環境健康領域公共衛生干預的必要性和發展定位

馬洪亮，王 飛

（1.中央司法警官學院，河北 保定 071000；2.天津安全生產監督管理局，天津 300060）

一、公共衛生干預在環境健康領域的發展現狀

環境與健康領域屬于現代公共安全領域的基本構成要素和基本范疇之一。公共衛生干預進入環境健康領域并發揮作用是國家基本職能的履行，具有不可規避、不可推諉且須積極作為的剛性特征。公共衛生體系的建設和發展本身就是伴隨著解決中國環境與健康問題的需要而發展的。新中國成立之初，飲水、排污等基礎生活設施缺乏，中國環境衛生的總體狀況較差，病源微生物引發的血吸蟲病、瘧疾、鼠疫等傳染病，對人群健康產生了很大的威脅。為有效解決這一問題，中國建立了較為完善的環境衛生體系，開展了大規模、制度化的愛國衛生運動等，較好地控制了這些疾病的傳播和蔓延，使國民健康水平得到了顯著提高。隨著中國經濟的快速發展，現代工業對環境的污染和破壞加劇，在中國人群總體健康水平不斷提高的同時，若干與環境污染相關疾病的發病率和死亡率卻呈上升趨勢。扣除人口老齡化因素影響，大氣污染與呼吸系統疾病和肺癌高發、水污染與消化道腫瘤高發具有高度相關性，而重金屬污染對人體機能損害、環境污染對出生缺陷的影響也不容忽視。環境保護日益引起社會的重視，為保護環境，保障人體健康，環境保護體系應運而生。然而在環境污染對人體健康造成損害的事件中，公共衛生部門在公共健康與環境領域卻表現出“老牛入枯井”般地尷尬狀況。公共衛生干預在基于環境污染和損害而引發的人群健康危害領域的缺失，不可避免地會遭遇公眾的尖銳指責，也極易被指稱為政府的責任能力、公信力、有效性不足的重要癥狀之一。如何應對環境污染事件所引發的公共衛生安全危機，或者說如何應對日益嚴重的環境健康危機，是公共衛生行政管理體制、運行機制乃至整個公共衛生體系改革所必須面對的，也是必須解決的現實緊缺的公共供給的必然要求。

二、環境健康領域開展公共衛生干預的法理基礎

公共衛生干預，是在一定的時間、空間范圍里，將特定社會人群（可以合稱為公眾）作為一個整體，觀察公眾健康狀況的變化及其與周圍環境（自然的和社會的）的相互關系及其生成條件，采取各種政策的和技術的措施，通過管制、誘因（正負刺激）、救濟以及公眾參與等干預機制和程序，預防、控制和消除不利于健康的因素和健康危害隱患，達到保護和增進公眾健康的目的。在現代社會，公眾健康是公眾基本的共同的利益。為維護、提升這些基本的共同的利益，政府扮演著不可缺少的重要角色。這是確認、實現、保障公民基本權利的必然要求，也是政府作為公共事務管理者的基本義務和基本職責所在。

（一）公共衛生干預是健康權的基本要求

健康權，是指自然人依法享有的保持身體機能正常和維護健康利益的權利。健康權是一項基本人權，是公民享有一切權利的基礎。健康權主要從社會基本權中發展出來，并在福利國家概念興起、社會要求政府實施公共管理、提供公共服務和提供公共產品責任后，獲得進一步的發展。現已為國際社會普遍認可，許多國際人權法律文獻中已經對健康人權有具體的規范與實踐。例如，1948年獲得通過的《世界人權宣言》（UDHR）第25條確認：“每個人都有權利使其生活水平足以保證自身及其家人的健康和福祉，包括衣、食、住、醫療保健和必要的社會服務等。”又如，1966年獲得通過的《國際經濟社會文化權利公約》（簡稱“《公約》”）第12條規定：“每個人都有權利享受可達到的最高標準的身心健康。”擁有健康是個體參與公共事務進行社會生活的基本前提性條件。有關健康人權保障的國際條約規范相繼出現，各國立法例及判例對于人權保障的內涵逐漸細化，有關“國家有義務在健康事務上提供必要的技術、資源與政治協助，以促進國際人權與健康事務的關聯性”這一觀點得到普遍接受[1]。世界衛生組織《2000年世界衛生報告》指出“對一個國家衛生系統的總體效能負有根本責任的是政府，對人民健康福利謹慎而負責的管理是一個有為政府的根本素質”。我國《憲法》第21條亦明確規定：“國家發展醫療衛生事業，發展現代醫藥和我國傳統醫藥，鼓勵和支持農村集體經濟組織、國家企業事業組織和街道組織舉辦各種醫療衛生設施，開展群眾性的衛生活動，保護人民健康。”國家在健康人權上所負有的義務已非傳統國際人權的體系架構所能涵蓋，健康人權遂脫離傳統受益權的內涵，不再歸類于任何社會基本權中，而被視為一種新興的社會基本權利，其內涵則與其他權利有互動的關系，并兼具受益權與防御權的性質。由此，健康權的具體指向已越出單純的個體生理健康的領域，作為全新類型的基本權利，與國家的基本義務密切關聯，騰躍至公共健康和國家及社會共同爭取、捍衛的層面。

同時，隨著社會和經濟的不斷發展，在環境健康領域，大量的技術和事實證明，對健康權的侵害已顯現出共同性、普遍性和持久性的特征。健康權侵害的共同性即公害性，指對健康權的侵害既直接殃及個體，也損及公眾。若以公共健康受損的形式爆發出來，則可能形成突發公共事件，既直接殃及個體，也損及公眾。健康權侵害的普遍性指對健康權的侵害，產生于人類活動的各方面（多元多樣多層次），且以多樣性的形式全面存在于人類社會的各領域和各地區。健康權侵害的持久性是指這種危機狀態產生于人類的長期持久的活動，并可能對人類有著長期持久的威脅和損害。

由此，在環境健康領域國家除了發揮傳統的公共衛生服務體系在解決因污染而出現的健康問題外，應當承擔起更多的公共服務供給功能，在環境健康領域引入公共衛生干預，事前控制和調節影響健康的各種因素，降低健康風險，提高大眾健康水平。

（二）公共衛生干預是公民環境權的實現保障

環境權是新興的正疾速擴張和延展的法律權利之一。盡管在學術界對環境權的理解仍存有見仁見智地理解和認識，人類社會卻已集體的認識到這類權利存在的正當性、合理性，也明晰這類權利出現空缺所產生危機的現實擔憂性和恐懼性。環境法學者通常將環境權定義為：公民享有適宜健康和良好生活環境、在不被污染和破壞的環境中生存的權利，其核心是生存權與發展權。健康是環境權的最低限度標準，其不只是單純醫學上劃分疾病與健康的標準，而且包括個體與集體的安全，與幸福感結合，環境權應全面反映人的身心健康和生存安全的基本要求[2]。公民據此可以要求國家積極作為使之能享受健康與文化生活的權利。

與環境權的要求相適應，國家已經切實擔負起保護環境的責任，這是我國《環境保護法》所明確的。但是在環境法的實踐中距離此立法目的的實現尚有差距。廣義的環境與健康管理不僅包括環境風險管理和衛生管理，還包括從污染源到健康影響所有環節的管理。就復雜的環境污染導致人群健康損害的過程機理而言，涉及到污染源、環境、暴露、劑量、健康影響等方面，這其中，傳統的環境工作和衛生工作可以分別勝任污染源監測、環境監測和早期診斷、疾病救治工作，但在環境污染導致人群健康損害的關鍵環節——暴露干預，目前是我國環境與健康法律體系的空白，也是國家干預的盲區。

環境與健康問題是復雜的、長期的社會問題，用臨時機構、臨時措施、運動方式是無法解決的，必須堅持在法律的框架內，形成制度化的管理。而對于環境與健康問題所涉及社會關系的全面認識以及對于公權力配置的合理分析，則是建立和完善具體干預、管理機制的基礎。事實上，對受環境污染影響的人群進行引導和影響，可以在很大程度上預防和降低健康風險。這也突顯了在環境健康領域引入公共衛生干預的必要性。

三、公共衛生干預在環境健康領域的發展定位

1920年，美國耶魯大學公共衛生學院教授溫斯洛（Winslow）提出：公共衛生是一門通過有組織的社區活動來預防疾病、延長生命和促進心理和軀體健康，并能發揮更大潛能的科學和藝術，其工作范圍包括環境衛生、控制傳染病、進行個體健康教育、組織醫護人員對疾病進行早期診斷和治療，發展社會體制，保證每個人都享有足以維持健康的生活水平和實現其健康地出生和長壽。這個定義于1952年被世界衛生組織采納，并一直沿用至今[3]。在這一定義中，有幾個有著顯而易見的關聯的關鍵詞：公共（有組織，社區，每個人），預防，增進（延長），充分（足以），綜合（生活水平，從出生始的“全過程”）。隨著社會、經濟的發展，公共衛生干預的內涵也在此基礎上不斷深化。第一，從以受益權與防御權的性質為起點的延伸。從避免疾病侵害擴至更全面的增進“健康保全”。第二，從單純的以治療為基準的“末端控制”延伸至從出生始的以“長壽”為要求的“全生命周期”控制。第三，從“個體防護”向“集體安全”蔓延。對于“健康”的理解，正從“避免侵害”的基本要求擴張到“更有利于健康”的高層次要求。

這些理解，顯示出公共衛生干預的未來傾向：第一，擺脫過分強調和重視監督管理的方法和技巧，忽視監督管理的公信力和政府責任培養的“技術路徑依賴”。第二，擺脫過分注重專業分工和“部門化”的“個體性”思維，忽視以系統化思考為基點的綜合性、社會化、均衡性管理的習慣，強調“公共性”。

由此，公共衛生在環境健康領域干預功能的合理、現實性實現，至少應當具有幾個基本條件：（1）權限結構。指公共衛生干預職責界定與權力構成。如，公共衛生干預職責的法定化，公共衛生干預機構及系統，權限分工與協調協作。職責分工中的各負其責，互通信息，協作配合要求與實現形式、程序。（2）效能。指公共衛生干預職責中的事務管轄權與層級管轄權。如，國家環境監督管理權限實現的組織形式（機構設置）；國家環境監督管理權限的劃分及其相互關系：縱向（上下層級）與橫向（同一層級）干預經濟和社會生活，實施公共管理，提供公共服務和提供公共產品，公共利益協調的組織形式等。

公共衛生干預體系的構建、安排及在不同時期的調適發展，對環境與健康事業的推進有直接的實際效果。

[1]WHO.Health and Human Rights[R].[2013－12－05].http：／／www.who.int／hhr／information／MIP ＿HHR＿InfoSheet＿final7.pdf.

[2]李啟家，羅吉.論環境權的基本構成[M／OL].[2009－07－22][2012－12－06].http：／／www.riel.whu.edu.cn／article.asp？id＝29476.

[3]龔向光.從公共衛生內涵看我國公共衛生走向[J].衛生經濟研究，2003（9）：6.