楊桂梅，何振海

（1.河北大學(xué) 博物館，河北 保定 071002；2.河北大學(xué) 教育學(xué)院，河北 保定 071002）

高等教育的州級(jí)模式，是美國(guó)在地方分權(quán)背景下形成的一種獨(dú)特的高等教育結(jié)構(gòu)體系。這種模式肇端于19世紀(jì)美國(guó)各州公立高等教育的初生階段，在20世紀(jì)美國(guó)高等教育走向大眾化及至普及的進(jìn)程中得以成型和完善。加利福尼亞州、紐約州、德克薩斯州、伊利諾伊州、密歇根州等是美國(guó)高等教育州級(jí)治理的典型代表。

美國(guó)高等教育的州級(jí)模式，主體對(duì)象是各州的公立院校。這種模式以州內(nèi)多元互補(bǔ)公立院校系統(tǒng)的構(gòu)建為依托，在積極推動(dòng)普遍入學(xué)、明確劃分院校職能、尊重院校自治傳統(tǒng)的同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)、建立層級(jí)銜接機(jī)制等方式，實(shí)現(xiàn)了高等教育的優(yōu)質(zhì)、快速、高效和可持續(xù)發(fā)展，并由此形成了規(guī)模與質(zhì)量并重、分工與合作并舉、自治與協(xié)調(diào)并存等核心理念，為大眾化和普及時(shí)代美國(guó)高等教育的健康發(fā)展提供了制度保障，也為其他國(guó)家和地區(qū)的高等教育改革提供了可資借鑒的范本。

一、規(guī)模與質(zhì)量并重，實(shí)現(xiàn)高等教育普及與卓越的共贏

擴(kuò)大高等教育入學(xué)規(guī)模、滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的教育需求是高等教育大眾化的內(nèi)在動(dòng)因和外顯特征。公立高等教育因其“公共”屬性而在這一進(jìn)程中扮演了重要角色，成為推動(dòng)高等教育大眾化的主力。而且，在美國(guó)，公立高等教育還承載著實(shí)現(xiàn)教育公平的天然使命。如作為美國(guó)最早的公立高等教育機(jī)構(gòu)的州立大學(xué)，自產(chǎn)生之初就曾深受法國(guó)啟蒙運(yùn)動(dòng)的影響[1]，啟蒙運(yùn)動(dòng)中的平等主義思想為其打上了追求教育公平的原始烙印。進(jìn)入20世紀(jì)后，高等教育民主化浪潮的興起促使各州公立高等教育類型走向多元，呈現(xiàn)出州立大學(xué)、文理學(xué)院、初級(jí)學(xué)院并存的格局，這些公立院校成為當(dāng)時(shí)各州擴(kuò)大高等教育規(guī)模的有效平臺(tái)。也正是在這一進(jìn)程中，美國(guó)高等教育的州級(jí)模式開(kāi)始初現(xiàn)雛形。二戰(zhàn)后，高等教育規(guī)模的急劇擴(kuò)張進(jìn)一步推動(dòng)了州級(jí)治理結(jié)構(gòu)的完善。盡可能讓民眾享有普遍接受高等教育的權(quán)利，成為促使這一階段州級(jí)模式不斷完善的直接動(dòng)因。例如伊利諾斯州在1964年公布的高等教育規(guī)劃中就明確提出，“在高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)應(yīng)該是面向所有希望從中獲益的年輕人”，而這份旨在為該州構(gòu)建公立高等教育系統(tǒng)的總體規(guī)劃就是要“提供這樣的機(jī)會(huì)”[2]。比伊利諾斯州更早推動(dòng)州級(jí)模式建構(gòu)的加州，在1960年制定的《加州高等教育總體規(guī)劃》中更是設(shè)計(jì)了一個(gè)面向該州所有高中畢業(yè)生的公立高等教育體系，確保了加州每個(gè)高中畢業(yè)生都可根據(jù)其成績(jī)選擇進(jìn)入相應(yīng)的公立院校學(xué)習(xí)[3]75。借助這種制度安排，美國(guó)高等教育的普及程度迅速提高，到1971年，美國(guó)高等教育毛入學(xué)率突破50%，率先進(jìn)入到高等教育普及階段，時(shí)至今日，美國(guó)仍以80%左右的毛入學(xué)率在全球保持著領(lǐng)先地位。這一成就的取得與其公立高等教育的州級(jí)模式，特別是與州級(jí)模式倡導(dǎo)教育公平、推動(dòng)普遍入學(xué)的理念是分不開(kāi)的。

那么，實(shí)現(xiàn)普遍入學(xué)，是否意味著以犧牲教育質(zhì)量為代價(jià)呢？實(shí)際上，在任何國(guó)家和地區(qū)的高等教育大眾化進(jìn)程中，確保數(shù)量與質(zhì)量的平衡都是一個(gè)難以解決的課題。在二戰(zhàn)后美國(guó)高等教育的入學(xué)浪潮中，就有人曾經(jīng)提出過(guò)這樣的觀點(diǎn)：“高等教育的民主化趨勢(shì)不可抗拒，在這種情況下，確保民眾平等的受教育權(quán)是第一位的，質(zhì)量問(wèn)題則是第二位的。”[4]在實(shí)踐中，當(dāng)時(shí)美國(guó)的一些州為了盡快滿足民眾的入學(xué)需求，也采取了以原屬精英教育機(jī)構(gòu)的公立大學(xué)為主體擴(kuò)大招生規(guī)模的措施，從而形成了“把大眾化高教和普及高教的學(xué)生都容納在精英框架之內(nèi)”的發(fā)展格局，這不僅嚴(yán)重?fù)p害了這些精英大學(xué)的教育傳統(tǒng)和教育質(zhì)量，而且也極大壓縮了其他類型公立院校的生存空間。正是從這個(gè)意義上，克拉克·克爾才做出了“大眾化高等教育和普及高等教育的到來(lái)，在某些情況下能夠并且已經(jīng)削弱高等教育”的判斷[5]82。

面對(duì)這種局面，要想保持?jǐn)?shù)量擴(kuò)張與質(zhì)量提高的同步、實(shí)現(xiàn)普及與卓越的共贏，成為對(duì)大眾化主導(dǎo)者、參與者政治智慧的巨大考驗(yàn)。在這種情況下，州級(jí)模式的發(fā)展與完善，為解決規(guī)模與質(zhì)量之間的矛盾提供了制度保障。這種模式以肯定大眾化時(shí)代人才規(guī)格、層次的多樣性為前提，把不同層次、不同類型的公立院校納入到一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)之中，并根據(jù)不同院校的人才培養(yǎng)定位和特點(diǎn)分別賦予相應(yīng)的教育使命，使之共同服務(wù)于大眾化時(shí)代的多樣化需求。在這種模式內(nèi)，精英大學(xué)不會(huì)再為了緩解入學(xué)壓力、擴(kuò)大招生規(guī)模而稀釋教育資源，降低教育質(zhì)量，其他公立院校也不會(huì)因?yàn)樵谡猩?jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)、難以獲得充足生源而影響到自身的人才培養(yǎng)。正如加州1960年總體規(guī)劃所設(shè)想的那樣，在一個(gè)完整的州級(jí)模式內(nèi)，所有公立院校都能夠心無(wú)旁騖地致力于自身使命的實(shí)現(xiàn)，并“在其各自范圍內(nèi)力求卓越”[3]2。

借助州級(jí)模式的制度設(shè)計(jì)，精英時(shí)代高等教育標(biāo)準(zhǔn)單一的質(zhì)量觀拓展為大眾化時(shí)代州級(jí)治理模式所倡導(dǎo)的多元質(zhì)量觀，“卓越”或“精英”的概念被延伸到包括精英大學(xué)和一般院校在內(nèi)的所有公立院校。其意義不僅在于維護(hù)了州立大學(xué)的精英傳統(tǒng)，更在于為其他公立院校贏得了生存空間。

二、分工與合作并舉，滿足大眾化時(shí)代的多樣化需求

現(xiàn)代的人才需求具有明顯的多樣化特點(diǎn)，很顯然，這種培養(yǎng)多樣化人才的職能不是哪一種院校能單獨(dú)承擔(dān)的，必須分擔(dān)給不同類型和不同層次的院校。州級(jí)模式通過(guò)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)院校的明確定位，實(shí)現(xiàn)了職能的合理分化。與此同時(shí)，借助系統(tǒng)內(nèi)不同層級(jí)院校之間的銜接與合作，為大眾化時(shí)代不同類型公立院校的共同、健康發(fā)展提供了制度依托。

美國(guó)各州的公立高等教育在其發(fā)展過(guò)程中，逐漸建立起由州立大學(xué)、州立學(xué)院、初級(jí)學(xué)院（社區(qū)學(xué)院）組成的公立院校群，不同院校基于各自的辦學(xué)定位形成了最初的職能分工。不過(guò)，這只是一種自發(fā)而非自覺(jué)的分工，至少在二戰(zhàn)以前，這種分工沒(méi)有任何制度性約定。公立院校定位的隨意性導(dǎo)致這種自發(fā)的分工常常發(fā)生變化。二戰(zhàn)之后，隨著入學(xué)浪潮的到來(lái)，為了在招生大戰(zhàn)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，很多公立院校（主要是州立學(xué)院和社區(qū)學(xué)院）開(kāi)始進(jìn)行擴(kuò)大自身職能范圍的嘗試，“有些州立學(xué)院想要成為羽毛豐滿的大學(xué)，有些社區(qū)學(xué)院想要成為四年制學(xué)院”[5]134。如果這些訴求成為現(xiàn)實(shí)，不僅會(huì)造成公立院校的惡性競(jìng)爭(zhēng)和巨大的資源浪費(fèi)，而且隨之出現(xiàn)的院校同質(zhì)化格局將會(huì)摧垮大眾化時(shí)代的公立高等教育體系。要避免這種情況，就必須借助于某種系統(tǒng)機(jī)制，對(duì)系統(tǒng)內(nèi)院校進(jìn)行明確定位，合理分擔(dān)教育職能，確保大眾化時(shí)代公立高等教育的整體健康發(fā)展。公立高等教育的州級(jí)模式正是這種系統(tǒng)機(jī)制的最佳體現(xiàn)。

州級(jí)模式關(guān)于職能分工的理念體現(xiàn)于，它“在（高等教育系統(tǒng)）內(nèi)部按學(xué)術(shù)工作的層次進(jìn)行分化，在比較高的智力活動(dòng)層次，非常強(qiáng)調(diào)優(yōu)秀，但在不那么高級(jí)的學(xué)術(shù)層次有一個(gè)大眾化和普及的入學(xué)部門——從而做到同樣地既為培養(yǎng)高級(jí)人才又為擴(kuò)大入學(xué)機(jī)會(huì)的現(xiàn)代需求服務(wù)”[5]98。借助這種制度安排，公立院校在州系統(tǒng)內(nèi)形成了定位科學(xué)、分工合理的階梯式結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)是對(duì)大眾化時(shí)代社會(huì)的規(guī)模化、優(yōu)質(zhì)化、多樣化人才要求的積極回應(yīng)。在州級(jí)模式內(nèi)，社區(qū)學(xué)院作為公立院校階梯的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)普遍入學(xué)的主力，它面向“以前受過(guò)教育的或就業(yè)達(dá)到一定年齡或有工作經(jīng)歷的所有人員開(kāi)放”，普通四年制院校主要進(jìn)行本科和碩士階段的教育，培養(yǎng)具備“高級(jí)知識(shí)和技能”的職業(yè)人才，處于階梯頂端的研究型大學(xué)“承擔(dān)為那些以高層次高理智訓(xùn)練為基礎(chǔ)的專業(yè)招收和培養(yǎng)人才，進(jìn)行與這種訓(xùn)練有關(guān)的科研工作”[5]84，各類院校的職能既互不交叉又互為補(bǔ)充，其成就并非各類院校的簡(jiǎn)單疊加，“它是共生的公立院校網(wǎng)絡(luò)的集體成就，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)提供了大眾與精英的平衡”[6]。

強(qiáng)調(diào)院校定位和職能分工，并不意味著州級(jí)模式排斥系統(tǒng)內(nèi)院校間的相互合作，相反，通過(guò)對(duì)多元合作方式的探索和實(shí)施，州級(jí)模式形成了密切合作的良性發(fā)展格局，為更好地實(shí)現(xiàn)大眾化時(shí)代高等教育的多元使命提供了支撐。

州級(jí)模式的合作理念突出體現(xiàn)在不同層級(jí)院校人才培養(yǎng)活動(dòng)的銜接方面，尤其是體現(xiàn)在社區(qū)學(xué)院所承擔(dān)的轉(zhuǎn)學(xué)教育功能上。轉(zhuǎn)學(xué)教育的實(shí)施，在社區(qū)學(xué)院和大學(xué)之間搭建起一座橋梁，那些希望接受本科教育，但由于種種原因未能進(jìn)入大學(xué)的學(xué)生，可以借由這座橋梁達(dá)成個(gè)人愿望。不過(guò)，在二戰(zhàn)以前，社區(qū)學(xué)院和大學(xué)之間轉(zhuǎn)學(xué)橋梁的搭建主要是院校間的自發(fā)行為。二戰(zhàn)后，州級(jí)模式將這種自發(fā)行為轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌瑢蛹?jí)院校間的制度化行為，提高了社區(qū)學(xué)院轉(zhuǎn)學(xué)教育的吸引力，強(qiáng)化了院校間的密切聯(lián)系，對(duì)適齡學(xué)生接受高等教育起到了有計(jì)劃分流的作用，從而極大緩解了本科院校的招生壓力，也顯著降低了個(gè)人和政府的教育成本，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的教育公平色彩。正如加州1960年總體規(guī)劃在設(shè)計(jì)該州轉(zhuǎn)學(xué)教育機(jī)制時(shí)所提到的，因?yàn)榈玫街贫缺Ｕ系霓D(zhuǎn)學(xué)教育的存在，“只要所有的高中畢業(yè)生可以被初級(jí)學(xué)院錄取，那么，那些有能力并且希望通過(guò)個(gè)人努力達(dá)到加州大學(xué)和州立學(xué)院高段錄取標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生，他們的機(jī)會(huì)就不會(huì)減少”[3]72。

除轉(zhuǎn)學(xué)教育外，在州級(jí)模式內(nèi)，公立院校還開(kāi)展了多種形式的合作嘗試，如州內(nèi)公立院校間的學(xué)分認(rèn)證、教育資源共享、聯(lián)合授予學(xué)位、教師相互交流等。處于同一州級(jí)系統(tǒng)內(nèi)的公立院校，通過(guò)這些靈活多樣的合作方式變得更為有機(jī)和緊密。從這個(gè)意義上說(shuō)，“一個(gè)設(shè)計(jì)合理、管理嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南到y(tǒng)遠(yuǎn)大于其各組成部分的總和，還可產(chǎn)生其任何單個(gè)組成部分所不能產(chǎn)生的收益”[7]229。

三、協(xié)調(diào)與自治并存，激發(fā)和保持高等教育的生長(zhǎng)活力

對(duì)于州級(jí)公立高等教育而言，無(wú)論是實(shí)現(xiàn)數(shù)量與質(zhì)量并重的總體目標(biāo)，還是探索分工與合作并舉的發(fā)展路徑，都需要在其生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)構(gòu)建起有效的內(nèi)部治理與協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，州級(jí)治理與協(xié)調(diào)機(jī)制的確立，還應(yīng)充分尊重美國(guó)高等教育的自治傳統(tǒng)。在協(xié)調(diào)與自治之間尋求系統(tǒng)治理的有效平衡，成為激發(fā)并保持美國(guó)州級(jí)公立高等教育內(nèi)在生長(zhǎng)活力的外部保障。

從歷史上看，州級(jí)模式是在各州公立院校惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下出現(xiàn)和發(fā)展起來(lái)的。20世紀(jì)前葉，各州公立高等教育呈現(xiàn)多樣化發(fā)展格局，為了獲得更多的教育資源，公立院校之間展開(kāi)了內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)在“大蕭條”時(shí)期變得更加激烈。為了避免內(nèi)耗，在院校間合理分配、充分使用有限的教育資源，一部分州開(kāi)始嘗試加強(qiáng)公立高等教育的州級(jí)治理。二戰(zhàn)之后，高等教育入學(xué)浪潮對(duì)各州公立高等教育造成了沖擊，為滿足入學(xué)需求，各州普遍出現(xiàn)了院校競(jìng)相升格、擴(kuò)大專業(yè)領(lǐng)域、加快校區(qū)建設(shè)等熱潮，公立院校間的競(jìng)爭(zhēng)再次加劇。事實(shí)上，無(wú)論是公立院校本身，還是州政府，都對(duì)這種系統(tǒng)內(nèi)部的惡性競(jìng)爭(zhēng)充滿了反感，特別是州政府“不希望面對(duì)好幾個(gè)競(jìng)爭(zhēng)或是好斗的機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)代表或支持者。因?yàn)檫@些很花時(shí)間，也令人耗損精神，有些內(nèi)斗事實(shí)上是非常不具效能的”[8]。為了規(guī)避這種無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)造成的重復(fù)建設(shè)、資金浪費(fèi)以及院校同質(zhì)化傾向，絕大部分州都開(kāi)始以不同方式加強(qiáng)公立高等教育的州級(jí)治理。州級(jí)治理的強(qiáng)化，在很大程度上成為州級(jí)模式得以完善的重要標(biāo)志。

由于公立高等教育發(fā)展情況的差異，各州在加強(qiáng)州級(jí)治理的過(guò)程中采取的方式各有不同，其主要手段有集權(quán)化管理、院校協(xié)調(diào)、規(guī)劃引導(dǎo)等。集權(quán)化管理，是將原本獨(dú)立行使管理權(quán)的多所院校合并為一個(gè)統(tǒng)一的多校區(qū)大學(xué)系統(tǒng)，由根據(jù)法律（或州議會(huì)授權(quán)）組建的大學(xué)系統(tǒng)董事會(huì)統(tǒng)一進(jìn)行管理，董事會(huì)成員往往包括政府、社會(huì)和高校等多方代表。院校協(xié)商是州通過(guò)建立包括政府、社會(huì)、公立和私立院校等多方人士共同參與的常規(guī)化協(xié)商機(jī)制，圍繞公立高等教育的招生規(guī)模、院校數(shù)量、地理分布、職能劃分、專業(yè)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)分配等議題進(jìn)行磋商，通過(guò)彼此間的博弈、妥協(xié)，達(dá)成共同接受的建設(shè)方案。規(guī)劃引導(dǎo)是在美國(guó)各州采用最普遍的州級(jí)治理方式之一，一般是由州政府（議會(huì)）授權(quán)組成獨(dú)立（或準(zhǔn)獨(dú)立）的調(diào)查委員會(huì)，針對(duì)公立高等教育發(fā)展的目標(biāo)、途徑等重要議題進(jìn)行調(diào)查、醞釀，調(diào)查結(jié)果以規(guī)劃建議的方式提交州議會(huì)審批，議會(huì)審議通過(guò)的規(guī)劃由此具有了法律約束力，各公立院校須按照規(guī)劃制定的發(fā)展方案執(zhí)行。前文提及的加州1960年高等教育總體規(guī)劃即是其中最典型的代表。

強(qiáng)化州立治理的理念及其實(shí)踐，為各州公立高等教育的發(fā)展提供了系統(tǒng)框架，公立院校能夠依托系統(tǒng)共同應(yīng)對(duì)大眾化時(shí)代的挑戰(zhàn)，并按照由各方協(xié)商確定的發(fā)展路徑循序發(fā)展，由此避免了院校相互間可能出現(xiàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)及由此造成的資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，確保了公立高等教育的可持續(xù)和高效率發(fā)展。

值得注意的是，美國(guó)公立高等教育州級(jí)治理模式的形成及其發(fā)展，特別是州級(jí)治理的強(qiáng)化，在一定程度上使政府在公立高等教育領(lǐng)域擁有了較以往更大的話語(yǔ)權(quán)，那么，這是否意味著對(duì)美國(guó)高等教育自治傳統(tǒng)的削弱呢？答案顯然是否定的。從公共管理學(xué)的角度來(lái)看，州級(jí)治理的加強(qiáng)，并非簡(jiǎn)單地意味著州政府單方面提高對(duì)公立高等教育的介入或干預(yù)程度，而是基于公共利益的考慮，對(duì)公立高等教育這一具有公共性的領(lǐng)域，以賦權(quán)的形式加以監(jiān)督和引導(dǎo)，確保該領(lǐng)域能夠充分而合理地履行其公共職能，從而達(dá)到維護(hù)公共利益的目的[9]。很顯然，加強(qiáng)州級(jí)治理與尊重州立院校的自治地位在本質(zhì)上并不是對(duì)立的，因?yàn)樽灾蔚匚坏墨@得是公立高等教育機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的重要保障，而公立高等教育只有在自身充分發(fā)展的前提下才能夠更好地完成公共使命。

州級(jí)模式對(duì)公立高等教育自治地位的尊重與維護(hù)有著多樣化的實(shí)現(xiàn)途徑。以州憲法或相關(guān)法律的形式來(lái)明確公立院校的自治地位是常見(jiàn)方式之一，如密歇根州在其憲法中明確規(guī)定，該州的密歇根大學(xué)、密歇根州立大學(xué)、韋恩州立大學(xué)分別由各自依法組建的管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使全部管理權(quán)[10]。此外，在二戰(zhàn)后州級(jí)治理趨勢(shì)日益強(qiáng)化的時(shí)期，各州普遍出現(xiàn)了多校園大學(xué)系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)，這種組織結(jié)構(gòu)將原本分散的公立院校整合為一體，改變了院校個(gè)體在單獨(dú)面對(duì)政府時(shí)的弱勢(shì)地位，提高了公立高等教育的整體話語(yǔ)權(quán)，從而維護(hù)了自身的自治地位。另一方面，多校園系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)也有效避免了作為個(gè)體的公立院校與州政府的沖突，因?yàn)橄到y(tǒng)在院校個(gè)體和州政府之間扮演了“解釋者、合伙者、經(jīng)紀(jì)人和緩沖器”的角色，借助系統(tǒng)，院校個(gè)體與州政府能夠圍繞共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行“經(jīng)常性對(duì)話”，而“不需要訴諸武力”[7]24。可以說(shuō)，由于州級(jí)模式的形成和發(fā)展，公立高等教育在各州高等教育決策過(guò)程中的參與程度顯著提高，而這顯然意味著對(duì)公立高等教育自治權(quán)的維護(hù)。

因此，公立高等教育州級(jí)模式的建構(gòu)，不但沒(méi)有削弱，相反還保持和進(jìn)一步強(qiáng)化了公立高等教育的自治傳統(tǒng)。換言之，正是由于州級(jí)模式對(duì)自治傳統(tǒng)的尊重與弘揚(yáng)，美國(guó)州級(jí)公立高等教育才形成了充滿活力的發(fā)展格局。

四、美國(guó)州級(jí)公立高等教育核心理念的現(xiàn)實(shí)啟示

美國(guó)公立高等教育州級(jí)模式最重要的歷史價(jià)值，在于其開(kāi)創(chuàng)了一種符合大眾化背景下社會(huì)多元需求的高等教育發(fā)展路徑。在國(guó)家的視野內(nèi)，州級(jí)模式并不刻意強(qiáng)調(diào)區(qū)域間高等教育的同步性和劃一性，但又借助區(qū)域內(nèi)高等教育系統(tǒng)的構(gòu)建，有效應(yīng)對(duì)了大眾化的一系列挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)了高等教育的整體發(fā)展。

在我國(guó)，以省（含自治區(qū)、直轄市）為主體的高等教育行政管理體制的存在，和高等教育發(fā)展區(qū)域差異的顯著，使得我國(guó)高等教育具備了區(qū)域化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。以美國(guó)州級(jí)模式及其核心理念為參照，我國(guó)在構(gòu)建本土化區(qū)域高等教育系統(tǒng)過(guò)程中，尤其應(yīng)注意正確把握并處理好以下關(guān)系：

首先，正確處理擴(kuò)大規(guī)模與提高質(zhì)量的關(guān)系。

高等教育大眾化，首先意味著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，但是，規(guī)模的擴(kuò)大不能以犧牲質(zhì)量為代價(jià)，單純追求量的擴(kuò)張而忽視了質(zhì)的鞏固與提高，不僅無(wú)助于高等教育職能的實(shí)現(xiàn)，還將造成教育資源的極大浪費(fèi)，這與高等教育大眾化的本質(zhì)要求是相背離的。在美國(guó)，二戰(zhàn)后的入學(xué)浪潮一度沖擊著精英時(shí)代的高等教育傳統(tǒng)，高等教育質(zhì)量受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但州級(jí)模式借助合理的制度設(shè)計(jì)，有效避免了規(guī)模與質(zhì)量的對(duì)抗，在實(shí)現(xiàn)普及的同時(shí)也保持了卓越。過(guò)去十余年間，我國(guó)高等教育事實(shí)上經(jīng)歷了一個(gè)“先擴(kuò)大規(guī)模、再提升質(zhì)量”的過(guò)程，這種發(fā)展模式帶來(lái)的諸多“后遺癥”至今仍嚴(yán)重影響著高等教育的健康發(fā)展。基于此，各省在構(gòu)建自身的區(qū)域高等教育系統(tǒng)、深入推進(jìn)大眾化的進(jìn)程中，尤其需要注意正確把握規(guī)模與質(zhì)量的關(guān)系，不能再重復(fù)以稀釋優(yōu)質(zhì)教育資源為代價(jià)的“虛假的大眾化”。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，大眾化時(shí)代高等教育的規(guī)模與質(zhì)量并非是“排他性”的，兩者能夠而且必須實(shí)現(xiàn)“共贏”。

其次，正確處理職能劃分與層級(jí)合作的關(guān)系。

追求規(guī)模與質(zhì)量的共贏，核心是實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)高等教育職能的合理分擔(dān)。正如克爾所言：“現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)的一個(gè)必不可少的原則是功能的分化。”[5]86沒(méi)有職能分擔(dān)的大眾化，其后果只能是高等教育的同質(zhì)化。且不說(shuō)同質(zhì)化的高等教育難以保證或者根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)質(zhì)量的共同卓越，即便是達(dá)到這一目標(biāo)，那么大批量單一規(guī)格的“精英”人才產(chǎn)出與高等教育大眾化內(nèi)在要求的多樣化目標(biāo)也顯然是背道而馳的。換言之，社會(huì)不需要這種方式的大眾化。當(dāng)前我國(guó)高等教育面臨的巨大的就業(yè)壓力在一定程度上就是這種危害的集中反映。

在大眾化時(shí)代，任何一個(gè)或一種院校都無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)高等教育的所有職能，也無(wú)法獨(dú)自滿足社會(huì)的多樣化需求。因此從系統(tǒng)的角度來(lái)看，必須分別賦予不同類型院校與之相應(yīng)的職能，并促使其在各自專屬的領(lǐng)域追求和保持卓越，同時(shí)共同構(gòu)成大眾化時(shí)代高等教育職能互不交叉又互為補(bǔ)充的完整譜系。恰如西諺所云：“凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝。”這種以職能分工為基礎(chǔ)的發(fā)展模式充分體現(xiàn)出了大眾化時(shí)代高等教育的效率原則。

區(qū)域高等教育系統(tǒng)在實(shí)現(xiàn)明確合理的職能分工的同時(shí)，還必須注意加強(qiáng)層級(jí)間的院校合作，這是大眾化兼顧效率與公平原則的內(nèi)在要求。如果說(shuō)實(shí)行職能分擔(dān)的目的是提高效率，那么層級(jí)合作則充分體現(xiàn)出了教育公平的理念。借助不同層級(jí)院校間的合作，高等教育系統(tǒng)能為人們搭建起順暢的教育階梯，借此人們可以根據(jù)自己的興趣與實(shí)際能力參與流動(dòng)。這是一種既認(rèn)可個(gè)體差異又尊重個(gè)體發(fā)展的教育機(jī)制，它不再是個(gè)體教育命運(yùn)的裁判官，而是個(gè)體充分自由發(fā)展氛圍的營(yíng)造者和保護(hù)人。借助該機(jī)制，個(gè)體獲得公平教育機(jī)會(huì)的權(quán)利可得到有效保障，并由此扭轉(zhuǎn)我國(guó)至今仍很牢固的高考“一考定終身”格局。

再次，正確處理政府引導(dǎo)與自主辦學(xué)的關(guān)系。

在我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制下，政府對(duì)高等教育發(fā)展的影響力是不容忽視的。在區(qū)域高等教育系統(tǒng)的構(gòu)建與完善過(guò)程中，特別是在明確院校定位、劃分院校職能、強(qiáng)化院校合作、規(guī)避不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、減少重復(fù)建設(shè)等方面，政府可以起到僅靠高等教育自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)的作用。但是，根據(jù)現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，政府對(duì)高等教育的介入必須有明確的權(quán)力邊界，在這個(gè)邊界內(nèi)，政府既不能“錯(cuò)位”，也不能“越位”，就是說(shuō)，需要政府干預(yù)的，政府應(yīng)積極干預(yù)，留給高等教育自主決策的，政府則不能越俎代庖。實(shí)際上，當(dāng)前我國(guó)高等教育出現(xiàn)的很多問(wèn)題歸根結(jié)底都是由于政府權(quán)力運(yùn)用失當(dāng)造成的，比如在一度出現(xiàn)的高校“升格熱”“合并熱”中，政府未能起到足夠的監(jiān)督引導(dǎo)與嚴(yán)格審批作用，導(dǎo)致部分高校形成了一味追求所謂高水平、綜合性、研究型的格局，求大求全，造成了高等教育結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失調(diào)。

明確政府的權(quán)力邊界，同時(shí)也意味著對(duì)高校自主地位的尊重。這一方面需要高校能夠相對(duì)獨(dú)立地開(kāi)展與之定位相符的人才培養(yǎng)和科學(xué)研究，另一方面，從區(qū)域系統(tǒng)構(gòu)建的角度來(lái)看，更主要的是高校能夠積極參與到與系統(tǒng)發(fā)展相關(guān)的決策、規(guī)劃及相關(guān)治理活動(dòng)中來(lái)。離開(kāi)高校的參與，任何形式的系統(tǒng)治理都無(wú)法取得應(yīng)有的成效。在美國(guó)的州級(jí)模式中，政府與高校共同參與高等教育發(fā)展規(guī)劃的制定，其系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制也為相關(guān)各方搭建了平等對(duì)話的平臺(tái)。實(shí)際上，對(duì)高校而言，能夠參與到攸關(guān)自身命運(yùn)的治理活動(dòng)中來(lái)，是激發(fā)其活力最有效的手段之一。這對(duì)我國(guó)高校而言也是有其現(xiàn)實(shí)意義的。

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