水庫移民安置問題的分析

李代華

(沈陽市東陵區(渾南新區)水土保持移民管理辦公室，沈陽110179)

水庫移民安置問題的分析

李代華

(沈陽市東陵區(渾南新區)水土保持移民管理辦公室，沈陽110179)

水庫移民安置，是一項集社會、政治、科學、經濟等方面為一體的綜合性、龐大性、復雜性的工程，不僅涉及到經濟賠償方面，還是關系到移民生活、生產且具有敏感性的綜合問題。文章對水庫移民安置問題進行深入探討，并在對先進案例進行分析，并總結出可借鑒的經驗和啟示的基礎上，提出了我國水庫移民安置問題的改進舉措。

水庫移民;安置問題;現狀;改進策略

0 前言

眾所周知，我國的水資源含量極其豐富，但由于我國是人口大國，水資源人均占有量較少，據有關數據資料顯示，我國的水資源人均占有量約為世界水資源人均占有量的25%左右。

出于保障人民生產和生活的需要，水庫和水壩的建立，可在水資源的合理利用方面發揮至關重要的作用，而水庫移民安置問題解決卻往往不盡完善，故而，對水庫移民安置問題的研究有著重要的現實意義。

1 水庫移民具備的特點

所謂水庫移民，是因水庫、堤防、河道、泵站、水閘等的建設產生的征地或拆遷需要，對人口進行遷移或經濟、社會系統的重建行為［1］。

水庫移民會涉及到面積較大的淹沒區域，因此移民安置情況較為復雜，主要有以下4個方面的特點:強制性、補償性、社會性和挑戰性。

1.1 強制性

強制性是指我國的水庫移民并不是一種市場行為，而是一種強力外在作用下的政府行為，整個過程政府均會參與其中，包括組織、動員、規劃、實施等環節。

這種帶有強制性的行為，會與社會主義市場經濟所要求的資源、公平、等價等內容產生分歧，從而具有某種負面影響。

1.2 補償性

被視為社會貢獻的特殊群體的水庫移民，在社會主義經濟進步和發展進程中起到了巨大作用，為平衡付出，具有補償性。

但我國經濟基礎相對薄弱，國力尚有提升空間，移民的補償還處于低標準水平(《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發［2006］17號)，補助扶持標準為600元/a。

《關于印發遼寧省水庫移民后期扶持項目管理辦法的通知》(遼水合［2011］14號)，補發后，標準為每人615元左右)。

移民的損失換不來等價的經濟補償，參照市場經濟法則更是無從談起［2］。

1.3 社會性

移民群體會面臨所居住環境的文化或社會結構組織發生改變，甚至是肢解現狀。移民安置以人類活動為中心，使得移民活動具有了社會性，由于水庫移民會受到文化、經濟、政治等影響，實際操作多具復雜性。

1.4 挑戰性

水庫移民工程，在帶給移民相應補償的同時，也面臨經濟發展、資源開發和新居住環境建設的機遇，從這一點來看，是具有挑戰性的。

1)可參照新的社會主義發展思路對移民區域進行統籌規劃。

2)移民安置工程會受到現實問題的影響，存在風險性［3］。

2 當前我國水庫移民安置問題現狀

存在的問題主要有:輕移民重工程、輕安置重遷移、移民與工程投資體制不一和后期扶持欠完善。

水庫移民工程可謂機遇與風險共存，若移民安置得當，會給我國社會主義經濟發展起到良好的推動作用，反之，對我國的經濟建設來說則是一個利壞因素。

當前，由于水庫移民本身特點或者是其它原因，實際工程中還存在很多問題，面臨亟待解決現狀。

2.1 輕移民重工程

水庫移民進展過程中，往往出于工程盡快上馬目的，有意無意的低估或忽略移民安置群體數量與移民安置的不合理因素，略顯操之過急。或采用較低水平的補償標準甚至降低補償標準，將工程造價進行降低再降低，給庫區和移民的經濟發展帶來了消極影響;或一味強調就近安置，造成了人地關系緊張、人口密度過大等問題［4］。

2.2 輕安置重遷移

水庫移民進展過程中，對土地征用和資金補助的關注，遠遠超過對移民生活、生產等體系的重建和規劃力度。

水庫淹沒現象，帶給移民的損失是間接性與直接性并存、有形和無形并存的，但政府在實際的補償工作中，往往只會片面的注意有形的和直接的損失，而忽略無形的和間接的損失。

由于水庫移民的非自愿性和被動性，移民面臨的不僅僅是生活、生產方式的改變，還需要有足夠的生產成本為依托。

究其原因在于，移民不僅失去了有形和直接的生產資料，同時也會失去無形和間接的資源，如創業和就業機遇、受雇增加、鄰里幫助等，而這些資源在長久以來已成為移民生活、生產的重要組成部分，甚至還會有依賴性，一旦熟悉和賴以生存的資源被剝奪，被迫接受新的事物和環境，不僅增加了生產成本，也帶來了心理壓力，從這一點來看，移民還會面臨收入降低或陷入貧困的窘境。

可見，實物性補償對移民的生產、生活來說是遠遠不夠的［5］。

2.3 移民與工程投資體制不一

水庫移民的投資，依據的是當下社會主義經濟體制下的市場規則進行，業主(政府)會站在自身理性投資者的角度出發，盡可能將移民的補償標準進行壓制，達到投資成本的降低。

而低水平的移民補償標準，不可能將移民原有的經濟體系予以恢復，這不利于移民生活、生產等方面水平的提高。

不可否認的是，政府會針對有形、直接的資源損失進行補償，但這些損失資源所帶給移民的收益或許遠遠超出補償。

外部資金就成為移民經濟恢復期的主要經濟來源，長久惡性循環下去，移民經濟體系的重建只能是任重道遠，或者是毫無希望可言。

以2013年東陵區(渾南新區)水庫移民為例:全區農村居民24.89萬人，人均純收入為11 763元，計劃總投資為101.48萬元，基礎設施項目便占據了69萬元(占比高達68%)，工程投資參照市場經濟體制的成分明顯，與移民投資間的出入較大。

2.4 后期扶持欠完善

幾乎所有的水庫移民工程預算中都涵蓋了后期扶持這一項，但毋庸置疑的是，后期扶持在工程的貫穿始終占比甚微。這就使得前期配合度較高的移民，錯失了生產、生活扶持的最佳時期，從而得不到實質意義上的補助。

水庫移民的工程周期相當長，而后期扶持環節的正式開展，卻處于整個工程投產之后，前期配合度較高的移民搬遷完畢后，并不能真正參與到后期扶持政策的貫徹和落實期，故而，后續矛盾的升級便有跡可循。

如按照國三峽辦規字［2011］83號文件指示，新增土地補償，參照上級下發額度，3人補償金額為26748元，人均8916元，處于低補償標準水平在所難免，占比稍顯略低也是不爭的事實［6］。

3 我國水庫移民安置問題的改進策略

鑒于我國水庫移民安置問題的現狀，再加上經濟基礎相對薄弱的事實，不妨借鑒外國水庫移民安置問題的解決策略，并以我國的基本國情、經濟基礎等問題出發，對國外經驗“取其精華，去其糟粕”，從而使我國的水庫移民安置策略得以不斷補充和完善。

3.1 世界銀行、日本和印度的移民安置舉措

時至今日，世界銀行在全國范圍內已然興建了水利工程400余項，可謂經驗豐富。在對移民的態度上，往往以提高移民的經濟收入能力為首要因素，組織遷移時優先考慮與移民原有生活環境相近的地區，創造出工程利益移民可分享條件。

日本補償標準的編制，參照的是物價水平和土地價格等，當物價水平出現上漲時則及時追加，在有可能的情況下，盡量滿足移民提出的合理要求，因其經濟實力強大，故而在安置補償上多采取“只多不少”策略。

印度與我國一樣，同屬于發展中國家，但其水庫移民安置策略以土地補償取代了現金補償，即移民可收獲的農業土地到與原有面積對等，且移民以戶為單位，可免費獲得一塊宅基地，自行建設住宅，并不代表具有強制性，若移民由于自身原因不接受政府補償土地，還可以自行購買其他，政府會提供出合理價格和相關補償費，

此外，政府還會給予移民部分生活補助，以移民的戶名將費用存入銀行，且具有優先就業的優勢，印度同是人口大國，但其重視“有土安置”，給我國的水庫移民安置可帶來啟示。

3.2 我國水庫移民安置問題的改進策略(以經驗、啟示為線)

我國水庫移民安置問題的改進策略有以下4點:統籌規劃、合理預算、加大后期扶持力度、提高移民生產技能和了解民意，化解矛盾。

3.2.1 統籌規劃，合理預算

水庫移民安置工程之初，將移民經費預算提到議事日程，并進行可行性調查和研究，對移民的數量、遷移安置費用進行統籌規劃，編制出合理預算，對以往的低標準予以取締，嚴禁出現低補償標準或人為降低補償標準現象。

保證移民安置資金渠道的暢通，在源頭上減少或規避移民補償資金落實不到位的產生;移民經費要做到專款專用，禁止挪用或盜用，杜絕移民經費短缺問題的出現。

3.2.2 加大后期扶持力度

若條件允許，可組建促進移民經濟發展機構，以滿足移民安置后生產、生活的相關需求。在移民安置地，成立基金會或理事會，對移民經費進行科學有效的管理，針對移民生產、生活出現的缺口，及時采取貼息扶持政策。

此外，移民管理部門可對移民進行指導，開發生產項目，暢通資金流渠道，降低移民生產、生活成本。

3.2.3 提高移民生產技能

大部分移民遷移后，生活方式、環境等發生了不同程度的變化。

為促使移民盡快適應新環境，要開展農業科技培訓活動，提高移民的市場經濟意識，進而使其綜合素養得以提升，以提高移民生活、生產水平為目標，從而適應日漸多變的競爭環境，提高經濟收入。

3.2.4 了解民意，化解矛盾

由于水庫移民的強制性特點，移民本身多處于被動地位，且非自愿成分居多。從移民非自愿性這一角度來看，移民在工程之初產生強烈的抵觸心理便無可厚非。為促使移民安置問題的妥善解決，應了解民意，致力于提高民眾配合度，及時對民眾抵觸心理進行疏導，從而促使矛盾和沖突的化解，進而確保水庫移民安置的高效性。

4 結語

由上觀之，我國的水庫移民安置過程中還存在諸多問題，移民安置解決不得當或低標準補償策略的實施，難免會出現移民怨聲載道現象，不僅如此，在一定程度上還會使我國經濟建設的步伐放緩。

故而，只有對水庫移民的相關舉措和配套體系予以優化，并結合我國的國情，汲取有效經驗，才可以穩定移民的生產和生活，進而為移民安置的順利進展做好保障。

［1］張乃超，馬斌.中小型水庫移民工作實物指標調查與補償問題的研究［J］.水利科技與經濟，2009(10):895-898.

［2］謝美娥.西南地區庫區移民致貧機理與規避路徑研究［J］. 生態經濟:學術版，2009(02):85-89.

［3］蘇愛華，付保紅.中國水庫農村移民安置方式比較分析［J］. 云南地理環境研究，2008，20(05):73-78.

［4］曾建生.水利工程移民專業化管理研究［J］.河海大學學報:社會科學版，2008(18):27-33.

［5］朱美榮.水庫移民中安置性移民與開發性移民的比較研究［J］. 地理科學進展，1999，18(03):201-207.

［6］何漢生，姚亮.淺議水庫移民安置與庫區社會經濟可持續發展［J］. 人民長江，1999，30(07):33-34.

TV62

B

1007-7596(2014)06-0226-03

2013-11-21

李代華(1976-)，女，遼寧沈陽人，助理工程師，研究方向為水庫移民及水保方面。