后金融危機時期的政府債務管理分析

劉李福+姚榮輝

內容摘要：本文認為必須從政府債務產生的根源入手，分析政府債務的合理性，評估政府債務危機，加強政府債務管理的國家審計力度，以評價政府債務管理的效率，逐步提高債務危機意識。確保政府債務管理的有效性，從而實現政府對社會經濟發展的宏觀調控職能。

關鍵詞：政府債務 政府債務管理 政府債務管理審計

政府債務管理的背景分析

金融危機的實質是債務危機，金融危機的出現源于債務管理不善。財政赤字膨脹和及社會急速的超前消費，是這些債務的根源。而政府債務，由于政府管理不善所導致的債務危機，成為了金融危機的催化劑。后金融危機時期，雖然全球經濟逐步復蘇，但不能掩蓋政府債務危機的存在，政府債務及其管理，關系國家宏觀調控職能發揮的效率。然而，對于政府債務不能采取“一刀切”的政策，不能為了避免政府債務危機，而采取放棄政府債務的短視做法。目前，世界范圍內還沒有一個政府，能夠在“零債務”的狀態下發揮管理國家的職能。因為這些債務為政府提供了實現宏觀管理職能，確保國家機器正常運轉的資金保障。財政支出脫離財政收入的不合理擴張，以及對未來財政收入的盲目預期，都有可能使政府擴大舉債規模和舉債范圍，加速債務膨脹，特別是地方債務膨脹更為嚴重。所以，要降低政府債務危機，避免地方政府破產的風險，關鍵在于對政府債務的科學管理和有效經營。

政府債務的產生是實現政府管理職能、確保國家機器正常運轉的需要，具有宏觀性、預算性和強制性，不同于企業債務的經濟性，因此，不適用于企業債務管理的程序與方式。政府債務的經營管理有著自身規律，如果經營不善，就很容易出現債務危機，進而導致政府破產。后金融危機時代，更應該注意地方債務管理所引起的“蝴蝶效應”，諸如冰島破產、歐債危機、美國陷入“國家債務上限”困境等，都足以說明政府債務管理的重要性。我國現行的社會主義市場經濟體制，政府宏觀調控職能的發揮，財政支出的不擴張、財政預算彌補的缺口等原因出現了債務。但客觀分析，政府還沒有實現自身債務的合理管理，由于中央統一部署，地方政府分權實施的債務模式，地方政府債務管理較容易出現舞弊現象。地方政府存在著沉重的債務壓力和債務危機，這就影響了政府宏觀調控職能的發揮，從而制約了經濟、社會的全面發展。由此可見，政府債務的科學管理對國家的全面發展有著重要的影響，各級政府必須加以重視和解決。

政府債務披露與政府債務管理

（一）政府債務的內涵

科學的政府債務管理，必須以明確政府債務的內涵為前提，明確了政府債務管理和經營的對象，各級政府債務管理也就具有了針對性。狹義而言，政府債務是指各級政府在實施正常的國家經濟社會管理過程中，所產生的借款和欠款，也就是政府作為債務人與債權人之間按照有償原則發生信用關系來籌集財政資金的一種信用方式，這些資金的最終用途的社會福利的實現或國家職能的履行。結合政府債務主體的特殊性，考慮許多政府性債務并沒有實際的財政收支，有些債務只是數額上的表現，并不會真正導致政府部門資產的減少等特點。政府債務是以政府（國家）為債務主體所承擔的現時義務和潛在義務，債務履行的基礎是政府資源（主要是財政收入）和國家信譽兩個方面，預期債務履行數額與實際債務履行數額存在一定差異。由此可見，只要涉及政府管理職能中的各類資金缺口或是欠款，都會導致政府資源的流出，從而成為政府債務。

（二）政府債務披露

政府債務的科學管理和有效化解，應該以政府債務的正確披露為基礎，完善政府債務管理機制，提高政府債務的使用效率，防范和化解政府債務危機，確保政府債務在國家經濟社會中發揮作用。因此，必須遵循科學的原則，正確、全面、及時的披露政府債務，使得地方政府所公布的債務能夠反映債務所可能帶來的風險與危機。

首先，政府債務的披露應該參考行政事業單位會計的核算原則來展開，并結合企業會計核算的方法，以“收付實現制”為基礎，以“權責發生制”為參考的原則，正確披露各級政府債務。其次，堅持財政總預算和分預算統一的原則，把中央披露、核算和地方披露、核算相統籌，加強中央對地方債務管理的監督。再次，堅持統一性與差異性并存的原則，由于我國幅員遼闊，地區發展差異較大，各級政府債務在來源、數額、性質和償還方式等方面存在諸多差異，為了實現政府債務信息披露和核算的完整性、準確性和系統性，就必須統籌這些差異，從地方政府的實際情況出發。

（三）政府債務管理

政府債務管理，就是以國家各級政府機構為執行主體，以相關法律規范為指引，以各級政府債務為對象，在相關行政事業會計人員、直接責任人員以及其他相關人員的參與下。對政府債務數額的增減變動、資金來源、資金形式、資金用途、核算時間等情況，進行實時監控，詳細記錄各項財政收支預算情況，評價債務使用和償還效率，并據此考核相關預算執行情況和具體人員的工作業績，充分發揮政府債務資金的最大社會福利用途，確保債務資金的使用合乎財政總預算和各級財政分預算的要求，最大限度減低政府債務危機，使政府債務資金能夠促進國家宏觀調控職能的實現。

政府債務危機的原因

（一）實現社會目標的必然選擇

政府舉債的目的在于實現國家管理的職能，國家管理服務于社會發展，社會福利的實現則是社會發展的具體內容。在我國，每一個居民所能平等地享受到發展福利，諸如科教文衛、社會保障與救助、基礎設施建設等，就是社會福利，這些福利是通過財政支出來實現的。現階段，快速增長的社會福利體系建設已經超過了財政收入增長速度，產生了大量的財政赤字，也就是政府債務，這是社會發展的必然之舉，但隨著社會福利支出的持續增長，勢必會引起政府債務的增長。

（二）地方政府管理債務的不善行為

政府債務的出現是社會發展的必然選擇，但是由于地方政府債務有很大的舉債和償債自主權，而政府債務管理的效率并未納入地方政府官員考核績效體系之中，造成地方政府債務危機意識薄弱。地方政府管理債務的不善行為，使得各種已經存在的和潛在的債務積聚膨脹，產生嚴重的政府債務危機和信任危機。典型的做法就是“拆東墻補西墻，舉新債還舊債”債務行為，使地方政府陷入“舉債—還債—再舉債……”的死胡同。或者對于地方債務，不積極化解，把還債包袱甩給中央財政，從而加劇了中央財政的債務壓力。endprint

（三）地方政府支出不合理的擴張

現階段，我國很多地方政府都存在過度建設或建設不當的情況，除了必要的科教文衛、社會保障、基礎設施等社會福利支出外，大搞政績工程，重復修建大型項目，造成地方財政支出擴張嚴重，資金缺口越來越大，政府債務負擔越來越重。而地方政府敢于不顧財政收入大幅度舉債，往往又是出于對未來經濟增長的過好預期和依賴，以及中央財政買單和地方行政攤派等對策。結果，地方政府寅吃卯糧的短視擴張行為，只會掘深政府債務窟窿，從而產生嚴重的債務危機和信任危機。

（四）缺少有效的政府債務管理監督機制

政府債務管理的主體，是國家各級政府相關部門，這就導致了政府部門自我工作的管理與檢查，容易出現債務管理的舞弊行為，從而掩蓋了債務危機。中央政府雖然要求地方政府重視對債務的管理，有效降低地方政府債務償還壓力，提高地方政府債務自身償還化解能力。但是中央財政的各項指令是否確實傳達和有效執行，地方是否已經分步驟、多途徑地解決自身債務，還存在很多不確定性。如此一來，各級政府對于債務的管理有了很大自主性，缺少必要的監督壓力，降低了管理的積極性，造成了政府債務危機的出現。

加強政府債務管理的有效措施

（一）完善我國財政體系實現預算約束的彈性化

政府債務是由于財政收支不平衡，為彌補赤字而產生的，要減少和化解已存在的政府債務，源頭還在于財政收支。只有建立一整套科學、合理的財政收支核算體系，提高財政預算的合理性和可控性，逐步減少各種潛在的和現實的政府債務。同時，逐步實現預算約束的彈性化管理，避免不合理的債務項目，合理支配財政收入，減輕政府債務償還的壓力。同時，整合中央財政收支和地方財政收支體系，明確中央債務和地方債務的關系，以科學合理的制度來逐步減少地方債務償還壓力向中央的轉移，加強地方政府化解本級政府債務的自主性和有效性。

（二）加強中央財政對地方政府債務的管理

現階段，我國地方有很大的舉債和償債自主權，但地方政府不同于一般的盈利性企業，不能用市場規則去約束地方政府的舉債行為，這就需要中央政府嚴格管理地方政府的舉債行為，才能穩定宏觀經濟、保障經濟安全和社會穩定。國際成功經驗表明，中央對地方政府債務進行有序管理、控制較嚴的國家，更有利于國家經濟的發展。除此之外，雖然我國外債這一塊已經歸口財政管理，但有關職能部門間還缺少統一的管理，因此，還存在很多外債管理方面的問題。

（三）對地方舉債行為加以嚴格管理

政府債務的管理，重點在于政府債務的源頭。現階段，歐美等許多國家相繼出現了政府債務危機，無論成功與否，許多經驗和做法都可為我國采用或借鑒。我國現階段的政府債務，主要是改革開放后產生的，現階段還沒有一套成熟的、專業化的理論對政府債務加以監控和管理，相對有效的方法，就是從舉債方式、債務用途、償債資金等方面加以嚴格管理，逐步制定專門的法律法規來加以規范，允許多種舉債方式的存在，保證債務資金來源的合理性和合法性，降低舉債成本和債務風險。

（四）對政府債務管理實施必要的國家審計

政府債務管理的主體，是國家各級政府相關部門，這就導致了自我工作的管理與檢查，從而會出現許多舞弊情況，隱藏了債務危機。因此，需要對政府債務管理工作進行必要的審計，以確保政府債務工作的獨立性、有效性和真實性。鑒于政府債務和政府債務管理對象的宏觀性、預算性和強制性，必須對政府債務管理進行國家審計。以國家為審計主體，組成專門的審計機構，對政府債務管理進行專項審計，提供考核依據。實施監督政府債務的增減變動、預算執行情況，檢查資金流向與流量，為下一期預算制定的審核提供決策依據，并可以杜絕政府債務危機的爆發。

（五）提高地方政府債務信息披露的科學性和透明度

政府債務的產生是基于政府職能履行的需要，體現了政府債務的公益性、宏觀性和行政性，因此，政府債務的管理不僅僅是政府的事，也應該是社會公民的事。鑒于政府債務的特殊性，政府債務管理的直接執行者只能是政府部門，但社會公民能對政府管理債務起到監督作用。由于有了社會公民和相關機構、部門的監督，無疑給政府債務的管理產生了內在的壓力和動力。為了促使政府債務管理的有效性，發揮公民的監督職能，就必須提高政府債務信息披露的科學性和透明度，各項預算制度、報告、報表及相關政府債務信息，都應該向社會公開，接受社會監督，才能檢驗這些信息的真實性、完整性和合法性，從而提高政府債務管理的效率。

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