陜西潼關(guān)縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃探析*

李曙升，石會(huì)娟

(1.渭南市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局，陜西渭南714000;2.陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，陜西西安710032)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)始終實(shí)施著農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市的發(fā)展思路，城市和工業(yè)的發(fā)展始終是國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)，農(nóng)村及小城鎮(zhèn)長(zhǎng)期未受到重視，形成城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)”，農(nóng)村與城市的差距越來(lái)越大。近幾年來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家發(fā)展思路的調(diào)整，對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題高度重視，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展戰(zhàn)略，以城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，積極推動(dòng)城鎮(zhèn)化來(lái)縮小城鄉(xiāng)差距，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)。目前已進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，是一項(xiàng)探索性的工作。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)更多需要通過(guò)多領(lǐng)域的公共政策綜合作用。因時(shí)因地的制定適宜性的政策引導(dǎo)，才能使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同繁榮、城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施共建共享、城鄉(xiāng)環(huán)境共榮共生。文章以陜西潼關(guān)縣為例，介紹潼關(guān)縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制中遇到的問(wèn)題，規(guī)劃的思路以及解決問(wèn)題的措施，探索在規(guī)劃中推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方法。

1 潼關(guān)縣城鄉(xiāng)發(fā)展概況

潼關(guān)縣位于陜西關(guān)中平原東端，居秦、晉、豫三省交界，是陜西及中西部的東大門。潼關(guān)縣西距省會(huì)西安市144 km，距渭南市82 km。南北長(zhǎng)約28.4 km，東西寬約24.6 km，總面積526 km2，如圖 1。潼關(guān)歷史悠久，聞名遐爾。古潼關(guān)居中華十大名關(guān)第二位，歷史文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。

圖1 潼關(guān)區(qū)位圖

潼關(guān)縣轄5鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，83個(gè)行政村，8個(gè)社區(qū)，2010年全縣常住人口約16.4萬(wàn)人，全縣總面積526 km2。其中南部小秦嶺山區(qū)223 km2，中部臺(tái)塬區(qū)220 km2，北部黃、渭川道 83 km2，被譽(yù)為“華夏金城”。2011年被國(guó)家確定為第三批“資源枯節(jié)轉(zhuǎn)型城市”之一。2011年的城鎮(zhèn)化水平為40%。

2 問(wèn)題與思考

2.1 如何在農(nóng)民不遠(yuǎn)離故土的前提下實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施的均等化

潼關(guān)縣與中國(guó)很多縣城一樣，是一個(gè)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的縣城，農(nóng)民世代生活在這片土地上;耕作的土地、居住的村落、區(qū)域的水系河流、丘陵、山林以及長(zhǎng)期建立的親友朋友關(guān)系使得這里的農(nóng)民都有著深厚的地域情節(jié)，長(zhǎng)期的生活習(xí)慣，思想觀念已深深根植于心靈深處。中國(guó)人講究“安土重遷”，農(nóng)民尤甚。為什么農(nóng)民不喜歡變動(dòng)，因?yàn)樽儎?dòng)意味著風(fēng)險(xiǎn)——未來(lái)的生活很難預(yù)知。因而，中國(guó)的城市化發(fā)展應(yīng)當(dāng)是城鎮(zhèn)，農(nóng)民絕對(duì)不應(yīng)該遠(yuǎn)離故土，擠入城市，而應(yīng)該讓農(nóng)村的生活逐步向城鎮(zhèn)靠攏，他們?cè)谵r(nóng)村就得到城市較為相似的教育、醫(yī)療和就業(yè)機(jī)會(huì)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要構(gòu)建新型的城鄉(xiāng)空間格局，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的重構(gòu)是其首要問(wèn)題，如何不僅讓農(nóng)民留在原來(lái)的土地上，在自己熟知的空間繼續(xù)生活，又能使農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民擁有同樣的生活水平、設(shè)施服務(wù)水平等是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要思考的首要問(wèn)題。

2.2 如何保障城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民生活問(wèn)題

中國(guó)正在向工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化大步邁進(jìn)。工業(yè)化和城市化離不開(kāi)農(nóng)業(yè)的大力支持，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也必須以集約化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)為前提。在這個(gè)過(guò)程中，以土地為主的生產(chǎn)要素被重新優(yōu)化配置，利益格局被重新調(diào)整，部分農(nóng)業(yè)用地、居住用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地和城市建設(shè)用地，大量農(nóng)民離開(kāi)土地變?yōu)槌鞘芯用瘢纬赊r(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民市民化趨勢(shì)。若干年來(lái)，部分失地農(nóng)民的利益得不到有效保障，一些失地農(nóng)民生活十分困難，不僅沒(méi)有從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中受益，反而變相地作出了犧牲，承擔(dān)了發(fā)展的成本，成為征地過(guò)程中的利益受損者。這些農(nóng)民普遍面臨三大難題:一是住房問(wèn)題導(dǎo)致部分失地農(nóng)民返貧;二是就業(yè)率低;三是失地農(nóng)民社會(huì)保障制度基本是空白。多數(shù)失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民后，沒(méi)有被納入“三條保障線”范疇，就業(yè)、社保等方面未與城鎮(zhèn)居民一視同仁。

解決失地農(nóng)民生存問(wèn)題，是保障城鎮(zhèn)化持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)的根本問(wèn)題，其根本出路在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極構(gòu)建城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移相互促進(jìn)的良性循環(huán)機(jī)制，給失地農(nóng)民平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位，千方百計(jì)保障他們的合法利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，讓他們居住有房、保險(xiǎn)有份、就業(yè)有門、生活水平不斷提高，真正成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的受益者、參與者和擁護(hù)者。

2.3 如何提高土地效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

土地作為一種資源，有著一定的經(jīng)濟(jì)性，城市地緊，農(nóng)村地閑，城市居住緊湊、農(nóng)村居住松散，農(nóng)村土地利用效率低下、農(nóng)村資產(chǎn)大量閑置。城鄉(xiāng)用地集約化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的目標(biāo)之一。在實(shí)施這一目標(biāo)的過(guò)程中農(nóng)民搬遷建新居、耕地保護(hù)、社會(huì)保障及醫(yī)療衛(wèi)生教育等公共服務(wù)，都需要大量的資金投入，農(nóng)民進(jìn)城后，生活成本必然增加。要提高農(nóng)民收益，保障農(nóng)民生活，只有從提高土地收益和社會(huì)保障上下工夫。因此，如何在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包制度下，通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，建立起土地收益城鄉(xiāng)共享的收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的難題之一。

2.4 如何通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，左手要做好“鄉(xiāng)”的文章，右手要抓好“城”里的發(fā)展。潼關(guān)因水得名，境內(nèi)南有秦嶺，北瀕黃河、渭河，東有牛頭原，中有禁溝縱貫?zāi)媳薄？h城位于中部黃土臺(tái)塬之上，南依山，北臨水，中部溝塬相間，自然地貌起伏多變，加之外圍林地、農(nóng)田，山、水、城自然相融，景色宜人。區(qū)域生態(tài)環(huán)境是城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中重點(diǎn)保護(hù)的戰(zhàn)略資源，潼關(guān)地處秦嶺北麓，黃金資源豐富，以黃金產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，但是由于金礦長(zhǎng)期無(wú)序開(kāi)發(fā)，不但對(duì)環(huán)境造成一定的影響和破壞，而且黃金儲(chǔ)量也日趨下降，2012年被國(guó)家定為“資源枯節(jié)型城市”，面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大問(wèn)題，因此如何通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)良好的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境，打造陜西東大門的良好形象，也是本次規(guī)劃的重要目標(biāo)。

3 規(guī)劃思路與方法

3.1 采用自下而上的城鎮(zhèn)化模式，在農(nóng)村建社區(qū)，將農(nóng)村人口就地轉(zhuǎn)化

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，不可避免地要打破原有的行政架構(gòu)，讓不同的村莊合并在一起。而對(duì)于每一個(gè)人而言，其最基本的保障體系是自己的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，很多生活困境，都可以通過(guò)之前的人際網(wǎng)絡(luò)得以解決。對(duì)于農(nóng)民而言，親屬網(wǎng)絡(luò)之外，最重要的就是社區(qū)鄰里之間構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)，甚至有“遠(yuǎn)親不如近鄰”一說(shuō)。因此，盡量不打破這一關(guān)系網(wǎng)，保持之前的鄰里格局，對(duì)于城鎮(zhèn)化以后的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，無(wú)論是在未來(lái)發(fā)展還是日常生活中都將提供很大的便利和保障。潼關(guān)縣2011年底，總?cè)丝?6萬(wàn)人，預(yù)測(cè)2020年底總?cè)丝趯⑦_(dá)18萬(wàn)人，其中縣城人口將達(dá)到10萬(wàn)人，其余城鎮(zhèn)約8萬(wàn)人口。本次城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃采取自下而上就地城鎮(zhèn)化的方式，就地居住，就近安置，在原有居民保持生活圈和關(guān)系網(wǎng)不變的情況下，更大程度地尊重了村民的自由。規(guī)劃在四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建4個(gè)社區(qū)，將全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口集中到一個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)約2萬(wàn)人。規(guī)劃由政府配套各種公共服務(wù)設(shè)施，提高公共服務(wù)設(shè)施的使用率，使農(nóng)村社區(qū)成為農(nóng)民享受教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，解決農(nóng)民生產(chǎn)、生活問(wèn)題的綜合區(qū)，迅速推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3.2 規(guī)劃將農(nóng)民承包的土地作為資本入股，進(jìn)行公司運(yùn)作集中經(jīng)營(yíng)

規(guī)劃考慮到土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和最大的資產(chǎn)，如何盤活這一資產(chǎn)為農(nóng)民創(chuàng)收，保障城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民生活。因此，規(guī)劃提出將農(nóng)民的耕地和復(fù)耕的宅基地進(jìn)行評(píng)估作為資產(chǎn)入股，使土地使用權(quán)、承包權(quán)作為股份自由流動(dòng)，進(jìn)行集中經(jīng)營(yíng)，公司化運(yùn)作。并且，對(duì)積極參加土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民在城鎮(zhèn)中購(gòu)房、就業(yè)等給予一定的優(yōu)惠政策，在自愿的前提下積極進(jìn)城、進(jìn)社區(qū)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3.3 積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高土地收益，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提供就業(yè)保障

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要渠道。隨著土地的公司化運(yùn)作，集約化經(jīng)營(yíng)，將有效的推動(dòng)農(nóng)業(yè)和規(guī)模化生產(chǎn)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。這樣，既能帶動(dòng)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)，又能為部分農(nóng)民提供就業(yè)崗位，解決生活問(wèn)題，更有利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推動(dòng)應(yīng)用，提高土地收益，保障城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)。

3.4 加快社區(qū)建設(shè)和居民點(diǎn)遷并，積極改善生態(tài)環(huán)境

在城鎮(zhèn)化加速的大背景下，隨著農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)集中，原有分散化的農(nóng)村居民點(diǎn)缺乏長(zhǎng)久的生命力，“空心村”的現(xiàn)象將加劇。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃通過(guò)居民點(diǎn)的遷并，強(qiáng)調(diào)空間集聚，規(guī)劃通過(guò)資源的優(yōu)化配置，功能的合理分配，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共建共享、合理配置以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，有效地推動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，提高生活和生態(tài)質(zhì)量，創(chuàng)造良好的生活和生產(chǎn)環(huán)境。

規(guī)劃通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)查，改善了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，減小了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境的危害。隨著居民點(diǎn)的遷并和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整這兩項(xiàng)措施的實(shí)施，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境將會(huì)得到有效地保護(hù)，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境向凈化、綠化、活化、美化的可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)演變，形成生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、生態(tài)環(huán)境體系、循環(huán)經(jīng)濟(jì)型社會(huì)體系。

4 結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃存在一定的共性，例如規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)研究中心鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鄉(xiāng)聯(lián)系、城鎮(zhèn)體系、城鎮(zhèn)化道路、城鄉(xiāng)發(fā)展模式、空間管制、公共服務(wù)均等化和新農(nóng)村建設(shè)等九大影響因素。規(guī)劃編制應(yīng)側(cè)重于城鄉(xiāng)空間發(fā)展等宏觀指引性內(nèi)容，不涉及具體用地規(guī)劃布局。城鄉(xiāng)聯(lián)系是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的主線，中心鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的著力點(diǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的途徑。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃雖然是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效途徑，但由于我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展水平不平衡，富裕程度的差異性大，地區(qū)的發(fā)展階段、發(fā)展條件不同，導(dǎo)致了不同經(jīng)濟(jì)水平下城鄉(xiāng)互動(dòng)的重點(diǎn)是不一樣的。因而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方法也各不相同。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃必須從城鄉(xiāng)發(fā)展所處階段著手;因地制宜地選擇發(fā)展模式、制定發(fā)展對(duì)策，選擇合適的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，走具有地方特色的城鎮(zhèn)化道路。

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