平衡計分卡在政府部門績效管理中的應用

呂青+張徑舟+劉志海+顏世國

摘 要：文章對平衡計分卡在政府部門績效管理中的應用進行了研究，結合政府部門實際，將平衡計分卡四個維度調整為依法行政、顧客、過程管理和學習與成長，探討了平衡計分卡在政府部門績效管理中應用的方法。指出在政府績效管理中運用平衡計分卡有助于確定政府部門的戰略、有助于政府部門過程再造、有助于政府部門開展全面績效管理。

關鍵詞：平衡計分卡 政府部門 績效管理

中圖分類號：F810.6 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）02-043-02

一、政府部門績效管理的現狀

從1993年我國正式建立國家公務員制度開始，各級政府就開始對公務員個人進行績效考核。進入21世紀以來，政府的整體績效問題開始受到越來越多的關注。一些地方政府及部門開始對政府績效評估進行積極的探索，陸續引入了各種類型的考核和評估的做法，從目標管理到目標考核責任制，從專項檢查到項目績效評估，從社會服務承諾制到城市萬人評政府或社會評價，從單一的領導干部政績考核到體現科學發展觀的領導績效考核，都進行了廣泛的探索和實踐。績效管理對于加強政府自身建設，提高政府工作效率，改進政府工作作風等起到了重要的促進作用。然而，由于政府績效管理的內容十分廣泛，使得績效評定的標準難以做到客觀統一，間接影響了政府績效管理的效力。當前我國一些專家學者提出和構建了政府績效評估的指標體系，但是這些主體指標要么由于主觀評價指標過多而影響績效評估的客觀性，要么過于繁雜而難以在實際中實施，也使得績效管理流于形式。

二、平衡計分卡在政府部門的應用

平衡計分卡是從財務、客戶、內部運營、學習與成長四個維度，將組織的戰略落實為可操作的衡量指標和目標值的一種新型績效管理體系。其核心思想是通過四個維度之間相互驅動的因果關系來展現組織的戰略軌跡。這四個維度并不是相互獨立的，而是組成了一條因果鏈，展示了業績和業績驅動因素之間的關系：為了提高經營效益、贏得市場，必須使顧客滿意，要使顧客滿意必須提供滿意的產品，而滿意的產品來自內部生產過程的改進，要改進內部生產過程，必須對員工進行培訓。

政府部門應用平衡計分卡時，財務、客戶、內部運營、學習與成長等維度的具體內容的確定都應圍繞政府部門的特點進行，充分體現政府部門的非營利性。政府部門的最終目的是公共利益最大化，與企業追求利潤最大化的目的不同。在政府部門中，財務維度將不再作為最終績效結果置于平衡計分卡的頂端，將依法行政作為最終績效結果。平衡計分卡的內部業務流程維度實際上是強調了政府部門內部過程管理的重要性，因此將內部業務流程稱為過程管理更為合適。調整后的四個維度為：依法行政、顧客、過程管理、學習與成長。

1.依法行政維度。政府依法行政保證了行政管理為人民服務的目標，是貫徹依法治國方略、提高行政管理水平的基本要求，體現了對人民負責的原則。

2.顧客維度。組織都有其所面對的產品對象或者是服務對象。顧客所關心的服務效率、服務質量、滿意程度等，就是政府部門所要努力的方向，以此來滿足顧客的需求，提高他們的滿意程度，政府部門才有持續存在的意義。

3.過程管理維度。組織的過程管理體現了組織的核心競爭力，為顧客提供的產品或者服務的實現都需要以組織的內部業務為基礎。從政府部門戰略管理的高度對其內部業務過程進行規劃，將政府部門的核心業務過程轉化成具體的測評指標，形成一條完整的內部過程管理價值鏈。

4.學習與成長維度。組織的學習和成長主要來自三個主要方面：人才、信息系統和組織程序，主要體現在科教、創新和員工三個方面。學習與成長方面主要描述了政府部門的無形資產及其在戰略中的作用，其目標確定了需要利用資源來支持創造價值的內部過程管理。

處于四個維度中心的是政府部門的使命、戰略和愿景，平衡計分卡四個維度有著深刻的內在聯系：為了實現更好的公共利益，必須依法行政，使顧客滿意；為了更好地為顧客服務，必須提高政府部門內部管理能力，改進內部業務過程；學習與成長則更好地解決了政府部門長期生命力的問題，可以實現有效的內部運營。四個維度形成戰略目標的框架，政府部門只有在人才充沛、信息暢通、環境優良的情況下，才能有效開展各項關鍵工作；只有各項關鍵工作全部達到預期目的，才能實現依法行政，滿足利益相關者的需求。

三、平衡計分卡在政府部門的具體應用

政府部門應用平衡計分卡的核心思想是幫助政府部門把宏觀戰略目標分解到部門、團隊以及每個員工，使員工的日常工作與組織的宏觀目標聯系起來。通過平衡計分卡對績效考評指標及指標權重的設定，可以對員工的行為進行有效的激勵與引導，分別從四個方面分析哪些是完成政府部門使命的關鍵成功因素，從而選擇測評指標，指標設定要科學、合理，而且要有可操作性。四個方面的指標通過因果關系聯系，構成一個完整的評價考核整體。通過評價這些關鍵成功因素的項目，并不斷檢查審核這一過程，實現內部過程和外部產出之間的反饋循環，使組織的發展戰略落實為行為，從而持續改善戰略績效，實現組織目標。借助平衡計分卡能幫助人力資源了解如何將組織戰略細化成具體的績效目標，清晰績效實現途徑。

平衡計分卡在政府部門應用的方法如下：

1.確定戰略目標。明確組織在依法行政、顧客、過程管理及學習與成長四個維度上的戰略目標，積極分析在依法行政維度，組織主要職能是什么；在顧客維度，顧客的需求和期望是什么，如何做，做什么才能滿足其需求和期望；在過程管理維度，應改善哪些內部業務過程，應建立哪些管理機制；在學習與成長維度，為履行職能需要具備哪些知識和技能等。思考并解答要達到戰略目標組織需要做些什么，做這些的時候需要哪些能力等問題，為接下來的戰略分解提供堅實的條件。

2.繪制戰略地圖。戰略地圖是基于平衡計分卡的內在邏輯原理，將組織戰略量化所形成的目標框架圖。通過戰略地圖，將戰略轉化為一系列可衡量和分解、并具有一定內在邏輯關系的指標和事件的組合，利用平衡計分卡將組織戰略分解至依法行政、顧客、過程管理、學習與成長四個維度，即確定組織戰略在依法行政、顧客、過程管理、學習與成長四個維度的戰略主題是什么。根據組織在平衡計分卡四個維度的戰略主題，再考慮到四個維度之間的邏輯聯系，繪制戰略地圖，以實現對這些指標的動態管理。

3.提煉關鍵成功因素。在戰略地圖的基礎上，根據戰略主題分析達到該戰略主題的關鍵成功因素，并提煉出價值驅動指標，將大目標分解落實到對此承擔直接責任的各個核心驅動部門， 對關鍵績效指標（KPI）進行規劃、識別、定義和制定考核方案。

依法行政重點關注政府部門本職工作的開展，關注核心業務指標，確保工作質量。顧客導向重點關注顧客和相關方的滿意度，樹立政府部門良好形象，如外部顧客滿意度、內部顧客滿意度、廉政建設滿意率、機關作風改進滿意率、后勤保障滿意率、領導班子評價水平等考核指標。過程管理重點關注提高工作效率、規范內部管理涉及的工作過程開展情況，如業務辦理的效率和準確率、公文管理等。學習成長重點關注資源管理和后勤保障工作內容，提升提供人力資源、工作環境、內部管理等方面的基礎保障，確保實現有效的內部運營。

4.將關鍵績效指標分解到崗位。根據關鍵績效指標自上而下分解的原則，在確定了部門的關鍵績效指標后要進一步將這些指標分解至各個崗位。在將關鍵績效指標分解至崗位時，要結合各個崗位的工作職責和工作過程并加以量化，從而做到上下貫通、一一對應、分解不錯位。關鍵績效指標可能有多個，所以在確定關鍵績效指標時，可以運用層次分析法（AHP）確定指標權重。

四、平衡計分卡在政府管理中的應用成效

平衡計分卡運用到政府部門績效管理中之后，把政府部門抽象的使命和戰略轉變為明晰的目標，并用具體的評估手段和指標加以衡量。

1.有助于確定政府部門的戰略。績效管理引用平衡計分卡可以幫助政府部門確定和落實戰略。在戰略確定方面，戰略地圖可以幫助政府部門明確自己的戰略，找到適合自身發展的中長期目標。在戰略落實方面，首先，當政府部門戰略確立后，平衡計分卡可以通過目標分解，把政府的戰略和政府部門自身的職責、工作密切關聯起來；其次，利用平衡計分卡的因果關系可以制定明確的實施計劃，分配完成具體目標的職責、權力；再次，平衡計分卡可以使績效目標量化，并界定實際績效的不同層次，建立績效目標與發展戰略之間的鏈接，使評估結果更為客觀；最后，平衡計分卡可以對目標績效進行跟蹤和分析，并根據分析做必要的戰略調整。

2.有助于政府部門過程再造。平衡計分卡將內部業務過程作為評估體系的一個關鍵指標，促使政府部門主動產生通過改善過程管理來提高服務質量的動力。良好的政府部門內部過程管理是實現高效率公共管理的基礎，政府部門內部運作過程如果存在缺陷，容易影響組織的正常運轉，導致工作效率低下，并可能滋生腐敗行為，也就是說政府部門提供的公共產品和服務的質量得不到應有的保證，進而影響社會公眾的滿意度。平衡計分卡關注那些能夠提高組織效率并獲得社會公眾認可的關鍵過程，強調溝通與合作的重要性，通過完善過程，實現組織信息、資源的有效集成，減少組織內外、部門之間存在的各種摩擦和分歧，確保整個組織的良性、高效運轉。

3.有助于政府部門實施全面績效管理。平衡計分卡建立了一個完整的績效指標體系，從分解到評價都給出了科學的、可操作的指南，平衡計分卡將戰略與執行之間、執行與評價之間通過指標連接起來，為成功實施績效管理打下基礎。

目前的政府部門績效考核往往重部門輕個人，重結果輕過程，考核依據模糊。通過運用平衡計分卡，可以在對部門、崗位、個人設定考核指標的同時，明確崗位職責，進行工作和職責分析，將組織目標與指標、部門目標與指標、崗位目標與指標的設定、分解、執行的全過程集成管理。對部門、崗位、個人的績效進行全面的集成管理，使個人績效集成于崗位績效，崗位績效集成于部門績效，部門績效集成于組織績效。既注重“崗位—部門—組織”的績效垂直路徑的集成，也兼顧過程績效的水平路徑的集成，并為此設定數據分析和持續改進過程。平衡計分卡引入政府績效管理中，使績效管理更加合理化和優化，也更加效率化。

（課題資金來源：國家質量監督檢驗檢疫總局基金項目“政府部門集成管理體系研究與應用”階段性成果之一，項目編號：2012IK076）

參考文獻：

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[3] 宋紹文，戴良鐵.基于戰略地圖的KPI指標構建[J].中國商貿，2012（29）

（作者單位：山東出入境檢驗檢疫局 山東青島 266001；第一作者：呂青，高級工程師，碩士，研究方向：政府部門績效管理和體系管理）

（責編：若佳）