體制變革與主體建設:社會治理中的農民工政治意識問題

胡艷輝

(湖南省社會科學院政治與公共管理研究所，長沙410003)

自改革開放以來直至21世紀初，大量的進城農民工仍然被作為人口學意義上的異質性群體納入現代城市治理體系之中，地方政府大多將流入當地的農民工視為“麻煩”或“問題”，采取以管控為主的管理方式。這一加以區分的二元管理體制持續強化了“本地人”與“外地人”民工之間的不平等。印度學者查特杰認為，現代國家針對不同“人口”群體的治理機制反倒提供了弱勢人口在實際的社會關系中創造非主流政治的民主空間［1］。蘇黛瑞也指出，城市現行的農民工治理制度仍然保持著社會主義計劃體制的殘存影響，這迫使流動人口必須學會去與一系列屬于這種或那種有爭議的制度和規則作斗爭［2］。目前，對于農民工的利益抗爭行為并沒有確切的統計，但根據相關研究與報道，農民工群體性事件與維權上訪事件呈現逐步增長的趨勢。劉小敏、鄭梓楨在《廣東社會與人口發展藍皮書》中指出，“近年來，以外來人口為主體的群體性事件頻繁發生”［3］。有關研究也提到，自2000年至2004年，珠三角地區農民工因維護自身權益而產生的群體性事件從2 405起增加到4 008起，參與人數從2001年的16萬多人次增加到2005年的25萬人次［4］。

當代農民工社會治理的困境在于，舊有體制合法性基礎的逐步喪失與農民工整體政治意識增長之間的沖突。一方面是舊的體制停滯不前，另一方面是農民工政治意識的逐漸萌發，二者之間的矛盾正日益突出。亨廷頓認為，現代化促進了不同社會集團形成新的社會與政治意識，但他同時也指出，正是不斷增長的期望訴求以及被激發的政治意識與滯后制度之間的無法平衡，使得向現代性努力的過程充滿著動蕩。如他所言，“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”［5］。在國家、市場以及各種社會力量的推動與影響下，農民工政治意識的發展紛繁復雜，不僅伴隨著群體內部的分化，而且在政治意識的不同維度上也呈現出多種取向，成為一個迫切需要關注的社會問題。

一、相關文獻回顧

近年來，國內外對農民工或移民政治意識的研究主要從以下幾個方面進行。

1.政治性的角度

長期以來，學界對于農民工群體究竟是否具備獨立的政治意識有著持續的爭論，這一點在東西方學者之間表現得更為明顯。即便是在西方學者內部，也存在不同的陣營。有的堅決否認底層意識的政治性，認為他們是無政治性階層，如利普塞特就以德國為例，指出農業勞工這一小群體是人口中最厭惡政治的階層［6］;有的則持一種模棱兩可的態度，在某種程度上承認其政治性，但同時又認為底層政治意識是碎片化的、不連續的、被支配的意識［7］;另外一些則充分肯定其政治性，如泰勒在《理解與族裔中心主義》一文中指出，“當代印度存在政治……在印度，一個或一些合適的政治概念只能通過印度政治實踐的人們的自我界定的一種表達才能出現”［8］。以印度為代表的東方學者對底層群體意識所包含的政治性取向有著更高的評價，他們拒斥西方“公民社會”的主流分析框架，試圖通過揭示與“精英政治”完全不同的“底層政治空間”的存在來重新回答這一問題。他們認為，底層意識的獨特結構塑造了底層政治，底層意識由從屬階級的經驗發展而來，從抵抗日常的奴役、剝削和剝奪的斗爭中發展而來，用以維持底層群體的集體身份認同［9］。徐小涵對底層意識與底層意識形態作了區分，認為印度學者所研究的底層群體并不存在鮮明的階級意識［10］。韓國學者具海根通過將本國與亞洲其他國家對比，指出20世紀80年代的韓國工人打破了東亞勞工普遍的政治上沉寂的狀態，具有反叛、不妥協、激情的階級意識，并分析了孕育韓國工人政治意識的環境與主客觀條件［11］。蘇黛瑞根據對當代中國農村移民的研究，論述了農民工如何在公共產品供給體制之外爭取公民權的問題［2］。

有的研究則直接從積極與消極兩個維度對底層群體的政治意識進行分析。一方面普遍承認底層群體的政治意識已經被喚醒，另一方面對其發展變化并不持樂觀態度。不少學者均在研究中指出，當底層群體缺乏合法的渠道和有效的政治資源時，伴隨的不僅是政治冷漠等消極因素的增長，還可能在表達中呈現出暴力或權力主義的傾向［6］［12］［13］。有的則從社會秩序的角度表示出更多的擔憂，“面對強大而嚴密的統治，弱勢方反抗的邏輯就會發生扭曲和畸變……他們反抗的方式也不再是公開的反叛或起義，而很可能以所謂社會治安問題(各種形式的犯罪)的形式表現出來”［14］。陳仁濤則闡述了農民工政治意識成長與黨的執政基礎建設之間的關系，及其所面臨的挑戰［15］。

2.城鄉變遷的角度

不少學者認為，現代化對農民工或移民工人具有意識改造的作用，并大多從傳統與現代、城市與鄉村的二分框架中對這一變化予以積極的、正面的評價。他們普遍認為，從農村向城市的流動是一個向現代性邁進的過程，其間農民工不僅經歷著勞動方式與生活方式的轉換，同時也獲得與這一過程相聯系的許多新的體驗，以及在思想觀念、價值形態、意識覺悟等方面的重大蛻變。列寧曾經指出，“與居民離開農業而轉向城市一樣，外出做非農業零工是進步的現象。它把居民從偏僻的、落后的、被歷史遺忘的窮鄉僻壤中拉出來，卷入現代社會的漩渦中，它提高居民的文化程度及覺悟，使它們養成文明的習慣和需要”［16］。與之持相似觀點的還有一些城市社會學家和現代化理論的支持者，英格爾斯等人通過對六個發展中國家的對比研究，論證了現代化在塑造具有共同精神狀態和行為活動方式的“現代人”方面的積極作用［17］。也有學者從文化意識不同的側面來考察提出了相異的觀點。阿爾蒙德與維巴在對五個國家的公民文化進行研究的基礎上指出，在迅速變化和產生了破裂的社會中，文化的異質性和高頻率的社會化中斷，將產生高頻率的心理上的混亂和不穩定［18］。

在最初的移民研究中，托馬斯等人在《身處歐美的波蘭農民》一書中揭示了波蘭農民移民美國后群體意識及行為有所增強［19］。國內學者則主要從社會轉型的角度對農民工的政治意識和政治文化進行了考察，如韋林珍等探討了轉型期農民工政治文化的變遷［20］，陳曉莉論述社會轉型與流動將引起農民工政治意識的轉換［21］，趙文正、王亞新指出農民工政治意識具有“傳統—現代”交織的二維性［22］［23］。徐增陽指出非農經歷對農民工政治意識形成的影響，認為農民工的政治文化大致沿著公民文化、臣民文化、暴民文化三種不同的路徑演進［24］。

3.內部分化的角度

除了對農民工或移民工人的政治意識變遷作縱向的分析，也有不少研究從橫向的角度來關注其內部分化。

其一，代際分化成為最為突出的一個特征。科尼利厄斯在《墨西哥城的政治和貧窮移民》中提出，第二代移民比第一代移民具有更強的政治知識與政治意識，但較少政治參與，且相互之間合作參與的意向要微弱得多。亨廷頓根據美國的經驗進一步證實，在歐洲人移居北美的過程中，土生土長的第二代人在適應當地環境中產生的緊張和不滿最為明顯［5］。漢德林更是直截了當地指出，“第二代人是最不穩定的因素”［25］。在另一本著作《難以抉擇——發展中國家的政治參與》中，亨廷頓認為，有關第二代假設是否確認的關鍵，取決于移民后代能否獲得職業流動，否則集體政治將成為移民關注的中心［26］。從國內的研究來看，林燕玲分析了改革開放以來農民工權利意識的發展演進軌跡，指出第二代農民工的權利意識較第一代農民工有較大的進步［27］。與老一代農民工相比，新生代農民工的“群體價值”逐漸淡化，與此同時“主體意識”和“權利意識”卻在迅速生長［28］。蔡禾在一項關于珠三角農民工的研究發現，農民工的年齡越輕越傾向于集體行動［29］。部分學者還關注到農民工意識或心理的矛盾特征，如姜勝洪在分析新生代農民工群體的主要問題時提出，其政治關注度、維權意識都比上一代有明顯提高，但同時也伴隨著不良心理和情緒的增多［30］。有學者通過實證研究證明，新生代農民工的價值取向與現實滿足之間的差距在擴大，以及制度障礙使新生代農民工的價值取向有惡化的潛在風險［31］。

其二，政治意識的性別分化得到重視。不少學者刻板地認為女性在政治上比較淡漠、狹隘和保守，而在工人階級這一級，這些差別更為明顯［6］。其他研究者雖然也認同婦女的政治模式與男子有著明顯的不同，但并不贊成這種片面的分析［18］。由于對于婦女尤其是底層婦女政治行為的消極評價大多是立足于西方公民社會的框架，其被認可的政治行為僅限于正式的或制度化的政治參與，從而使得移民婦女其他形式的政治意識及表達不被承認。顯然，對這一問題的爭論仍然有待澄清。在關于亞洲工人運動的研究中，許多學者提出了完全不同的看法。具海根特別指出，韓國女工在20世紀六七十年代的社會運動實踐中展現出了積極的政治意識，成為推動社會變革的進步力量［11］。還有學者圍繞著中國年輕女性農民工打工主體的形成、表現等進行了較為深入的分析，認為打工妹是自身主體化過程與社會對主體進行塑造的力量相抗衡，以爭取“行動者回歸”而生成的一個主體［32］。杰華詳細考察了涉及性別和城市差異的話語以怎樣的方式產生了打工妹這一特定的主體位置，并區分了男性與女性在務工動機以及價值取向上的差異［33］。在這些研究中，農民工的主體性身份得到了普遍的確認，話語、身體等無聲的反抗被視為打工女性的主要抗爭方式，其斗爭場域也從工作場所延伸至生活領域。對農民工政治意識性別分化的研究還常常與代際研究相結合。羅麗莎通過對改革開放時代女工群體的研究，不僅指出她們以其庶民狀態積極地進入、挑戰和重新詮釋對現代性話語空間的建造，也揭示了存在于女工群體內部的政治分化［34］。其他研究者進一步分析了不同代群女工集體行為方式的差異，指出與第一代農民工不同的是，第二代農民工正在從沉默轉向憤怒，從痛苦轉向行動，從同意轉向抗爭［35］。一邊是年長一些的打工女性的“傳統的”取向，另一邊是相對應的打工妹的更加“現代的”取向［33］。

此外，還有許多學者分別從農民工政治意識的表現、影響政治意識的因素以及提高政治意識的對策等方面進行了闡述。上述研究或基于西方—東方、城市—鄉村、男性—女性的二分框架，或基于流動變遷的動態視角以及橫向剖析的靜態視角來進行考察，豐富和發展了有關農民工政治意識的理論成果。但大部分研究僅僅是將政治意識作為農民工(或移民)政治生活的一個層面有所論及，有關研究在整體上看仍顯得較為薄弱，既不夠系統，也缺乏深度，至于從社會治理角度所展開的討論則更為少見。而且，很少有學者從嚴格的意義上來使用政治意識的概念，底層意識、階級意識、集體意識與政治意識常常互換使用，不加區分，由于缺乏明晰一致的概念界定，相互之間的對比存在一定難度，這也是造成學界諸多歧見的一個影響因素。無疑，農民工的政治意識還是一個有待從縱向和橫向上予以拓展研究的問題。

二、農民工政治意識的能動性及其正負效應分析

相關研究基本上以社會存在與意識的互動關系作為理論前提，但更多的是從存在決定意識的角度來進行觀察，甚少關注意識的能動作用，包括意識對行為、對社會存在的深刻影響。意識是哲學的基本范圍，對于它的能動性，人們經過了長期的研究。馬克思主義在提出關于社會存在決定社會意識的理論論斷的同時，也充分肯定了意識的能動性。正確的意識能夠指導人們有效地開展實踐活動，促進客觀事物的發展;錯誤的意識則會把人的活動引向歧途，阻礙客觀事物的發展。

意識的進步性與能動性使得政治意識與治理制度之間的矛盾存在消解的可能，查特杰認為，底層群體的政治意識及行為正成為推動變革的力量引導著社會治理的方向。“大部分世界的人民正在發明新的方式，根據這種新的方式，他們可以選擇他們應該如何被治理。”［1］作為一種進步的力量，意識能夠通過主導行為影響社會存在。亨廷頓和納爾遜曾指出，階層意識、社區意識和鄰里意識等群體意識，都對涉入組織和政治參與產生積極影響［26］。政治意識一旦形成，它就會轉化為有效的政治力，變成政治進程中的一個組成部分，這種力量就體現在它能激起政治行為……公民政治意識的發展過程也就是民主政治的發展過程［36］。相反，消極的政治意識所帶來的影響是完全不同的。傳統政治文化的殘余以及個體主義的蔓延有可能造成農民工冷漠的政治意識，而由于被排除在合法體制之外所產生的政治無力感則有可能加劇其暴力或權力主義的傾向。有學者認為，由于農民工一方面長期處于制度性的社會福利與社會保障之外，另一方面組織化程度很低，缺乏合法的參與途徑，在遇到問題時社會張力很小，成為最易爆發群體性事件的群體。

目前，大部分農民工仍然是城市中的邊緣群體，其利益、訴求難以在城市公共政策的制定中得到制度化的表達。隨著城市化的推進，新生代農民工逐漸占據了農民工的主體，對城市融入的訴求和市民化的渴望在日益增長，地域、職業、身份的變遷以及網絡媒體的擴張也在不斷形塑農民工的政治意識，使之呈現出不同的向度。積極或消極的政治意識，將直接影響農民工是以正式的抑或非正式的手段來解決在城市社會中面臨的不公問題，由此對城市社會生活秩序造成沖擊。顯然，農民工的政治意識既可能成為影響城市社會穩定的潛在因素，同時也可能成為一股推動現代化前行的力量。關鍵之處在于，能否將農民工群體引入國家政治，而不是反對現存體系。利普塞特認為，在工業化的西方世界，把工人結合到國家中來，大大降低了他們的權力主義傾向［6］。德國學者海貝勒進一步指出，“發動社會上受歧視群體進行參與可以有助于引導這一群體投身政治參與……公民的這種參與有助于改善公共品的質量。由此不僅提高了公民對國家的滿意度，而且弱化了他們對國家行為的批評，確切地說是推動了他們對政府的正面看法，此外，也提升了如前所述的內部政治效能感或者外部政治效能感”［37］。

考察農民工政治意識的發展變化，成為了解農民工群體政治取向的一個側面，也為構建更為平等、包容、富有彈性的社會管理體制提供了依據。正確的政治意識所引導的參與行為有助于農民工在合法的政策框架內表達自己的權益與需求，推動形成一種適應現代民主結構體制的參與文化，培育認同、忠誠、信任等公民意識的基本要素，這些都是構建新型“參與型”社會管理體制的文化要素。無疑，正視農民工的期望訴求，了解農民工政治意識的發展動態，根據其復雜性與分化特征采取相應對策，將成為改革城市治理體制、促進農民工城市融入、增進社會和諧的一個重要突破口。

三、社會治理體制變革中的農民工政治意識培育

自進入新世紀以來，中央對農民工社會管理政策作了一系列重大調整，不僅先后出臺了保障農民工合法權益、取消對農民工進城不合理限制的一系列文件，同時還從農民工就業、社會保障、衛生服務、戶籍、住房和教育等多個方面制定了相關政策，幫助農民工改善就業、居住與融入環境，這標志著政府對農民工的社會治理逐步從“管控型”向“服務型”的模式轉型。這一階段的社會管理目標重在改善農民工的外部客觀環境，并沒有突出與強調農民工在社會治理中的主體地位，由于與農民工的主觀需求存在脫節，以“服務”為導向的農民工社會治理仍然收效甚微。黨的十六屆六中全會提出健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，將“社會參與”作為創新社會管理體制的一個切入口，也為未來構建“參與型”的農民工社會管理體制指明了方向。

體制的轉變與參與主體政治意識的發展相輔相成。鮑曼對二者的關系作了恰當的闡述:“個體如果首先不變成公民，那么法律意義上的個體就不能變成實際上的個體。沒有一個自治的社會，就不會有自主的個體。”［38］推動農民工的融城步伐，促進和諧社會建設，不僅在于政府通過管理體制變革賦予其合法的城市公民身份，推進相關的就業、教育、醫療、住房、戶籍、遷移等配套制度建設，同時還要通過發展農民工的政治意識，推動其參與社會管理、合法表達訴求、增強實踐能力，實現從治理客體向參與治理的主體轉變。只有在二者的相互推動中，農民工的社會治理才能取得切實的成效。培育農民工積極、成熟的政治意識，塑造合格的社會參與主體，主要有以下幾個實施途徑:

一是暢通表達途徑，鼓勵積極的政治意識表達。雖然不能排除傳統政治文化的因素，但消極政治意識的滋生往往是由于正式的表達受挫而造成，由于缺乏合法的宣泄渠道，積極的政治意識也有可能走向其反面，轉化為消極的政治意識。化解這一負面影響，關鍵在于破除城鄉二元體制的壁壘，保障農民工應有的政治權利，促進參與當地城市的民主選舉、民主管理、民主監督，通過制度化渠道形成常規性的政治意識表達行為。

二是拓寬參與渠道，以參與行為激發政治意識。吸納農民工參與社區管理和服務，不僅有利于其維護自身的政治、社會權利，也有助于增強社區的凝聚力與農民工的社區認同感、責任感與歸屬感。要根據屬地管理的原則，采取容納性的政策，賦予農民工平等參與社區建設、社區管理的權利，通過參與活動、提供服務等多種形式，激發與培育農民工的政治意識。

三是加強社會動員，以賦權理念引導政治意識。在社會結構轉型與資源配置機制的變革中，國家的動員能力持續弱化，而隨著NGO等各種非政府組織的興起，社會動員的主體也相應發生了變化，并逐步發展壯大。社會動員作為一種社會發展策略和具體工作方法，能夠通過整合資源、組織社團、直接服務、呼吁倡導等社會行動，有效地提升農民工的政治意識與參與能力，幫助農民工實現在社會管理中的角色轉型。

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