市場化改革中政府作用研究

姚廣利

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

市場化改革中政府作用研究

姚廣利

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

在市場經(jīng)濟中，政府作用是一個歷史變遷的過程。發(fā)達(dá)國家政府作用的理論演進(jìn)和現(xiàn)實模式表明政府應(yīng)該適度干預(yù)市場。改革開放以來，我國的政府作用經(jīng)歷了適當(dāng)放開、政府引導(dǎo)市場、有限政府三個階段的歷史變遷。當(dāng)前，在我國市場化改革中，政府主要發(fā)揮以下作用：推進(jìn)市場化改革；培育市場并提供公共服務(wù)；健全宏觀調(diào)控體系；提升社會治理水平。

政府； 市場； 改革； 作用

在市場化改革中，如何界定政府的作用是處理政府與市場關(guān)系正確與否的核心問題。考察發(fā)達(dá)國家和我國的市場經(jīng)濟中政府作用的歷史變遷，可以發(fā)現(xiàn)它在體現(xiàn)內(nèi)在規(guī)律性的同時，又具有歷史時代性特點。即使在市場經(jīng)濟充分發(fā)展的今天，發(fā)達(dá)國家的政府作用模式也不統(tǒng)一。立足歷史和現(xiàn)實國情，為我們正確認(rèn)識政府作用提供有益的幫助。

一、發(fā)達(dá)國家政府作用的理論演進(jìn)及現(xiàn)實模式

(一)政府作用的理論演進(jìn)

發(fā)達(dá)國家實行市場經(jīng)濟已有幾百年的歷史，政府的作用并不是固定不變的，而是不斷演進(jìn)的，概言之，大致經(jīng)歷以下幾個階段。

在重商主義(市場經(jīng)濟初期)階段。有關(guān)市場理論普遍認(rèn)為政府應(yīng)該積極干預(yù)、管控經(jīng)濟生活，保證國內(nèi)市場主體在對外貿(mào)易中居于壟斷地位，以吸納國外財富，促進(jìn)本國資本積累。

在自由市場經(jīng)濟階段。政府扮演了“守夜人”的角色，其作用受到嚴(yán)格限制。自由市場經(jīng)濟理論的奠基人亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，市場這只“無形的手”會自覺引導(dǎo)市場主體的運作，并“有效地促進(jìn)社會的利益”[1](P325-327)。在這個過程中，政府不必干預(yù)經(jīng)濟生活，只需履行好以下職責(zé)即可：一是維持社會秩序；二是保護(hù)社會成員安全；三是提供基本公共服務(wù)[1](P494)。

在凱恩斯主義階段。市場經(jīng)濟理論認(rèn)為政府不應(yīng)該只扮演“守夜人”的角色，還應(yīng)該積極干預(yù)經(jīng)濟生活。凱恩斯認(rèn)為政府可以通過相關(guān)財政政策調(diào)整“有效需求”，實現(xiàn)充分就業(yè)，推進(jìn)經(jīng)濟走出泥沼。因為，市場自身不具備調(diào)整“均衡”的能力，所以政府的作用就尤為必要，政府干預(yù)經(jīng)濟也不是“庸人自擾”[2](P291)。

在新自由主義階段。貨幣學(xué)派(主要代表為米爾頓·費里德曼)主張由市場調(diào)節(jié)物價、就業(yè)和利息率，反對政府通過財政金融政策干預(yù)貨幣供給。供給學(xué)派(主要代表為阿瑟·拉弗、馬丁·費爾德斯坦)主張穩(wěn)定貨幣供給，控制政府開支，減少政府干預(yù)，加強市場自由競爭。無論是貨幣學(xué)派還是供給學(xué)派，都主張嚴(yán)格限制政府作用，給予市場自由。在他們看來，20世紀(jì)70年代經(jīng)濟“滯脹”是政府干預(yù)市場競爭的結(jié)果。因此，政府應(yīng)該退出調(diào)節(jié)利息率、物價和就業(yè)的領(lǐng)域，減少通過政府政策干預(yù)貨幣供給的行為。

(二)政府作用的現(xiàn)實模式

當(dāng)今，在政府干預(yù)主義與新自由主義理論的影響下，發(fā)達(dá)國家根據(jù)各國具體的國情和歷史文化等條件，開辟了不同的市場經(jīng)濟模式，主要表現(xiàn)為以市場為主導(dǎo)的美國模式、德國模式和法國模式，以及以政府為主導(dǎo)的日本模式，它們體現(xiàn)的政府作用也各具特色。

美國模式。美國市場經(jīng)濟模式的理論基礎(chǔ)是新自由主義，它崇尚市場自由，反對政府干預(yù)，認(rèn)為市場功能的有效發(fā)揮依賴于市場自由，政府的干預(yù)會削弱這種機能。在經(jīng)濟生活領(lǐng)域，市場幾乎起到絕對的主導(dǎo)作用，政府職能受到嚴(yán)格節(jié)制，對微觀經(jīng)濟的干預(yù)極其有限。在市場主導(dǎo)下，政府的主要職責(zé)是：健全法律體系、規(guī)范法定程序，保證市場主體公平公正的自由競爭；提供公共產(chǎn)品，為市場服務(wù)。長期以來，為了滿足多層次需求偏好，也為了節(jié)省成本、提高效率，政府公共物品的提供也在一定范圍內(nèi)表現(xiàn)出市場化趨勢。

德國模式。德國模式也被稱為社會市場經(jīng)濟模式，它反對不加約束的市場自由，也反對政府對市場的過度干預(yù)，其理想狀態(tài)是希望通過政府與市場的互動作用達(dá)到市場主體自由發(fā)揮和社會進(jìn)步雙重目的。它既保障市場主體及其財產(chǎn)的自由，又維持市場自由運行的社會公益性，是市場自由與社會公正的統(tǒng)一。在政府與市場關(guān)系方面，它堅持政府進(jìn)行少而必要的干預(yù)原則。實際上，德國的社會市場經(jīng)濟模式是政府干預(yù)下的市場經(jīng)濟，政府的主要職能就是制定市場運作框架、完善市場立法、干預(yù)市場失靈、健全社會保障。

法國模式。法國模式是“政府指導(dǎo)型”的混合經(jīng)濟模式，是市場自由與政府干預(yù)的結(jié)合、市場機制與計劃指導(dǎo)的互補。其重要特征是政府制定國家計劃，通過國家計劃調(diào)控宏觀經(jīng)濟，對市場行為施加間接影響，實現(xiàn)對市場的干預(yù)。法國的國家計劃具有指導(dǎo)性、目標(biāo)性、戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性、協(xié)商性、權(quán)威性等特點。它并不要求市場遵照計劃執(zhí)行，但由于計劃經(jīng)過民主協(xié)商，社會認(rèn)可度高，并且上升到立法層面，有一定權(quán)威性，所以對市場行為起到一定的引導(dǎo)作用。也就是說，法國模式中政府與市場關(guān)系的原則是有限干預(yù)與自由的結(jié)合，政府主要通過計劃干預(yù)市場，在計劃與市場之間找到自由與共同發(fā)展相協(xié)調(diào)的“中間道路”。

日本模式。日本的市場經(jīng)濟模式非常重視政府的干預(yù)作用，政府干預(yù)市場的范圍、程度、效力遠(yuǎn)甚于歐美資本主義國家。這種干預(yù)可以是直接的，也可以是間接的；可以是行政介入，也可以是政策的和法律的引導(dǎo)；可以是宏觀經(jīng)濟，也可以是微觀主體。日本政府不僅干預(yù)由于市場體制自身導(dǎo)致的市場失靈問題，而且也干預(yù)市場機制本身。如在市場作用原則下，通過產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)市場競爭，與大的市場主體協(xié)作制定并實施經(jīng)濟計劃，憑借政府的強勢作用，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，日本模式在一定意義上可稱之為政府主導(dǎo)下的自由市場經(jīng)濟模式。應(yīng)該指出的是，20世紀(jì)90年代以來，這種模式受到經(jīng)濟徘徊不進(jìn)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，至今沒有完全擺脫困境。

二、改革開放以來我國政府作用的變遷

新中國成立后，我國逐步建立了蘇聯(lián)式的計劃體制模式，主要特征是中央高度集權(quán)，政府直接對經(jīng)濟生活進(jìn)行全面干預(yù)，排斥市場機制作用。改革開放以來，政府作用的變遷主要經(jīng)歷了以下階段。

(一)適當(dāng)放開階段

1979年11月，鄧小平提出了“社會主義也可以搞市場經(jīng)濟”[3](P236)的論斷，經(jīng)濟生活開始引入市場機制。1982年召開的黨的“十二大”確立了“計劃為主，市場為輔”的指導(dǎo)思想，掀開了市場化改革的重要篇章。該階段，政府除了延續(xù)計劃經(jīng)濟時期的主要任務(wù)之外，還發(fā)揮了培育市場、適當(dāng)放開市場管控的新作用。一是引入市場機制。在消費品領(lǐng)域，政府開始放開農(nóng)村和城市的日用品、農(nóng)副商品市場，逐步削減政府直接管控的農(nóng)副產(chǎn)品種類，允許市場小范圍內(nèi)的自主調(diào)節(jié)。在生產(chǎn)資料領(lǐng)域，政府改變原有的工業(yè)品購銷方式，開設(shè)新的生產(chǎn)資料公司，打破政府物資壟斷的局面。二是擴大企業(yè)自主權(quán)。傳統(tǒng)計劃體制下，政府幾次調(diào)動積極性、擴大自主權(quán)的嘗試都以失敗告終，根本原因在于經(jīng)濟主體享受不到自主權(quán)。這次擴權(quán)則使經(jīng)濟主體有了一定自主權(quán)，如農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行、城市擴大企業(yè)自主權(quán)的嘗試。三是適當(dāng)放開商品價格。主要是調(diào)節(jié)農(nóng)副產(chǎn)品收購價，適度放開部分小商品價格。此外，由于市場尚未發(fā)育成熟，政府既扮演投資者，又扮演消費者的角色，通過投資、采購等途徑直接或間接介入市場主體活動，實現(xiàn)資源的有效配置。

(二)政府引導(dǎo)市場階段

引入市場機制之后，計劃與市場“主輔”地位之爭不絕于耳。針對這種情況，鄧小平回應(yīng)道：“我們以前是學(xué)蘇聯(lián)的，搞計劃經(jīng)濟。后來又講計劃經(jīng)濟為主，現(xiàn)在不要再講這個了?！盵4](P203)對“計劃經(jīng)濟為主”的否定進(jìn)一步明朗了市場化改革傾向。20世紀(jì)80年代末90年代初，國際國內(nèi)環(huán)境突變，實踐中又出現(xiàn)了向“計劃經(jīng)濟為主”回擺的趨勢。該階段，政府在市場化改革中的作用具有“政府——市場——企業(yè)”的特點。一是政府培育市場的主要任務(wù)是建立市場體系，即建立各類市場、改革價格機制、塑造市場主體、健全市場規(guī)則。在市場建設(shè)方面，進(jìn)一步改革和發(fā)展消費品、生產(chǎn)資料商品市場，開放生產(chǎn)要素市場。實現(xiàn)工業(yè)消費品、農(nóng)副產(chǎn)品多種市場主體經(jīng)營，擺脫國企獨營局面。發(fā)展具有綜合性、層次性、專業(yè)性、規(guī)模宏大、形式多樣的生產(chǎn)資料市場。促進(jìn)資金、技術(shù)、信息、勞務(wù)等生產(chǎn)要素市場化。在改革價格機制方面，堅持“調(diào)放結(jié)合，以放為主”的方針，使國家控制價格與市場調(diào)節(jié)價格結(jié)合起來，實行“雙規(guī)”并行。在塑造市場主體方面，把國有企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離開來，給予企業(yè)更多的自主權(quán)，引導(dǎo)市場主體自主經(jīng)營決策。同時，政府還推動市場規(guī)則的制定，加強必要的市場監(jiān)管，保證市場體系的競爭性和開放性。二是政府運用產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟杠桿、財稅制度等對經(jīng)濟進(jìn)行間接的宏觀調(diào)節(jié)。三是在政府的積極培育和引導(dǎo)下，消費品、生產(chǎn)資料、生產(chǎn)要素的市場化程度逐步加深，價格逐漸放開，市場主體自主性日益增強，市場規(guī)則日趨完善，使得市場作用越來越明顯，成為配置資源的重要力量。

(三)有限政府階段

經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟的“回潮”之后，計劃與市場紛爭再次激烈。1992年，鄧小平在南方談話中指出：“計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟手段。”[4](P373)“手段論”理論先聲肯定了市場在未來改革中的重要地位。同年9月，黨的“十四大”正式?jīng)Q定建立社會主義市場經(jīng)濟體制。從黨的“十五大”到黨的“十八大”，歷次黨代會對市場地位的強調(diào)力度日益加強，政府作用也發(fā)生深刻變化，向有限政府轉(zhuǎn)變。該階段，政府的作用開始從微觀干預(yù)走向宏觀調(diào)控，主要通過五年規(guī)劃(該時期中長期計劃的顯著變化是名稱的改變，由“計劃”變?yōu)椤耙?guī)劃”，凸顯計劃的指導(dǎo)作用)、貨幣、財政等手段，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、彌補市場失靈、保持宏觀經(jīng)濟平衡。同時，市場并不完善，政府繼續(xù)承擔(dān)培育任務(wù)。

三、市場化改革中的政府作用

在市場經(jīng)濟中，配置資源的基礎(chǔ)手段是市場，政府不得不圍繞市場發(fā)揮有限作用。但是，不同國家的政府作用模式又是不同的，發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟模式和我國社會主義市場經(jīng)濟演進(jìn)中的政府作用都證明了這一點。黨的“十八屆三中全會”首次提出使市場發(fā)揮資源配置的“決定性”作用，深刻地指明了市場化改革中政府作用界定的基本方向。結(jié)合我國國情，現(xiàn)階段政府的作用主要體現(xiàn)在以下方面。

首先，推進(jìn)市場化改革。早在市場經(jīng)濟體制確立之前，鄧小平就強調(diào)中國如不改革，“只能是死路一條”[4](P370)。在社會主義市場經(jīng)濟逐步深入的今天，我們依然要堅持改革，特別是在社會矛盾日益復(fù)雜的今天，只有改革才能解決新出現(xiàn)的問題。當(dāng)前，社會各界對于推進(jìn)市場化改革的認(rèn)識不盡一致，這主要是因為我國正處于傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，涌現(xiàn)了形形色色的社會群體、社會階層，他們基于不同的利益訴求形成了對改革持不同態(tài)度的基本社會力量。其中，有兩種力量值得重視。第一種是市場化改革的反對力量。他們是計劃經(jīng)濟體制的主要擁護(hù)者，他們的利益在市場化改革中受到嚴(yán)重削弱。他們沒有從根本上跳出計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟是區(qū)別“社”與“資”的主要標(biāo)志的窠臼，擔(dān)憂搞市場經(jīng)濟會使中國走上“離經(jīng)叛道”之路，改變“顏色”。改革中，該群體的利益逐漸得到修復(fù)，但他們的思想?yún)s始終禁錮。同時，借助抨擊社會時弊，他們的思想開始活躍起來，這必須引起足夠的警惕。第二種是市場化改革的阻撓力量。我國的市場化改革是一個漸進(jìn)的過程，是從邊緣到核心的外圍剝離、由量變到質(zhì)變的不斷積累的過程。這種改革有兩個重要特點：一是新舊體制的膠著；二是中期推進(jìn)的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前期。它們導(dǎo)向一個結(jié)果，即維持原狀，使改革停滯不前。新舊體制膠著的負(fù)面影響是體制漏洞嚴(yán)重，為既得利益者謀取個人私利提供了便利，因此他們不希望改革繼續(xù)推進(jìn)。中期改革的難度加大往往使改革者產(chǎn)生畏難情緒，害怕承擔(dān)改革風(fēng)險，導(dǎo)致改革徘徊不進(jìn)。改革不能走回頭路，更不能原地踏步。權(quán)衡好這兩種基本力量，使他們朝著有利于改革的方向發(fā)展，是政府的首要任務(wù)。

其次，培育市場并提供公共服務(wù)。市場經(jīng)濟體制的建立在我國已有20余年，但還不成熟，政府的培育任務(wù)并沒有結(jié)束。相比經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家的市場經(jīng)濟，他們之所以比較成熟，除了它發(fā)展的水平比較高以外，關(guān)鍵在于其形成了一套比較完善的制度體系。我國現(xiàn)階段的市場經(jīng)濟還不成熟，除了它的發(fā)展水平較低以外，還在于制度很不完備。也就是說，我國市場不成熟的一個重要表現(xiàn)是市場秩序不夠成熟，這也是政府繼續(xù)承擔(dān)培育任務(wù)的主要原因。因此，政府培育市場的重點在于發(fā)展和完善一套規(guī)則有效、法律完備、體制健全的制度體系，以利于統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系的形成。同時，政府還應(yīng)該繼續(xù)提供公共服務(wù)。在有些發(fā)達(dá)國家，公共服務(wù)的提供在一定程度上由政府轉(zhuǎn)向市場。我國也曾在一些領(lǐng)域進(jìn)行了市場化嘗試，但是效果不明顯。公共服務(wù)的重要特點是公益性，完全的市場化是不利于公益性的體現(xiàn)的。在市場還不成熟的條件下，政府應(yīng)該在公共服務(wù)的提供中扮演主角和主導(dǎo)作用，并逐漸向市場轉(zhuǎn)型。除此之外，政府還應(yīng)促進(jìn)市場中介組織的發(fā)展。市場中介組織是游離于市場與政府之間的“第三種力量”，承擔(dān)著政府與市場不宜承擔(dān)的任務(wù)，扮演著“潤滑劑、助推者、橋梁”的角色。我國的市場中介組織已具備一定規(guī)模，但是獨立性和行業(yè)自律性明顯不足，這在一定程度上與政府的過度干預(yù)有關(guān)，也與它們之間缺少統(tǒng)一管理有關(guān)。今后，應(yīng)該吸取這方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，促進(jìn)它們的健康發(fā)展。

再次，健全宏觀調(diào)控體系。現(xiàn)代市場經(jīng)濟不是自由放任的市場經(jīng)濟，在實際運行中往往表現(xiàn)為市場機制作用+政府有限干預(yù)，即市場在資源配置中起決定作用，這是立足點。同時，市場作用不可能盡善盡美，需要政府干預(yù)加以彌補。即使在市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家，他們也開始注重政府的宏觀調(diào)控作用。市場經(jīng)濟體制建立伊始，我國政府就把宏觀調(diào)控作為一項主要任務(wù)來抓。幾十年來，宏觀調(diào)控的準(zhǔn)確度和有效性不斷提升，這是一個良好的結(jié)果。但是，一些長期存在的問題仍然沒能解決，如行政審批過多問題和微觀干預(yù)過度問題，抑制了市場機制的正常運作。因此，為了健全宏觀調(diào)控體系需要以下幾方面的努力。一是明確政府宏觀調(diào)控的目的。政府宏觀調(diào)控有兩個主要目的。首先是促進(jìn)經(jīng)濟良好發(fā)展并弱化“市場失靈”影響。它規(guī)定了政府保持經(jīng)濟總量平衡、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、合理布局生產(chǎn)力的基本任務(wù)。其次是政府的調(diào)控具有間接性。它以貨幣、財政政策等為手段，以國家發(fā)展戰(zhàn)略(如可持續(xù)發(fā)展)、國家規(guī)劃(即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，如五年規(guī)劃(計劃))為導(dǎo)向。再者是政府宏觀調(diào)控應(yīng)增強前瞻性、針對性、協(xié)同性，促使貨幣、財政、價格、產(chǎn)業(yè)等政策有效配合，使目標(biāo)制定、政策運用有章可循。

最后，提升社會治理水平。改革中期是矛盾凸顯期。人口增長與資源有限的矛盾、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)平衡的矛盾、公平與效率的矛盾等成為越來越嚴(yán)重的、不可回避的問題，它們威脅著社會的安寧。在中國這樣一個地域廣大、國情復(fù)雜的國家，如果不能維持社會穩(wěn)定，一切改革發(fā)展的問題都無從談起。這些問題無疑是對政府治理能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國家在自由資本主義上升時期也經(jīng)歷了相同困惑，甚至出現(xiàn)了矛盾激化的狀況，但經(jīng)歷長期的調(diào)整和改革，形成了一套處理危機和治理社會的體系，有效地促進(jìn)了社會矛盾的緩和。我國的社會矛盾是人民內(nèi)部矛盾，但是如果處理的不好，也有可能激化，嬗變?yōu)閿澄颐堋，F(xiàn)實的情況是，發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟的發(fā)展歷史已有幾百年，我國實行計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型僅幾十年。發(fā)達(dá)國家在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，有足夠的時間解決其間產(chǎn)生的各種社會矛盾，而我國面臨的社會矛盾任務(wù)則是發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑膲嚎s量[5]。不僅如此，我國還缺乏完備的、有效的社會治理體系。因此，改革中期我國政府治理社會的任務(wù)異常艱巨，提升社會治理水平不僅是當(dāng)前市場化改革的迫切要求，更是構(gòu)建和諧社會的長期需要。

[1] [英]亞當(dāng)·斯密.國富論[M].唐日松，等，譯.北京：華夏出版社，2005.

[2] [英]凱恩斯.就業(yè)利息和貨幣通論[M].徐毓枬，譯.北京：商務(wù)印書館，1997.

[3] 鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[4] 鄧小平.鄧小平文選(第3卷)[M].北京：人民出版社，1993.

[5] 吳敬璉.中國：政府在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的作用[J].河北學(xué)刊，2004(4).

(責(zé)任編輯：董紅克)

StudyonFunctionofGovernmentinReformofMarketization

YAO Guang-li

(CollegeofPoliticsandAdministration,TianjinNormalUniversity,Tianjin300387,China)

In market economy, the function of government is a process of historical change. The functions of government on theory evolution and practice mode in developed countries show that the government should intervene market appropriately; since reforming and opening, the functions of government in our country have experienced historical change in three phases, which are appropriate release, government guiding market and limited government. At present, in reform of mercerization of China, the government mainly plays the following functions: pushing on reform of mercerization, cultivating the market and providing public services, improving the macro-control system and promoting ability of the social governance.

government; market; reform; function

2014-02-10

姚廣利(1987—)，男，河南固始人，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院博士研究生，研究方向為中國特色社會主義理論。

D6

： A

： 1008—4444(2014)04—0039—04