英國高等教育外部質量監控機制及其影響

劉水云

(北京師范大學教育學部，北京100875)

英國大學自出現伊始就致力于追求卓越的教育質量。質量保障機制作為大學學術傳統的重要組成部分，一直是大學的內部事務，由大學自己負責處理。外部社會對高等教育質量的關注始于20世紀80年代末。1997年英國政府將英格蘭高等教育基金委員會(Higher Education Finance Council－HEFCE)和高等教育質量委員會(Higher Education Quality Council－HEQC)合并，成立了高等教育質量保障署QAA(Quality Assurance Agency)，為英國高等教育質量評估和保障服務。

QAA是一個獨立的高等教育評估機構，其資金來源主要有兩部分:一部分來自各高等院校的會費，一部分來自按照合同獲得的高等教育撥款機構撥付的款項［1］。QAA的評估工作在英國的高等教育質量保障中發揮了重要作用，但也存在很多問題，特別是繁瑣的學科評估不僅耗費了大量的人力物力，也給高校帶來了沉重的行政負擔，其評估方法的科學性和評估結果的可靠性也受到質疑。大家普遍認為學科評估旨在給高校挑錯，對高等教育質量的提升意義不大，受到了激烈的批評［2］。對此，高等教育基金委員會、英國大學聯合會及QAA等機構經過進一步討論，認為優質的高等教育是依賴于高校自身通過良好的硬件和軟件設施及其自身的內部質量監控來保障，而不是依賴于外部的監督和檢查。基于此，QAA在2001年放棄了全面的學科評估，開啟了新的審核評估，不再直接評估高校的教學質量，轉而評估高校內部質量保障機制的有效性，即院校審查(Institutional Audit)。

院校審查在英國執行了10年，QAA在2011年對其做出進一步調整，出臺了新的院校審核(institutional review)方案。那么，院校審查執行10年來給英國高等教育帶來了哪些影響，有哪些值得肯定和需要改進的地方?本文以在英格蘭和北愛爾蘭執行的院校審查為例，介紹它的具體做法，探究它預期實現的目標和實際產生的影響;在分析院校審查成效的基礎上，借助相關理論來探究院校審查能或不能達成預期目標的內在原因，并提出改進方案。

一、院校審查的具體做法［3］

1.評估主體和評估者。院校審查是一個同行評議的過程，由QAA統一協調。QAA安排一名副主任來協調每次的審查工作。審查小組一般是由5名審查員和1名審查秘書組成，其中一名審查員是學生。QAA的審查員都是在高校工作的學術人員或管理人員，由QAA從高校推舉的名單中選擇而來。學生審查員是在校的或最近畢業的學生或者是正在學術休假的學生代表。所有的小組成員在考察某所大學或學院之前都要接受QAA組織的培訓。

2.評估對象和標準。院校審查主要評估六個方面的內容:對所頒發學位的學術標準的管理(Institutional management of academic standards of its awards);學生學習機會的質量保障(Institutional management of learning opportunities);內部質量提升的方式(Institutional approach to quality enhancement);研究生工作的質量保障(Institutional arrangement for postgraduate research students);院校合作的質量保障(Collaborative arrangements);信息發布的準確性和完整性(Published information)。評審小組主要考察高校的內部質量保障機制是否是必要的，是否以經濟有效的方式達到了預期的目標。評審檢查的是高校是否達到了他們自己確定的辦學目標而不是外界設立的標準。評估過程中，高校一般需要回答以下六個問題:(1)想做什么事情?(2)為什么想做這些事情?(3)如何來做?(4)為什么這是做這件事情的最好方法?(5)如何判斷這么做是有效的?(6)如何進一步改進?

3.評估程序和方式。整個審查流程包括審查準備(preparation)、短期訪問(the briefing visit)、審查訪問(the audit visit)、發布審查報告(reports)四個階段。首先在審查正式開始前24周，大學與QAA召開預備會議，討論審查的內容和結構。之后，高校準備一份初評文件，學生組織在自愿的基礎上可以提交一份意見書。初評文件包括院校的自我評估以及一些相關文件。隨后的短期訪問在審查訪問前5周開始，以對被評估院校有一個全面的了解，特別關注頒發學位的學術標準的管理和對學生學習機會的質量保障。最后，審查訪問正式開始，外部評估者與教師、學生以及其他代表見面。在院校審查結束后的8周內，審查小組向院校提交報告草案。在報告的結尾，審查小組就院校的質量保障的情況做出判斷，并提出改進建議，也指出院校做得好的地方。判斷主要是基于:(1)高校對其所頒發學位的學術標準的管理;(2)高校對其提供給學生的學習機會的質量管理。判斷結論分為對高校有“全面信心”、“有限信心”和“沒有信心”三種。當報告做出“沒有信心”的結論時，會要求院校立即采取補救行動，并在報告公布的3個月內向QAA提交行動計劃和改進報告。18個月以后，QAA將進行短期訪問以檢查改進情況。當QAA對其行動計劃的貫徹執行感到滿意時，審查才正式結束。

4.評估結果。院校審查共進行了兩輪。第一輪從2002年到2005年，第二輪從2006年到2011年。每輪評估結束之后，QAA都會發布《院校審查結果報告》，《結果報告》列舉了從各個高校的審查報告中發現的一些“好的做法”(good practice)以及普遍需要改進的方面。《結果報告》不是給高校提供某種具體的方式去模仿，而是提供一個讓高校去反思自己的做法并進一步提升教學質量的契機。

二、院校審查的預期目標和實際影響

高等教育基金委員會(HEFCE)在其咨詢報告中明確了院校審查的四大主要目標:(1)結合其他質量保障機制來提升高等教育教學質量。(2)為學生、用人單位和外部社會提供關于每所高校教育質量方面的信息。(3)確保學術質量不達標的學校或專業做出迅速的整改。(4)作為一種外部問責機制，確保高校對公共財政經費的有效使用［4］。

那么，院校審查是否實現了預期的目標?本文參考HEFCE的調研報告［5］和其他研究文獻來考察院校審查產生的實際影響。HEFCE在第一輪評估結束之后，對院校審查的成效進行了評估。評估報告顯示英國高校基本認同院校審查這種方式。他們認為評估過程是專業的，結論是公正的。在充分調研的基礎上，HEFCE認為院校審查的效果總體上令人滿意。首先，作為一種質量提升機制，HEFCE評估報告顯示高校的自我評估和外部評估者的建議有利于高校質量的提升。審查訪問之前，高校需要完成一份初評文件。這個過程也是一個自我評估的過程，是院校審查過程中非常重要的部分。認真完成一份初評文件對高校來說是非常有益的。HEFCE報告發現只有當高校提交了一份真實的自我批評的初評文件，外部評估者才會回應以有針對性的建議，雙方才可能展開真誠的交流和對話。第二，外部評估者的建議有益于高校的質量提升，因為絕大部分高校都非常認真地回應這些意見。用高校的話來說，“評估報告的影響力是很大的，它促使高校自我反省來維持和增強自身的優勢，幫助高校發現那些需要改進或提升的方面”［6］。對報告的回應促進高校改進其教學質量管理。第三，HEFCE報告也指出院校審查通過發布《院校評審結果報告》來推廣高校的“好的做法”是非常有效的。當然，HEECE的評估報告也承認盡管院校審查為高校提供了一個良好的契機，可以就學生的學習質量的提升進行交流和學習，但是根據現有的調研結果很難確定院校審查和學生學習方式轉變和學習效果改進之間的具體聯系。此外，院校審查使教師感覺自己受信任的程度有所降低，受到的限制有所增加，因此教師對教學工作的熱情有所降低［7］［8］。

表1 2002年至2006年院校審查的評估結果［9］

院校審查報告向外部社會公開了英國高校的教學質量信息，這些信息表明英國高校擁有全面充分的學術質量保障機制。如表1所示，在第一輪評估的128所院校中，QAA對95%以上高校的學術質量擁有“全面信心”(broad confidence)。通過這些信息的發布，向納稅人展示了高等教育公共經費的使用成效，增強了外部社會對大學教學質量的信任。同時，HEFCE的評估報告顯示院校審查有效地保障了英國高校學術質量的底線標準［10］。在審查過程中，審查小組參考QAA制定的基本學術標準(academic infrastructure)來評估高校的教學質量保障機制是否達標。當審查小組做出“有限信心”和“無信心”的判斷時，被評估高校就需要進行整改。QAA要求院校提交整改報告，并定期檢查其進展。只有當QAA對其整改報告的貫徹執行感到滿意時，審查才正式結束。

院校審查總體上達到了預期的四項目標。它有效地確保了英國高校學術質量的底線標準，通過發布質量信息向外部社會證實了英國高等教育的質量是令人滿意的，確保了公共經費的使用，有效地發揮了外部問責的功能。院校審查也在很大程度上促進了高校教學質量的提升，但是在這方面的功效還有進一步提升的空間。

三、對院校審查的反思

為了探究院校審查在提升教學質量方面的成效不足的原因，本文參考英國高等教育質量評估領域的權威專家Harvey和Newton提出的“以質量提升為導向的外部評估模式(enhancement－led quality evaluation)”來反思院校審查的做法［11］。該評估模式的主旨是促進學生學習方式和學習成效的轉變。其設計理念是“自我規制”，認為質量保障和質量提升應該是依靠大學的自我規范和自我保障，依靠其內部的動機和制度，而外部質量監控應該扮演一個“輕觸者(light touch)”的角色。該模式的評估方式是“以證據為基礎的、以研究為根據的(evidencebased，research－informed)”。就評估對象來說，評估應該關注高校實施的質量提升計劃或教學改進戰略等，以及高校如何通過這些計劃和策略來改進學生的學習方式和學習成效，來推廣教學方式、學習方式和評價方式上的好的做法;應該關注高校如何使用已有的關于改進教學質量的科研成果來改善自身的教學效果;高校是否充分利用了國內和國際上改進教學質量方面的組織和機構的資源，以及相關學科和專業學會提供的支持。所以評估的關注點應該包括“院校質量提升計劃”、“教學改進策略”，以及高校借鑒和推廣好的教學方式的機制及其實施情況。就評估者來說，要實現以研究為依據的評估，Harvey和Newton建議評審團應有教育學背景和質量評估專長的專家。在評估過程中，外部評估者應該扮演一個“敢于批評的朋友(critical friend)”或者是“咨詢者(consultant)”的角色，評估過程是一個雙向溝通和平等對話的過程。

參考Harvey和Newton的模型，來反思院校審查的設計理念、評估對象、評估者和評估過程。首先，院校審查機制的設計理念正是相信高校有保障和提升自身教學質量的能力和責任，所以它檢查的是高校的質量管理和質量保障過程而不是檢查教學質量本身(即教學和學生的學業表現)。與之前的學科評估相比，這代表一種評估觀念的轉變。也就是說，院校審查遵循了“自我規制”的原則，扮演了一個“輕觸者”的角色。HEFCE評估報告顯示，與學科評估相比，高校認為院校審查是一種侵入性較小(less intrusive)的評估過程，有效地減少了高校的人力物力消耗，特別是院系層面的負擔。第二，關于評估對象，院校審查主要檢查高校對學位學術標準的管理和學生學習機會的質量保障。質量提升的策略和方式也是其所關注的六個方面的內容之一，但并不是最終評估結果的主要判斷依據。第三，以研究為基礎的評估方式依賴于有教育學背景和質量評估專業知識的評估者的參與。院校審查的評估者是來自各高校的有教學和管理經驗的學者，但并不一定是教育學或者評估專業的學者。這對開展以研究為基礎的教學評估工作是不利的。第四，院校審查努力創造一個使評估者與被評估院校之間可以平等對話的平臺。從評估過程的設計中可以看到，高校可以在預備會議中與外部評估者討論審查的內容和結構，可以在審查訪問期間與評估者交流和討論在保障和提升教學質量中遇到的問題。HEFCE的評估報告發現院校審查確實給被評估院校的代表和評審人員一個公開對話的機會，所以高校認為院校評審是一種“文明和適宜(civilized and appropriate)”的機制，也是一個真正的同行評議的過程。同時，HEFCE的評估報告也指出有建設性的對話依賴于雙方的共同努力。在多大程度上高校愿意把他們的缺陷和問題呈現在外部評估者面前，跟他們討論如何克服這些困難，這都是因學校而異的，很大程度上取決于高校自身的意愿。院校評審鼓勵學生參與到評估過程中來，對于促進教學質量的提高非常有益。通過學生提交的意見書，在實地審查時訪問學生，以及在評審團中包括一名學生評估者，增加了學生在高等教育質量問題上表達他們意見觀點的機會。相反，一線教師的聲音沒有受到充分的關注。Cartwright(2007)的研究發現，一線教師不愿意深入參與到質量評估中，對評估采取的是敷衍和逃避的態度。然而教學上的創新和改進主要依賴于一線教師的努力，在與外部評估者的交流和討論中如果沒有教師的全心參與，那么審查很難觸及教學過程的核心問題。

四、對院校審查的改進

院校評審機制旨在促進高校教學質量的提升，同時確保學術質量的底線標準，向外部社會公布高等教育質量信息，確保公共經費的使用成效。HEFCE評估報告顯示院校評審基本上達到了預期的目標，但是在促進高校質量提升方面尚需進一步改進。

QAA已經對院校評審機制做出了調整，自2011年開始啟動新的評估方式——院校審核(Institutional Review)來取代院校評審機制。改革的內容很多，主要涉及以下幾個方面［12］:(1)學生扮演了更加重要的角色。在院校審核中，學生參與評估過程的途徑更多了。每所高校都需要委派一名學生代表參與審核工作，實地審查時將訪問更多的學生，評估后的整改方案以學生為主線展開。(2)院校審核中評估結果的呈現方式更加清楚，便于普通大眾獲取高校的質量信息，并做出判斷。評估結論涵蓋的范圍比院校評審多了一項，即對質量提升機制的判斷。高校的質量提升策略變成一個關鍵的評估點，比之前受到了更多的關注。(3)對高校是否滿足了底線的質量標準做出明確的判斷，并直接清晰地呈現在QAA的網頁上，便于院校之間的比較。通過這種方法，院校審核希望更大力度地確保學術質量的底線。(4)縮短了評估的準備過程，簡化了評估程序，取消了院校評審中的“短期訪問(briefing visit)”以減輕高校的行政負擔。

整體上來說，英國的高等教育質量評估機制從學科評估到院校評審、院校審核，經歷了一個漸進調整的過程，在促進高校質量提升，公布質量信息，確保底線學術標準等方面的成效也在逐步改進。

五、對我國高等教育質量保障機制發展的啟示

當前我國的高等教育質量保障體系處于逐步調整和完善的階段。教育部于2003年啟動了全國范圍內的本科教學評估工作，2011年對教學評估方案做出了調整和修正，發布了《關于普通高等學校本科教學評估工作的意見》，開始了以審核評估和合格評估相結合的第二輪評估工作。

英國的高等教育質量保障制度起步比較早，其發展過程中積累的經驗值得我們學習和借鑒。首先，遵循“自我規制”的原則，高等教育質量保障與改進的主要責任在高等院校，外部質量評估機制的使命在于推動院校內部質量保障體系的建設。這是英國的院校審查機制的核心理念，也是當前世界各國在高等教育質量保障上的共識［13］。我國的高等教育保障體制也應該吸取國際經驗，弱化對學術質量的直接檢查，把評估重點放在內部質量保障體系的建設和質量提升計劃的實施上。其次，充分發揮高校在質量評估中的中心地位，鼓勵一線教師和學生在評估過程中的參與，健全評估專家隊伍，讓擁有教育學背景和質量評估專長的評估者更多的參與其中，建設一個真正的“以證據為基礎的、以研究為根據的”質量評估過程，為外部評估者與高校平等對話與交流建構一個平臺，使我國的高等教育質量保障能夠更好地為高等教育發展和質量提升服務。

［1］ QAA(2009a).An Introduction to QAA.Gloucester:QAA.Electronic version is on http://www.qaa.ac.uk/Publications/InformationAndGuidance/Documents/IntroQAA.pdf.

［2］ ［5］HEFCE(2005b).The Costs and Benefits of External Review of Quality Assurance in Higher Education.Retrieved August 12，2011，from http://www.hefce.ac.uk/pubs/rdreports/2005/rd17_05/rd17_05.pdf.

［3］ QAA(2009b).Handbook for Institutional Audit:England and Northern Ireland.Gloucester:QAA.Electronic version is on http://www.qaa.ac.uk/Publications/InformationAndGuidance/Documents/InstitutionalAuditHandbook2009.pdf.

［4］ HEFCE(2001).Quality Assurance in Higher Education:Proposals for Consultation.Retrieved August 12，2011，from http://www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/2001/01_45/01_45.pdf

［6］ QAA(2009c).QAA Institutional Audit 1997－2006:Impact of the Audits.Unpublished internal documents.

［7］ Cartwright，M.J.(2007).The rhetoric and reality of‘quality’in higher education:An investigation into staff perceptions of quality in post 1992 universities.Quality Assurance in Education，15(3)，287－301.

［8］ Hoecht，A.(2006).Quality assurance in UK higher education:Issues of trust，control，professional autonomy and accountability.Higher Education，51(4)，541－563.

［9］ QAA(2004－2007).Reports to the Higher Education Funding Council for England(HEFCE).Retrieved August 12，2011，from http://www.webarchive.org.uk/wayback/archive/20110627103657/http://www.qaa.ac.uk/aboutus/progress/hefceReports.asp.

［10］ HEFCE(2005a).Review of the Quality Assurance Framework:Phase One Outcomes.Retrieved August 12，2011，from http://www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/2005/05_35/05_35.pdf.

［11］ Harvey，L.，＆Newton，J.(2004).Transforming quality evaluation.Quality in Higher Education，10(2)，149－165.

［12］ QAA(2011a).Summary of Institutional Review in England and Northern Ireland.Retrieved August 12，2011，from http://www.qaa.ac.uk/Documents/IRsummary.pdf.

［13］ 鐘秉林，周海濤.國際高等教育質量評估發展的新特點、影響及啟示［J］.高等教育研究，2009，(1):1－5.