治理視域下甘肅省社會救助體系構建策略研究

內容摘要：本文在文獻研究的基礎上，結合社會調查所得的第一手資料與數據，從制度層面的高度予以挖掘，對甘肅省社會救助狀況進行分析，在治理視域下提出了進一步完善的對策。

關鍵詞：治理 社會救助 多中心理論

甘肅省社會救助狀況分析

（一）最低生活保障

首先，覆蓋范圍漸次擴大。2013年甘肅共有420.6萬人享受城鄉低保，城市保障人數90萬，占全省非農業人口的12.9%，農村保障人數330.6萬，占全省農業人口的16.9%。其次，保障水平日益提高。全省城市低保指導標準提高15%，達到300元，月人均補助水平提高10%，達到259元，全省農村低保指導標準提高28%，達到1907元，全省農村低保月人均補助水平提高13.5%，達到101元。再次，管理工作逐步規范。甘肅省先后下發了《甘肅省農村居民最低生活保障工作操作規程》（2009）、《關于進一步做好城鄉居民最低生活保障工作的意見》（2010）、《甘肅省農村居民生活最低保障管理辦法》（2011）等規范性文件，為依法施保提供了法規政策依據。最后，工作力量不斷加強。逐步建立了省、市、縣、街道（鄉鎮）、社區（村）五級城鄉低保管理服務體系，市、縣均成立了低保工作機構，多數地方街道（鄉鎮）建立了低保所（站）。

低保推進方面主要問題：其一，低保對象的范圍界定困難。城市居民收入申報情況難以掌握，就業具有多樣性和隱蔽性，審核部門無法準確鑒定工資、存款、證券等；農村糧食等食物難以貨幣化，外出務工收入不穩定，隱性收入情況無法收集。其二，進出渠道的動態管理不暢。根據政策規定，要階段性定期對救助對象進行資格審核，主要是對不符合條件的和經過救助以后家庭條件好轉已不再符合繼續享受條件的家庭進行清理，并取消其享受低保的資格，該工作過程通常引致部分人員的強烈抵制。其三，實施過程的社會參與缺乏。欠缺參與導致城鄉低保標準的科學性、合理性、接受度受到影響，低保對象的信息整合大打折扣，低保對象的多元服務需求無法充分滿足，低保對象的社會融入和自我救助能力提升困難。

（二）農村五保供養

甘肅在全國率先出臺了地方性規章《甘肅省農村五保供養辦法》，從2006年9月起施行，之后農村五保供養工作穩步推進。截止2012年初，甘肅全省已供養五保對象12.44萬，占全省人口的4.87%；分散和集中供養標準達到2027元和2319元，省級人均補助提高達到1400元。2013年五保供養省級補助標準達到2000元，市、縣配套資金每人每年不低于600元，提標后全省農村五保供養年人均標準最低為2600元，其中，五保供養標準最高的嘉峪關市達到7200元/人/年。2013年省政府決定將全省農村五保供養省級補助標準由2000元/年提高到2510元/年，從2014年元月起實施，省財政按照標準給予補助，其余部分由市、縣兩級財政負擔，農村五保供養基本做到應保盡保、按標施保。

從甘肅農村總體來看，應保未保情況仍然存在，這部分老人由于缺乏勞動能力，沒有生活來源，又沒有相應的政府補助，所以生活一般比較貧困。從五保集中供養載體建設看，管理和服務人員不足與入住率低、資源閑置現象并存。從資金投入來看，受地方政府財力所限，經費籌措困難，轉移支付少，供養標準偏低，物質外的多種需求諸如周邊人際關系、精神心理等軟環境被忽視。此外，在調查中發現，村社（社區）干部暗箱操作、群眾等靠要現象比較普遍，存在較大機制缺口，敬老院經營管理水平和服務質量下降，服務人員年齡偏大，文化素質不高，工資待遇低，規模越來越小，加上養老觀念等實際原因，更多人選擇分散供養形式。

（三）城鄉醫療救助

甘肅2010年開始執行《甘肅省城鄉醫療救助試行辦法》，醫療救助標準由縣市區人民政府根據本地實際，按救助對象個人自付費用的40%-80%確定，個人年度救助總額不超過3萬元，同時，進一步加大資助城鄉低保對象和農村五保供養對象參保參合力度，將其全部資助參保參合，并將資助范圍逐步擴大到低收入重病患者、重度殘疾人以及低收入家庭老年人等困難群體。隨著城鄉居民大病保險工作的試點和實施，城鄉困難群眾重特大疾病醫療保障按照“基本醫保+大病保險+重特大疾病醫療救助”政策實施，困難家庭患者醫療費用的90%以上能得到報銷和救助，有效解決他們的醫療困難，截至2013年5月底，這項政策已直接救助困難群眾重特大疾病1286例，支出救助資金2011萬元。2013年7月1日起省政府將重特大疾病醫療救助范圍由58個貧困縣擴大到全省城鄉困難群眾，實行即時結算服務，救助病種也從7種擴大到26種。

醫療救助的主要對象是城鄉低保戶、農村五保戶、貧困家庭，由于經濟發展落后，甘肅醫療救助人多面廣，困難重重。一是救助資金較少。地方財力不夠寬裕，救助資金總量十分有限，救助標準只能偏低，貧困對象即使邁過了起付線的門檻，后面還有一個封頂線的限制，所以受助額度也就被壓縮在一個狹小的范圍之內。二是涵蓋病種有限。大病救助在目前還劃出了“病種”范圍，將可以得到救助的疾病限制為二十幾種，一些得了重病但是病種又在規定范圍之外的亟需救助的貧困對象就得不到救助了。三是審批程序繁雜。醫療救助制度設計所涉職能部門眾多，協調難度大，行政成本高，運行效率低，為申請者帶來了很多不便和障礙。四是醫療費用偏高。在我國總體醫療資源有限背景下，醫療改革多年來，看病貴和看病難的問題并未得到太大緩解，欠發達地區的甘肅亦是如此。五是定點異化為壟斷。貧困對象只能在政府指定醫院就醫才能獲得救助，患者所患疾病在定點醫院看不了或者沒有相應的專科，而不得不去其他醫院就診則無法獲得救助，此外，定點醫院通常比社區醫院、村衛生室、私人診所的費用高。

（四）災害應急救助

2012年甘肅頒布了新的《自然災害救助應急預案》，將多年的救災經驗系統化、條理化和組織化，調動政府與社會力量，化解和減少災害損失。從災情的上報、評估，救災資金的申報、審批、撥付、發放、管理等，都建立了相關制度，初步構架起省市級救災物資儲備網絡，建立了4個省級救災物資儲蓄區域中心庫、22個救災儲備倉庫、70個大中型防災減災避難場所、49個綜合減災示范社區、99個綜合減災救災教育培訓基地，保證災害發生后，各類物資在24小時內調運到位。對各地減災項目建設資金管理使用情況進行專項檢查，嚴格執行財務管理制度和項目資金管理辦法，規范資金撥付程序，確保安全有效使用，防止違規行為和腐敗現象發生，推行災民生活安排工作責任制、災民生活探視制度，完善應急聯動、災情會商評估和信息共享機制，以及災害隱患排查和監測預警等。endprint

災害救助面臨的主要困難：首先，救災資金投入不足，使用管理方面存在漏洞。甘肅災害應急救助資金投入相對較少，而且國家投入部分主要用于生活救濟，也就是說災民損失不能通過救濟獲得再生，災害過后，生產、生活發展主要靠個人；災民救助臺賬、救災款物發放及使用公示制度有待完善，民政、財政、審計、監察等部門合作效能未充分發揮，規范的救災款物運行管理體制尚未建立，群眾和社會監督流于形式。其次，救災工作力量薄弱，專業隊伍建設急需加強。甘肅救災裝備落后，基層人員配置不足，素質參差不齊，經費短缺，新技術、新手段在救災中還未得到廣泛運用；專業緊急救援隊伍數量有限，總體建設還處于起步階段，社會化、群眾性的業余救援隊伍更匱乏。再次，涉災機構職能交叉，報災、核災機制不健全。甘肅救災組織機構牽涉單位多，隸屬關系復雜，政出多門、職責交叉，致使管理成本提高，執行效率降低；報災過程時效性偏弱，核災標準操作性不強，報災、核災機制與實際需要尚有差距，未能形成完善的監督體系。最后，應急預案演練少，社會動員、國際合作欠缺。甘肅各基層單位結合實際情況開展模擬演練不夠，即使組織也缺乏科學策劃、合理安排，針對性和操作性不強，群眾參與度低，防災減災宣傳還需加強；民間公益慈善事業發展滯后，除紅十字會等機構外，非政府組織作用基本沒有發揮，習慣于以政府名義動員社會捐助，在這方面可以向同為欠發達地區的云南借鑒，云南被譽為中國的NGO搖籃。

甘肅省社會救助建設對策

（一）豐富救助形式，增強實際效果

社會救助的最終目的是要使受助者借助外力擺脫貧困。因此，要轉變傳統的救助理念，變消極救助為積極救助，變單純現金救助為綜合性救助，不斷增強救助對象自我擺脫貧困的能力，最終實現共同富裕。要堅持即時救助與發展性救助相結合，既要在短期內解決困難群眾急需的生活問題，也要通過培訓、學習等方式，讓困難群眾掌握一定的就業、創業技能，培養困難群眾的“造血”功能，才會從根本上幫助困難群眾改變生存狀況。

（二）統一協調管理，形成救助合力

及時完成扶貧開發制度與最低生活保障制度的有效銜接，實行“低保維持生計，扶貧促進發展”兩輪驅動，激發低收入人口自力更生，艱苦奮斗的精神，提高低收入人口素質和自我發展能力，逐步縮小發展差距，維護社會公平正義，確保全省人民共享改革發展成果。在各級政府主導下，民政部門主管，財政、教育、衛生、社會勞動保障、司法、工會、共青團、婦聯等部門共同參與，協力做好救助工作，根據專業性質，實行統一劃分，屬于醫療方面的統一歸及衛生部門，屬于基本生活方面的統一歸及民政部門，屬于求學困難的統一歸及教育部門。

（三）健全網絡體系，整合信息資源

要健全基層社會救助組織和服務網絡，在鄉（鎮、街）、村（社區）建立社會救助站，形成統一的網絡體系，實現經辦機構、服務網絡和工作程序便民化、規范化和集約化，提高社會救助工作的質量和效率。各有關部門要在城鄉社會救助體系建設中承擔起相應的責任，統籌運作，加強聯系，保證資源共享、信息互通，整體推進各項救助工作，按照職能定機構、任務定人員的原則，積極整合縣級民政部門現有機構與人力資源，將救濟保障科與低保科合署辦公，成立社會救助事業中心，充實工作人員并落實編制。通過信息系統的技術支撐，搭建省、市、縣區鄉鎮街道、村（居委會）一體化的社會救助網絡，建立健全資源信息庫、給付應用平臺，及時、準確、動態掌握城鄉各類困難群眾信息，真正實現資源共享、救助規范、數據一致，提升社會救助的準確性和時效性。

（四）發展非營利組織，多渠道融資

發展非營利組織可以調動社會力量與資源，彌補政府財力的不足，也能夠滿足多樣化的社會救助服務需求，更好地幫助弱勢群體，成為反貧困的中堅力量。同時提倡非營利組織立足于村（居委會），以便深入基層、貼近民眾，通過一種平等、互動且以參與者為中心的工作方式，使其能夠與救助對象迅速建立起相互信賴的關系，提供有針對性的、個案化的社會救助。從理論上講，救助資金的來源主要是政府的財政支出，但是，針對目前甘肅社會救助對象逐年增加和資金籌措不足的現狀，應該走一條以政府救助為主、民間救助為輔的官民結合之路。在繼續保持政府財政投入穩步增加的前提下，充分發掘社會力量，調動民間積極性，成立社會救助基金，建立有效的造血機制，使其成為可供長期依靠的金融手段，還可以考慮減持國有資本、發行政府永久性債券、開征特別稅等途徑擴大資金來源。

結論

社會救助可以為貧困對象提供最低層次保障，然而欠發達地區政府財力有限，專業人才缺乏，現實困境為制度變遷提供了空間和土壤，治理視域倡導多元主體平等參與，有利于增進貧困者的公民權利，提高救助對象的瞄準精度，改善社會救助績效。

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