試論上海自貿區外商投資準入管理體制改革

○伍艷

（北京師范大學馬克思主義學院 北京 100875）

一、上海自貿區外商投資準入管理體制改革——“準入前國民待遇和負面清單”管理模式

根據總體方案，在上海自貿區內試行“準入前國民待遇和負面清單”的外商投資管理模式，負面清單內投資按原有辦法管理，清單外的投資按內外資一致的原則推行國民待遇。

“準入前國民待遇”將國民待遇延伸至外資發生和建立前階段，其核心是給予外資準入權，指的是在投資建立之前給予外國投資者及外資的待遇不低于在相似情況下給予本國投資者及投資的待遇?！柏撁媲鍐巍笔且环N國際通行的外商投資管理辦法，是一個國家禁止外資進入或限定外資比例的行業清單。相當于投資領域的“黑名單”，其中要列明針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符合的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理限制措施。與負面清單相對應的是正面清單，即列明了企業可以做什么領域的投資。

二、上海自貿區外商投資準入管理體制改革的必要性和重要性

1、上海自貿區外商投資準入管理體制改革的必要性

（1）為了更好地利用外資，必須進行外商投資準入管理體制的改革。從歷史角度來看，我國的外商投資管理體制在不斷的調整與改革以經濟社會發展的需要，在引導外商投資流向、促進經濟發展方式的轉變以及經濟結構的優化升級等方面發揮了積極作用。但是，由于我國對外開放以及經濟體制改革起步較晚，在改革開放的過程中，外資的管理與利用方面還是涌現出了大量的問題，嚴重制約了我國經濟社會的可持續發展。為了更好地發揮外資對我國經濟社會發展的推動作用，我們必須進行外商投資準入管理體制的改革，通過上海自貿區的建設，實現“準入后國民待遇和正面清單”向“準入前國民待遇和負面清單”管理模式的轉變，積極探索適應我國經濟社會發展的外商投資管理模式。

（2）我國現行的外商投資準入管理體制面臨國際國內經濟發展形勢的挑戰，要求我們必須進行改革。第一，從國際形勢來看，服務貿易和投資協定成為新一輪國際貿易談判和規則制定的核心內容。在外資準入階段，雙邊或多變投資條約中“準入前國民待遇和負面清單”的管理模式已逐漸成為國際投資規則發展的新趨勢，世界上至少有77個國家采用了此種模式。當前，美國所主導推動的TPP（《跨太平洋伙伴關系協議》）、TTIP（《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》）等自由貿易協定正在邊緣化WTO（世界貿易組織）多邊貿易體制，設置更高門檻，企圖重構全球貿易和投資規則。其中，TPP協定談判國家已經達到12個，這些國家GDP總量覆蓋全球近40%，而中國至今仍被排除在外。在這種國際經濟政治背景下，如果我們不能主動出擊，有所作為，在一定程度上就可能被邊緣化，在全球和區域合作中也將陷于被動地位。因此，在上海自貿區建設中推行“準入前國民待遇和負面清單”的外資管理模式，是我國主動出擊應對國際經濟形勢變化的必然選擇。

第二，從國內的現實來看，我國現行的外商投資準入管理體制日益暴露出嚴重弊端。2002年我國頒布了《指導外商投資方向規定》，明確規定“《外商投資產業指導目錄》和《中西部地區外商投資優勢產業目錄》是指導審批外商投資項目和外商投資企業適用有關政策的依據”。在這種正面清單管理模式下，企業投資往往跟著政府的產業指導目錄和產業優惠目錄的“指揮棒”走，市場的基礎性作用難以充分發揮，這必然制約我國新一輪經濟體制改革的步伐，從而影響我國經濟社會的轉型升級。所以，在上海自貿區建設中推行“準入前國民待遇和負面清單”的外資管理模式，是我國全面深化改革的必然要求。

2、上海自貿區外商投資準入管理體制改革的重要性

（1）推行“準入前國民待遇和負面清單”的外商投資管理模式有利于進一步提高對外開放的水平。在上海自貿區內，借鑒國際通行規則，把握好“準入后國民待遇和正面清單”向“準入前國民待遇和負面清單”管理模式的轉變，由“正”轉“負”，按照“非禁止即開放”的原則，實現清單以外的項目和行業全部開放，順應了國際投資自由化發展的新潮流，在外資準入方面更加公開透明，意味著我國對投資自由化作出了進一步承諾，能夠增強外商投資者的信心與積極性，對鼓勵和吸引外資具有積極作用，這是我國更加積極主動開放戰略的重要體現，有助于提高我國對外開放的質量和水平，優化開放結構，更好地貫徹對外開放戰略。

（2）推行“準入前國民待遇和負面清單”的外商投資管理模式是國內改革的現實需要。第一，推行“準入前國民待遇和負面清單”的外商投資管理模式順應了我國市場經濟體制改革的要求，有利于為各類所有制企業創造公平競爭的市場環境，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發各類市場主體的活力，提高經濟運行效率，促進產業發展。

第二，推行“準入前國民待遇和負面清單”的外商投資管理模式有助于實現簡政放權，創新政府管理方式，加快轉變政府職能，更好地推進行政體制改革。推進行政體制改革就需要簡政放權，理清政府與市場的邊界，通過建立負面清單管理制度，可以減少行政過程中的權力濫用等現象，將資源配置的主導權歸還給市場。在上海自貿區內，探索負面清單管理模式，先試先行，也可為全國的各方面改革帶來巨大的示范效應，具有向全國推廣的重大意義。

三、上海自貿區外商投資準入管理體制改革面臨的主要問題

1、最終公布的負面清單（2013年）遭質疑

《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》根據國民經濟行業的分類，涉及18個門類，89個大類，419個中類，1069個小類，在小類里設了190條管理措施，占到行業小類中的17.8%。由于限制類的特別措施偏多，導致此次公布的負面清單被外界質疑為是《外商投資產業指導目錄》的翻版。還有學者認為在這些限制類的特別措施中，并沒有明確規定限制的具體事項，使得外資在準入上的待遇很大程度上仍然取決于管理部門對規定的把握和解釋。此外，外界還認為負面清單的執行細則尚未出臺，現行版本在很多領域還不具有可行性。

2、目前制定高質量的負面清單有一定困難

目前，在負面清單的制定中主要存在三個問題：第一，國內現行的投資準入管理體制在對待不同所有制性質企業、地區、行業、項目等方面的待遇明顯不同。這種差別化待遇大多受到國內各種法規條文的庇護，在短時間難以消除。第二，是否將某個行業或項目列入清單直接關系到某一行業面臨的來自其他國家同等行業競爭大小，如果不能將某個行業列入清單，那么這一行業的門戶大開將直接面臨其他國家同等行業的強大競爭。第三，我國目前對外商的認定標準是根據注冊地來認定的，而全球對外商認定的趨勢正越來越多地從按注冊地認定轉變為按住所地認定，這直接關系到我國對外資準入的管理。

3、推行準入前國民待遇和負面清單的管理模式受到多方力量的牽制

推行負面清單管理模式是政府簡政放權的重要一步，但運行過程中受到過多行政權力牽制的風險必定存在。由于我國當前實行的是準入后國民待遇和正面清單的外資管理模式，政府主管部門對外商投資干預過多，行政審批權力仍然較大，使得在上海自貿區試行準入前國民待遇和負面清單的管理模式運行必然面臨重重阻力，短時間內政府權力難以完全放開，市場的作用也很難充分發揮。此外，政府主管部門的行政能力和水平也是制約負面清單外資管理模式運行的重要因素。

四、上海自貿區外商投資準入管理體制改革的進一步完善

1、大膽借鑒國際經驗，高標準制定外商投資準入規則

現階段，國際高標準的投資準入規則就是美國投資協定2012年版本的投資規則，其核心內容就是投資準入的國民待遇。在上海自貿區內，我們應該大膽借鑒國際經驗，按照國際高標準制定出更清晰、更明確、更有操作性的負面清單。當然，這種準入前國民待遇和負面清單管理模式并不會導致東道國喪失對外資的監管權，因為所有已定的準入前國民待遇都不是無條件的，即東道國在給予外資準入前國民待遇時，也允許東道國對這種待遇提出保留。從國際經驗來看，只要雙方協議，一國可以將其認定為不能或者暫時不能開放的部門和領域，甚至是目前暫不存在的部門和領域，以及將特殊的投資體制都納入負面清單進行保留。

2、根據中國國情制定“負面清單”，謹慎推進

目前，我國利用外資已進入一個新階段，需要有新的戰略思考和政策思路。在外商投資的準入方面，應該立足于中國具體國情，制定合理的“負面清單”。首先，逐步取消差別化國民待遇。我國應立足于基本國情，根據發展的水平和改革的進程，適當照顧我國的民族企業，找準時機逐步取消差別化的國民待遇，切忌一味地、過快地追求國民待遇。其次，注意維護國家利益和產業安全。在制定“負面清單”時，應當謹慎而為，哪些行業需要保護，哪些行業需要適度開放或完全開放，都應建立在統計數據及科學理論指導的基礎上。

3、與其他配套改革同步推進，形成可復制、可推廣的經驗

從根本上來說，負面清單承諾能否落地以及實施效果如何取決于東道國經濟的法制化水平。為了進一步推進上海自貿區的外商投資準入體制改革，必須著手擬定上海自貿區條例，為自貿區的建設與改革提供法律保障。與此同時，實行“準入前國民待遇和負面清單”管理模式還要與消除隱性壁壘同步推進，及時跟進項目核準、行政管理、公共財政、金融支持等方面的配套改革，只有聚集了這一系列的制度之后，上海自貿區試行的外商投資準入管理體制才能完全發揮作用，并形成一套全國性可復制、可推廣的經驗，更好地為改革開放服務。

實踐證明，中國經濟的持續穩定發展與改革開放是密不可分的，其中以開放促進改革并帶動經濟發展的機制更加值得關注。在外商投資準入管理體制改革的過程中，上海自貿區作為試驗點在全國先試先行，必定能夠探索出一套適合全國推廣和實施的模式，從而進一步實現中國經濟的科學發展。

[1]趙玉敏：國際投資體系中的準入前國民待遇——從日韓投資國民待遇看國際投資規則的發展趨勢[J]．國際貿易，2012（3）．

[2]張于喆：“負面清單”管理有助于接軌國際投資發展趨勢[N]．上海證券報，2013-11-12.

[3]指導外商投資方向規定[Z]．中華人民共和國國務院令第346號．

[4]馬小芳：上海自貿區負面清單管理促政府職能轉變[N]．中國經濟時報，2013-11-14．

[5]傅蔚岡：負面清單的正面價值[J].新民周刊，2013（39）．

[6]胡欣欣：負面清單抉擇：國際規則的中國實踐[N].21世紀經濟報道，2013-11-12．

[7]連平、周昆平、唐建偉、陳鵠飛：負面清單管理：國際經驗與對策[N]．上海證券報，2013-10-30．