下游關系。在下游放水時上游有可能存在偷水現象，在村組小組長還發揮著積極作用的時期，每當下游放水時小組會派人去守水，所以上游偷水的現象并不算太嚴重。而稅費改革之后，生產隊（村民小組）退出了農村的公共事務管理體系，這就使得在放水時上游偷水現象嚴重，且渠道間滲水漏水嚴重，所以下游村民即使交了水費也得不到多少水。村干部對此并沒有太好的處理辦法。隨著“七站八所”的取消，農業水利基本成為爛攤子。村里的大堰塘被部分有勢力的強人所占，而小堰塘蓄水能力差，農民在萬般無奈之下只有自己打井灌溉。

取消農業稅后，農村“沒有臉的人”和“沒有臉的村”減少了很多。但“錢、錢、錢，命相連”的村、民關系被斬斷后，村級組織治理權力下降，導致村莊內部“狠人”抬頭，且村干部無法管理。春秋時期,楚國人老子認為“我無為，而民自化；我好靜，而民自正；我無事，而民自富；我無欲，而民自樸”，而且一再強調“無為”才能“無不為”，“無為而治”是治的最高境界。但在2500多年后的楚國故地，“無為而治”演變成“無為”而治，即村莊內部事務村干部基本上沒有管到位，也沒有辦法去管。就全國而言，近年來村民自治主要有兩種趨勢，一個是“富人治村”，另一個是“混混治村”。而在一個歷史上經濟文化比較發達，而現實經濟上又不太發達的江漢平原地區，這兩種趨勢都不是，筆者權且把它稱之為“無為”而治，這是一種大家相安無事、各人自掃門前雪的“無為”而治。這種“無為”是一定會被打破的，但希望不會出現“混混治村”，而是有制度保障的“賢人治村”，即又紅又專的“能人治村”或“富人治村”。

三、村官競選相對平和

雖然村干部權力逐步弱化，村民自治趨于“無為”而治，但為了“臉面”和實惠，還是會有人去爭當村干部的。在稅費改革之前，縣鄉兩級為了調動村干部收稅的積極性，一般會按照村干部收上來的總量給予一定“獎勵”，并且會幫助那些收稅工作完成良好的村干部解決子女工作問題，甚至會在村干部對國家財政下撥的濟貧物資和款項內部出現那么一點點的私分時選擇保持緘默。而稅費改革之后，村干部的治理權力大大弱化，所負職責也大大減輕。每年在村里不用管太多事就可以輕輕松松地拿到幾千元的工資，所以在村民眼里，當村干部仍是肥差，村里有勢力的老干部對此更是趨之若鶩。

2006年村委會換屆選舉是稅費改革后動靜最大的一次。由于上級要求大力推行村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”，以前的村支部書記或村委會主任無論誰當選，他的權力都將大大提高。在C村，當時Y是村支部書記，P是村委會主任，這兩人在村里都有自身的優勢和支持者。因為競選，只能有一個人上任，于是兩人都卯足了勁為自己拉選票。村民說那一年的選舉特別莊重規范，鎮委書記因為怕有人在中間鬧事，不僅親自坐鎮，還從鎮里派出所調來民警維持秩序。P靠村里血親和姻親關系來拉票，而Y則靠自己以前提拔過的村民組長來拉票，并找到了當時出任村里治保主任的Z，讓Z去鄰村請人在選舉時鬧事助威。最后經過激烈角逐，P順利當選。這次選舉之后，Y之前培養的小組長因鄉村綜合管理體制改革而被由P推舉的“信息員”取而代之，這使得Y在村里的勢力被連根拔起。2006年之后，村里的選舉開始趨于平靜，因為P一家獨大，而鎮里對P的工作能力也給予肯定，不希望有人事變動。在鄉鎮領導看來，維穩是第一位的，誰能把村民穩住，即是好干部。雖選舉少了競爭，但選舉的法定形式還是要保持的，后來的每次選舉鎮里都會派人來布置會場，老百姓也心知肚明，對選舉大會不再感興趣，有的人即使在家也不去投票，有的人一投完票就直接走人，根本等不到散會。

毋庸諱言，當村官是有其自身利益的。在權力——責任——利益三者關系中，村官競選的邏輯為：稅改前與權力相對應的責任是“領導”農民，超越權力的責任是上面壓下來的，利益則主要靠自己努力去獲取；稅改后與權力相對應的責任是“服務”農民，工資政府發，收益是制度預設好的。所以從某種意義來說，無論村治邏輯怎么變更，村官都能在權力、責任與利益間找到平衡點。通過村民自治制度的長期實踐，政治民主導向下的村官競選已相對平和。有的地方因征地和工商業發展而相對富裕，當地村官競選則要復雜得多。

四、村治模式發展“喜憂參半”

從大的方面講，村治變化的邏輯源于取消農業稅和市場在農村經濟中的決定性作用，使村民可以有更多的選擇而不再受故土鄉情的牽制；在經濟發展和村民進退自如的雙重作用下，競選不激烈、鄉村民之間關系“淡化”，是對原行政化村治的“矯枉過正”。目前，村治模式發展呈“喜憂參半”態勢。

首先是鄉（鎮）村關系從行政領導型轉變為公共服務型。筆者在調研時，該鎮黨委書記說近幾年他主要抓了兩件事：第一件是農業生產和基礎設施建設，包括U型渠道硬化，這些都是他去上面跑項目完成的；第二件是發展合作社，轉移勞動力，包括村里和鎮里的各種農業培訓。他認為這兩件事跟村治關系不大，但實質是在服務“三農”。農業生產和基礎設施建設及農業培訓，以前是鄉鎮“七站八所”管的事，但自湖北省2008年開始大力推行“以錢養事”改革，希望通過市場化的辦法來解決鄉村的公共品供給以來，“七站八所”漸漸淡出農民視野。筆者在C村看到，農機站已經成了農用機械推廣經銷商，農技站只是在賣農藥、種子和化肥，而水利站則因為村民普遍打井灌溉而失去了往日的作用，變成了水利服務中心，只是在大旱時協調農民取水。鄉鎮政府工作重點的轉移和管理方式的變化，說明了基層政府職能在轉變，服務觀念在加強。

其二是村民自治從層級管理走向扁平化管理。C村地處江漢平原中心地帶，屬于純農業型的村莊。稅改前，村莊由縣鄉（政府）和村組（自治）進行雙重治理，同時村、組兩級都介入到村莊內部治理結構中去。“戶賣組結”時，小組內部有自己的集體收入和核算能力，所以有時僅靠小組就能完成小組內部的修路及水利等事務。雖然這在一定程度上造成了村級資源的浪費，如某些村干部在90年代末常去鎮上的餐館消費，之后讓會計做賬沖抵。但即使這樣它還是有一定的正面效應，因為農民的壓力主要是要解決農業生產的基礎設施和各種糾紛，只有把這些問題解決了，農民才會愿意交稅費。扁平化管理出現在稅改后。村級組織成為農民最基本的治理單元，村莊沒有了村提留（連荒山荒地拍賣出去的承包費都很少）而只有政府財政撥款，用于支付辦公經費和村干部工資；村帳鎮管使村級變成了一個報賬單位，政府的各種補貼直接發放到村民手中，村組失去了治理的物質資源；村干部把主要精力放在縣鄉兩級，主要就是完成上級的任務。因為很多東西上面都有硬性指標，村干部的工作特點就是完成硬性指標。[1]比如：養老保險和合作醫療收取的比例必須達到80%和90%，小額保險要求的是50%，村一級如果完不成這些硬性任務就必須墊付，這也是鄉鎮對村干部進行評價的一個標準。

其三是村官在村治中對村民情感的爭取由主要爭取小組長轉向爭取社會精英。中國傳統社會是人情社會，在村莊治理中人脈關系非常重要。稅改前主要是村干部對組長的情感運作。雖然村組兩級看起來是一種科層制關系，但是在實際工作中，村干部要依靠組長，所以必須和組長搞好關系，不能只通過命令來讓組長完成任務。如果組長不愿意干了，很多村干部都會借個人感情最大限度地使其留下來。稅改后的扁平化治理使組長不復存在，村干部從對組長的依賴改為對村莊精英的依賴，比如信息員、老黨員、老干部，這是他們做工作時重點依靠的人群。調查中發現，在C村這個熟人社會里，村干部依靠熟人關系是治理村莊的一個重要方式；村干部贏得他們支持的很重要的一點是要積極參與他們中的人情往來。當村干部工作遇到困難時，他們就可以出門做工作，特別是做一些村干部難以做的“沒有臉的人”的工作，可以起到事半功倍的效果。

取消農業稅固然使農民生產積極性提高，但帶來的新的治理困境也是明顯的。在農民眼中，現在的村干部是“無為”而治，即當干部的沒有“干活”；而在村干部的眼中，現在的村民卻是“無從治理”，即沒有手段治理。村干部沒有政府資源的運作發展與村民的直接接觸，農民也不需要找村干部，而使兩者關系出現斷裂。[2](p35)這種斷裂使得村民既不關心村干部在做什么，村干部也不太關心村民在做什么。雖然這種斷裂目前并未帶來治理上的困境，村莊秩序還保持著一種低度平衡，即既沒有出現混亂的失序狀態，也不像高度平衡的村莊那樣村民會積極參與村內公共事務、村民與村干部之間有積極的互動。像C村這種原子化的地區，其村莊社會結構比較分散，沒有很強的凝聚力，這使得國家法律政策的現代性觀念可以長驅直入，農民對政策的接受能力也很強。在村莊治理上也不會形成結構性的力量和隔離，村級組織貫徹國家政策也相對容易。但從長遠來看，如果不從制度上去注重發揮村干部的作用，一旦發生重大災難和社會動蕩，村干部無法及時完成農民所需要的公共品供給和村莊公共事務應急處理。[3](p170)而這正是黨中央要求的各地要狠抓服務型基層黨組織建設，沙洋縣也在積極開展工作的緣由所在。

[1]申端鋒.軟指標的硬指標化——關于稅改后鄉村組織職能轉變的一個解釋[J].甘肅社會科學，2007，（2）.

[2]周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究，2006，（3）.

[3]賀雪峰.稅費改革的政治邏輯與治理邏輯[J].中國農業大學學報（社會科學版），2008，（1）.