鄉鎮干部隊伍腐敗現象的特點、成因及治理對策

王 棟

（嶺南師范學院 法政學院，廣東 湛江524048）

反腐倡廉建設是一項巨大的社會系統工程，必須從鄉鎮基層抓起，著力解決廣大人民群眾身邊的腐敗問題。鄉鎮干部擔當著執行黨的路線、方針和政策以及發展農村經濟、維護基層穩定和提高農民福祉的職責，承載著帶領廣大基層民眾謀發展、求富裕的重托，其廉潔自律狀況如何，直接影響著黨群關系、干群關系和反腐倡廉建設的大局，關乎鄉村社會治理現代化建設。本文擬就鄉鎮干部隊伍腐敗的特點、成因及治理對策進行探討。

一 鄉鎮干部隊伍腐敗現象的新特點

（一）腐敗現象呈蔓延態勢

近年來鄉鎮干部隊伍腐敗現象呈易發、多發趨勢，腐敗案件劇增，涉案人數越來越多，涉案金額也越來越大，大案要案有所上升。江蘇省泰州市紀檢監察機關2013年共查處腐敗案件842件，其中涉及鄉鎮（街道）副科級以上領導干部的腐敗案件達69件，比2012年上升25.45%。[1]2010年7月廣州市白云區江高鎮原村主任殷卓波等19人涉黑團伙受審，其所在的鎮黨委班子成員中有1/3涉腐落馬，原鎮長唐智在9宗事件中受賄共計287萬元，讓當地村民咋舌。[2]

（二）腐敗行業性表現突出

鄉鎮干部隊伍腐敗現象行業性表現日益突出，工程建設、資金管理、干部任用、基層司法、評估拍賣等一些主要領域和關鍵環節腐敗現象日益嚴重。特別是工程建設領域已成為鄉鎮干部腐敗行為高發區，出現了“大樓蓋起來，干部倒下去”的現象。湖南省炎陵縣沔渡鎮原黨委書記羅光解在6年任職時間里受賄18次，收受人民幣11萬多元。其斂財的主要領域是工程建設，共涉及9個行賄人，其中有8人屬于沔渡鎮轄區建筑工程的承包人，工程項目包括公路硬化、農村文化場所建設、防洪堤項目等。[3]

（三）腐敗群體化特征明顯

鄉鎮干部腐敗形式由個體貪腐走向群體化，共同作案的腐敗分子在經濟上相互牽連，事前通謀策劃，事中分工合作，事后訂立“攻守同盟”，形成“腐敗關系網”和“利益鏈”，“窩案”、“串案”不斷增多。重慶市云陽縣普安鄉挖出了干部集體腐敗窩案，包括書記、鄉長、副書記、副鄉長、鄉財政辦主任等12名干部私分公款數十次，侵吞計生款、移民款、飲水工程款等上百萬元。[4]

（四）腐敗手段不斷翻新

鄉鎮干部隊伍中的腐敗分子作案手段越來越狡猾，隱蔽性越來越深，善于以權力“有形之手”與市場“無形之手”勾兌演繹，實現權錢交易、權色交易、權權交易。有的通過投資入股、低價買進高價賣出、賭博或者打著人情往來的幌子以禮金、禮券、禮卡的形式收受錢物；有的利用家屬、子女、親戚經商辦企業，“曲線斂財”；有的利用職權影響力在建設工程、貸款、政策優惠等方面為親朋好友打招呼、拉關系，從中牟取私利。從近幾年來紀檢監察部查處的鄉鎮腐敗案件看，鄉鎮腐敗行為往往具有“獨行”特點，作案時單線“地下”聯系，相互之間不留“尾巴”，手段和過程極為隱蔽，查處難度大。

（五）腐敗涉及層面日益擴大

鄉鎮干部腐敗行為從單純經濟領域向經濟、政治、文化、社會生活等各個方面滲透和侵襲，多層次、跨行業、跨領域的腐敗行為逐漸增多，甚至出現集政治蛻變、經濟貪婪、生活腐化于一體的腐敗現象，其侵害客體也錯綜復雜化，后果更為惡劣。經濟上的腐敗行為也突破傳統領域，加速向工程建設、項目投資、土地審批等領域擴展，有些腐敗分子對利益的追求已由實物形態轉向貨幣形態，從個人揮霍享受為主向積累原始資本為主轉變。

二 鄉鎮干部隊伍腐敗現象成因分析

（一）鎮域經濟處于轉型期，體制上存在漏洞和薄弱環節

我國鎮域社會經濟正處于轉型時期，新舊體制交替并存的局面將持續較長時間。在這一時期，鄉鎮政府職責龐雜、錯位，行政權力介入經濟活動還較為廣泛，而新舊體制磨擦碰撞加劇所造成的漏洞、空隙和薄弱環節勢必弱化權力的監督和制約。隨著改革的深化，鎮域經濟市場化和專業化程度日漸提高，催化出土地流轉、承包等新商業模式，產生了專業合作社、農業企業等多樣化的經濟組織和經濟形式。社會主義新農村建設的深入推進，又加速了“三農”的大轉型。在市場經濟利益導向下的鎮域資源重組和不同利益整合，使得手握一定管理權力的鄉鎮干部隊伍容易滋生權力尋租和權力濫用。同時，近幾年來不少地方經濟發展乏力，一些鄉鎮財政幾近癱瘓，縣級財政大多也“捉襟見肘”。為了緩解財政壓力，鄉鎮黨委、政府和上級機關只好“睜一只眼，閉一只眼”，默許一些鄉鎮執罰創收，導致“三亂”屢禁不止。社會分配不公和待遇偏低引發的“扭曲心態”，也使一些鄉鎮干部不擇手段地追求金錢而走向腐敗。

（二）管理制約機制缺失，權力運行監督乏力

腐敗的實質是權力蛻變。不受約束的權力必然產生腐敗，這是一條鐵律。權力監督的缺位或者乏力是鄉鎮干部隊伍滋生腐敗的重要原因。一是防治腐敗責任在鄉鎮得不到有效落實。不少鄉鎮黨委、政府沒有把黨風廉政建設真正擺上重要議事日程，落實上級反腐決策不力，致使一些干部把黨紀當作“擺設”，把政令當作“白條”。二是鄉鎮黨政“一把手”監督失控。有些鄉鎮黨政“一把手”家長作風嚴重，視上級監督為“不信任”，視同級監督為“失威信”，視下級監督為“不尊敬”，視群眾的監督為“找岔子”，回避各方面的監督，“決策一言堂，用人一句話，花錢一支筆”，大搞權力暗箱運行操作。三是鄉鎮監督機制不完善，出現“上級監督不到，同級監督不了，群眾監督無效”的現象。鄉鎮紀委雖然具有監督鄉鎮黨委的職責，但因其在鄉鎮黨委領導下工作，職能發揮受限制。不少鄉鎮紀檢干部存在著“不用監督”的平安心態、“不愿監督”的躲避心態、“不好監督”的畏難心態和“不敢監督”的恐懼心態，影響了鄉鎮黨委內部監督工作的正常開展。鄉鎮雖然設有人大主席團，但實際上是徒有虛名，除了“舉手通過”以外，發揮不了對鄉鎮政府的有效監督作用。

（三）廉政制度執行不嚴，懲治腐敗失之過軟

隨著中央和地方不斷出臺廉政法規制度，反腐倡廉法規制度體系已經基本建立。但制度執行不力的問題在鄉鎮十分突出，懲治腐敗失之于寬、失之于軟，“民不告、官不究”是常見現象，以罰代法、開脫說情時有發生。由于基層民眾對腐敗現象的集體淡漠，鄉鎮和上級執法執紀人員也有一種“好好先生”思想，對腐敗行為的處理往往避重就輕，草草收場。有的上級領導憂心“拔起蘿卜帶出泥”而充當保護傘，造成逍遙法外者增多。由此也導致鄉鎮干部隊伍中產生一種“趨同心理”，某些原來表現好的干部也加入到搞不正之風或者以權謀私的行列。

（四）干部隊伍素質偏低，宗旨意識和公仆觀念淡薄

鄉鎮干部隊伍建設存在著重使用輕教育培養的傾向，有的鄉鎮干部本身就有先天不足又不注重學習，上級黨委又沒有定期織織培訓，致使業務知識老化、宗旨意識淡薄、公仆觀念弱化。一些鄉鎮干部經不起改革開放的考驗，從不比貢獻比待遇開始發展到求官圖財，重視個人的官位和權力而忽視群眾的地位和利益，甚至利用手中權力與民爭利，正如鄧小平同所揭示的，他們“不把自己看作是人民的公仆，而是把自己看作是人民的主人”[5]。

三 鄉鎮干部隊伍腐敗現象的治理對策

（一）深化改革，鏟除腐敗滋生土壤

反腐倡廉的根本出路在于改革，必須用改革的辦法鏟除腐敗滋生蔓延的土壤。要依據黨的十八屆三中全會確立的全面改革路線圖，根據鎮域經濟轉型升級的要求，深化鄉鎮機構改革，合理界定鄉鎮政府職責范圍，把不應由鄉鎮政府承擔的職能逐步轉給企業、市場和中介組織，給行政村和農戶以更大的發展權限和空間，實現鄉鎮政府職能由抓具體社會經濟活動轉向對鎮域社會經濟的規劃、指導、協調、監督、服務，突出鄉鎮政府的社會管理職能。要按照公開、公平、公正原則，完善各類市場管理，規范市場行政行為、企業行為和市場行為。要進一步推進鄉鎮干部制度改革，按照“公平、平等、競爭、擇優”的原則選拔任用干部，并建立健全用人失察責任追究制度。要按照社會主義市場經濟的要求，改革福利分配方式，保證鄉鎮干部吃“皇糧”辦“公差”，真正實現權力與利益脫鉤。

（二）創新制度，確保權力規范運行

中共中央總書記習近平同志指出：“要加強對權力運行的制約和監督,把權力關進制度的籠子里。”[6]對權力運行給予法制上的規范，用制度管人、管事、管錢、管物，是反腐倡廉的治本之舉。加強鄉鎮廉政制度建設必須著力抓好幾項工作：第一，要認真貫徹落實國家法律以及中央和上級廉政法規、制度，落實黨風廉政建設責任制，提高干部執行力，真正做到令行禁止。第二，合理分解權力，制定相互制約機制，使決策職能、執行職能和監督職能相對獨立行使，在各種權之間形成合理的結構，防止濫用權力和個人以權謀私。第三，堅持民主集中制，健全民主決策制度，對“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作）事項，必須在廣泛征求群眾意見的基礎上，由鄉鎮黨政班子集體討論決定，做到事前公示、事后通報，防止和避免權力失控、決策失誤和行為失范。第三，實行政務公開制度，以一定形式公開辦事制度、辦事政策依據、辦事具體程序、辦事時限和辦事結果，避免權力“暗箱操作”。第四，根據鄉鎮的實際情況制定工作人員行為準則，引導和規范鄉鎮干部的管理行為。第五，建立嚴密的財經制度，扎緊公家錢袋；健全鄉鎮經濟審計監督機制，加強審計工作的滲透性。

（三）強化監督，完善權力制約體系

反腐倡廉，監督是關鍵。根據鄉鎮實際，要把黨內監督與人大監督、群眾監督、輿論監督等有機結合起來，形成透明、公正、有效的監督網絡體系，著力實現對權力運行全方位、全過程的監督，避免權力運行失控、失落、失序。一是強化鄉鎮黨委、政府自身的監督。鄉鎮黨委、政府要全面監督各項工作的決策過程及實施情況，發現干部有不廉潔行為要及時查處。二是強化人大監督。鄉鎮政府及其工作人員要自覺接受人大主席團和人民代表的監督，充分保障其監督權的行使，對存在問題要及時修錯糾偏。三是強化群眾監督。要建立健全重大決策咨詢聽證制度、群眾評議制度、人民代表監督干部聯絡制度等，并且拓寬群眾監督渠道，做好群眾上訪、信訪工作，把群眾監督落到實處。四是強化輿論監督。鄉鎮黨委和政府要關注媒體輿情，從中了解民心、民意和民愿，對媒體提出的批評必須“有則改之，無則加勉”。五是強化監督的總體協調，確保各種監督主體發揮其應有的導向功能、規范功能、預防功能、糾偏功能和懲戒功能。

（四）加強教育，構筑牢固道德防線

列寧說過：“政治上有教養的人是不會貪污受賄的。”[7]加強教育是防范腐敗的基礎性工作。從當前鄉鎮干部隊伍的狀況看，在教育內容上要突出四個方面：一是引導鄉鎮干部牢記黨的宗旨，心系于民，謀利于民，掌權為民，做一個人民愛戴的人民公仆。二是引導鄉鎮干部牢固樹立社會主義核心價值觀和科學的世界觀、人生觀、價值觀，正確對待名與利、得與失，做到辨是非、分美丑、知榮辱、講奉獻，提高拒腐防變能力。三是引導鄉鎮干部學習國家法律和黨內法規，自覺執行廉潔從政準則，做到清正廉潔，忠于職守，依法行政。四是在鄉鎮干部隊伍中積極倡導“公正廉潔，辦事公道；服務群眾，誠實守信；勤政為民，奉獻社會；遵紀守法，嚴于律己”的從政道德，增強干部隊伍的“免疫功能”。為保證鄉鎮干部教育的實效性，必須創新教育方式方法。要充分利用縣級黨校這一重要陣地以及多媒體教學、現代遠程網絡教學、黨員電教資源等現代教育手段開展教育培訓活動。要著力構建與鄉鎮干部任職經歷相適應的、自主學習和教育培訓有機結的教育培訓體系，實現其素質能力的可持續提升。

（五）以法護廉，嚴厲懲治腐敗分子

懲處腐敗分子是制約濫用權力的最后一道防，也是反腐倡廉建設的重要舉措。我國已有不少懲治腐敗方面的法律、法規，必須在抓執行落實上下功夫。要完善違紀舉報制度，鼓勵、保護和獎勵群眾如實揭發檢舉腐敗的行為，并對腐敗分子依法懲處。對袒護、包庇違法違紀者，瞞案不報、壓案不辦，或者設置障礙、阻撓查處等錯誤行為，要嚴肅處理。鄉鎮紀委監察干部要走出心態誤區，講黨性，講原則，嚴格執行法紀，依法查處案件、懲治腐敗。鄉鎮黨委、政府和上級紀檢監察部門要大力支持鄉鎮紀檢監察工作，積極為他們排憂解難和撐腰壯膽，共同維護黨紀國法的尊嚴。

[1]殷雯,邰繼軒.打“老虎”滅“蒼蠅”得民心——2013年全市紀檢監察機關查辦案件工作紀略[N].泰州日報,2014-01-23.

[2]衡潔.年終回望:2010反腐AB面[J].廉政瞭望,2011,(1):17.

[3]吳敏,彭誼.監督機制軟弱導致鄉鎮領導干部腐敗多發[N].法制日報,2010-11-25.

[4]通訊員.扶貧政策遭貪官污吏暗箱操作,重慶11億惠農社保金遭截留[N].新京報,2011-04-08.

[5]鄧小平.鄧小平文選:第二卷[C].北京:人民出版社,1994:292.

[6]孔玲.把權力關進制度的籠子里[N].貴州日報,2013-12-26.

[7]列寧.列寧選集:第四卷[C].北京:人民出版社,1995:588.