香港廉政公署建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)大陸行政監(jiān)察制度改革的啟示

○ 王 元

（作者系中國人民大學(xué)博士生）

香港政府的高效與廉潔舉世聞名，在2013年透明國際公布的全球政府清廉指數(shù)排行榜上，香港排名第15名。然而，香港也曾經(jīng)貪腐橫行，民眾怨聲載道，上世紀(jì)70年代的英籍總警司葛柏挾巨額貪腐贓物潛逃英國一案更是將民眾的不滿推向了頂峰。為平息民眾不斷的抗議浪潮，1973年10月17日，時(shí)任香港總督的麥理浩爵士正式宣布成立廉政公署，打擊貪腐。經(jīng)過近40年的勵(lì)精圖治，香港腐敗猖獗的局面得到有效的遏制，廉政建設(shè)取得了舉世矚目的成就，而這一切都要?dú)w功于香港廉政公署。香港廉政公署的建設(shè)與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)尤其值得正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和改革攻堅(jiān)階段的大陸進(jìn)行研究和學(xué)習(xí)。

一、香港廉政公署的組織結(jié)構(gòu)及監(jiān)察方式

香港廉政公署由最高長官——廉政專員主管，下設(shè)執(zhí)行處、防止貪污處、社會(huì)關(guān)系處三個(gè)主要的專職部門和一個(gè)負(fù)責(zé)行政服務(wù)工作的行政總部，具體結(jié)構(gòu)和職責(zé)如下：

（一）負(fù)責(zé)調(diào)查取證的執(zhí)行處

執(zhí)行處主要負(fù)責(zé)調(diào)查工作，搜集證據(jù)，是廉政公署最大的部門，轄下設(shè)有兩個(gè)主要部門，分別負(fù)責(zé)調(diào)查公營及私營機(jī)構(gòu)的貪污及相關(guān)罪行，每個(gè)部門又下設(shè)兩個(gè)調(diào)查科。執(zhí)行處由執(zhí)行處首長領(lǐng)導(dǎo)，向?qū)彶樨澪叟e報(bào)咨詢委員會(huì)匯報(bào)部門工作及咨詢意見，執(zhí)行處首長同時(shí)兼任副廉政專員，并直接向廉政專員負(fù)責(zé)。執(zhí)行處無權(quán)作出檢控的決定，但會(huì)向律政司司長提交調(diào)查結(jié)果，供其研究及決定是否根據(jù)反貪法例提出檢控。其法定職責(zé)包括接受和審閱貪污指控，調(diào)查任何被指控或涉嫌觸犯《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》及《選舉（舞弊及非法行為）條例》的罪行，調(diào)查任何涉嫌濫用職權(quán)而犯的勒索罪，以及任何有關(guān)或可能導(dǎo)致貪污的行為。

在監(jiān)察方式上，一方面，執(zhí)行處設(shè)有舉報(bào)中心，24小時(shí)接受公眾舉報(bào)、投訴；另一方面執(zhí)行處采取主動(dòng)出擊的調(diào)查方法，擴(kuò)大聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，對(duì)內(nèi)與其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)及政府部門保持密切聯(lián)系，從而減低公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)貪污的機(jī)會(huì)。比如，執(zhí)行處分別與香港警務(wù)處、懲教署、海關(guān)、入境事務(wù)處及消防處組成行動(dòng)聯(lián)絡(luò)小組，并由執(zhí)行處首長與上述部門的一名處長級(jí)人員聯(lián)合出任主席。對(duì)外則與大陸及國外執(zhí)法機(jī)構(gòu)交換情報(bào)、彼此互訪及舉辦培訓(xùn)，并與部分機(jī)構(gòu)建立直接溝通渠道。

執(zhí)行處還經(jīng)常細(xì)心策劃以線人及臥底進(jìn)行的調(diào)查工作，而且擅長利用先進(jìn)資訊科技搜集及分析犯罪情報(bào)；運(yùn)用專門的財(cái)務(wù)調(diào)查技巧來追蹤日趨復(fù)雜的犯案手法及賄款的下落。

（二）負(fù)責(zé)預(yù)防貪腐的防貪處

防止貪污處（防貪處）由一名處長執(zhí)掌，轄下有兩名助理處長協(xié)助執(zhí)行職務(wù)。定期向監(jiān)察該處工作的防止貪污咨詢委員會(huì)匯報(bào)工作情況。防貪處主要負(fù)責(zé)審查各政府部門及公共機(jī)構(gòu)的工作常規(guī)及程序，并建議修訂容易導(dǎo)致貪污的工作方法及程序。平時(shí)也會(huì)應(yīng)私營機(jī)構(gòu)和個(gè)別人士的要求與各機(jī)構(gòu)及公司的管理層緊密合作，擔(dān)當(dāng)他們的顧問，提供防貪建議。

對(duì)于公營機(jī)構(gòu)，防貪處會(huì)進(jìn)行深入的防貪審查，優(yōu)先審查已出現(xiàn)貪污的范疇，找出容易出現(xiàn)貪污行為的職能和系統(tǒng)。防貪處還對(duì)所有公共服務(wù)的主要范疇，如執(zhí)法工作、發(fā)牌及監(jiān)管制度、采購、合約管理、人事管理及工務(wù)工程等，進(jìn)行防貪審查研究。對(duì)于公共政策、法律和政府措施的發(fā)展，防貪處也會(huì)向政府政策局、部門及公共機(jī)構(gòu)提供適時(shí)的建議，以確保在制定機(jī)制之初已預(yù)設(shè)防貪措施。

對(duì)于私營機(jī)構(gòu)，防貪處會(huì)通過下轄的私營機(jī)構(gòu)顧問組就私營機(jī)構(gòu)的要求提供免費(fèi)和保密的防貪咨詢顧問服務(wù)，并量身為不同行業(yè)編制“防貪錦囊”，舉辦研討會(huì)及工作坊等活動(dòng)。

（三）負(fù)責(zé)宣傳教育的社區(qū)關(guān)系處

社區(qū)關(guān)系處（社關(guān)處）由一名處長執(zhí)掌，轄下兩個(gè)科分由兩名助理處長統(tǒng)領(lǐng)，定期向社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會(huì)匯報(bào)工作情況。社關(guān)處主要負(fù)責(zé)利益媒體教育公眾認(rèn)識(shí)貪污的禍害，爭取公眾支持肅貪倡廉的工作，并接受貪污舉報(bào)和查詢。

社關(guān)處通過電視、電臺(tái)和報(bào)刊廣告，向市民宣傳廉政公署的各種消息、各項(xiàng)活動(dòng)，呼吁市民支持反貪工作。從1991年開始采取“特定倡廉計(jì)劃”的模式，接觸社會(huì)不同行業(yè)和階層的人士，包括商界、專業(yè)人士、公職人員、青少年等，并就他們的特定需要提供“度身訂造”的倡廉活動(dòng)和培訓(xùn)計(jì)劃。

二、香港廉政公署與大陸行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的對(duì)比

（一）監(jiān)察策略對(duì)比

前廉政公署專員任關(guān)佩英將廉政公署的監(jiān)察策略概括為“三三二”原理，即“三管齊下”、“三方支持”和“兩個(gè)聯(lián)合”。“三管齊下”指執(zhí)法、預(yù)防、教育齊頭并進(jìn)，“三方支持”指政府、市民和傳媒、廉署同事的支持，“兩個(gè)聯(lián)合”指與祖國內(nèi)地和國際間的廣泛交流合作[1]。其中“三管齊下”的策略很重視預(yù)防及教育工作，培養(yǎng)公眾對(duì)抗貪污的意識(shí)。

而中國大陸各級(jí)監(jiān)察部門的監(jiān)察策略較為模糊，主要負(fù)責(zé)調(diào)查處理國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為，受理對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉。相對(duì)于香港廉政公署的主動(dòng)出擊，大陸的監(jiān)察方式則顯得較被動(dòng)，主要是事后性的調(diào)查處理和被動(dòng)性的對(duì)控告檢舉的受理。相對(duì)于香港廉政公署“三三二”的策略，大陸的監(jiān)察策略缺乏全程性和全面性，缺乏預(yù)防教育環(huán)節(jié)，與媒體和民眾的聯(lián)系也不密切。

（二）人員編制對(duì)比

香港廉政公署由專員、副專員和其他委任人員組成，公署工作人員在編制上不屬于香港公務(wù)員系列，不受公務(wù)員條例約束，也不受其他政府部門的管理和轄制。廉政公署現(xiàn)雇有職員約1200多人，除了從公務(wù)部門借調(diào)的人員外，幾乎都是以合約的形式受聘，合約期滿后獲得“約滿酬金”，其中逾半數(shù)職員已在廉政公署服務(wù)超過10年。為了吸引人才，廉政公署職員的薪金高于同級(jí)香港政府職員的10%，另外根據(jù)薪金水平，廉政公署職員還享有不同的有薪假期、房屋福利及醫(yī)療福利。

中國大陸各級(jí)監(jiān)察部門的工作人員則大多屬于國家公務(wù)員，列入國家行政編制，類公務(wù)員實(shí)行常任制，政務(wù)類公務(wù)員實(shí)行任期制；執(zhí)行憲法、組織法和國家公務(wù)員法以及國家公務(wù)員條例規(guī)定的職責(zé)，實(shí)行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度和福利待遇。

（三）職權(quán)對(duì)比

香港廉政公署的職權(quán)主要是執(zhí)法權(quán)，比如逮捕、扣留、批準(zhǔn)保釋權(quán)；搜查與檢取證物權(quán)；處理調(diào)查貪污過程中揭發(fā)的其他罪行的權(quán)力等。同時(shí)，除了工作所需的基本權(quán)之外，香港法律還賦予了廉政公署一些特權(quán)，比如無需拘捕令而拘捕嫌疑者；要求嫌疑者提出宣誓書和書面供詞，列舉其財(cái)產(chǎn)、開支、負(fù)債數(shù)字及已調(diào)離香港的任何款項(xiàng)財(cái)物；檢查受嫌者的銀行戶口、保險(xiǎn)箱；搜查可疑的樓宇、扣押犯罪的相關(guān)財(cái)物；有權(quán)調(diào)查任何金融機(jī)構(gòu)等等。

相比之下，依據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第18條規(guī)定，大陸行政監(jiān)察機(jī)關(guān)享有檢查權(quán)，受理申訴、控告和檢舉權(quán)，調(diào)查權(quán)，建議權(quán)[2]。但是大陸行政監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有香港廉政公署那樣的傳喚權(quán)、扣押權(quán)、獨(dú)立裁決權(quán)和直接罰沒權(quán)，尤其是缺乏直接的處分權(quán)，不能去直接變更或撤銷正在實(shí)施的政府行為和公務(wù)人員履行職務(wù)行為，只能進(jìn)行建議或勸告，使得監(jiān)察工作明顯剛性不足。

（四）負(fù)責(zé)對(duì)象對(duì)比

廉政公署直接向特首負(fù)責(zé)，廉政公署最高長官——廉政專員由特首委派，直屬于香港特首，并且對(duì)特首負(fù)責(zé)，不受其他人的指揮和管轄。由于廉政公署不向其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人負(fù)責(zé)，所以除了香港特首（回歸前是總督）一人之外，任何人都在其調(diào)查的范圍之內(nèi)，其他任何機(jī)構(gòu)和任何人，都無權(quán)干涉公署的工作。

根據(jù)我國憲法和相關(guān)法律，大陸的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)向本級(jí)人民政府和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。1993年中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，合署后的中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)；監(jiān)察部按照憲法規(guī)定仍屬于國務(wù)院的序列，接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。但在實(shí)際執(zhí)行中，監(jiān)察部并不直接對(duì)國務(wù)院總理負(fù)責(zé)，而是直接向中紀(jì)委常委負(fù)責(zé)，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)也主要是接受地方紀(jì)委常委的領(lǐng)導(dǎo)。

（五）監(jiān)察對(duì)象對(duì)比

廉政公署監(jiān)察對(duì)象范圍很廣，除了政府部門、公共機(jī)構(gòu)和私營公司外，近年還擴(kuò)展到包括建筑業(yè)、銀行、檢測(cè)認(rèn)證業(yè)等領(lǐng)域，基本覆蓋了香港社會(huì)的各個(gè)層面。而大陸行政檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象主要是政府的行政部門和政府公務(wù)員，雖然近年監(jiān)察范圍擴(kuò)大到了大型國有企業(yè)，但范圍還是較窄。

（六）監(jiān)督自律機(jī)制對(duì)比

廉政公署擁有完備的監(jiān)督自律機(jī)制，在外部除了律政司、立法會(huì)、廉政公署事宜投訴委員會(huì)有權(quán)對(duì)廉政公署實(shí)行監(jiān)督外，由社會(huì)知名人士組成獨(dú)立的四個(gè)咨詢委員會(huì)——貪污問題咨詢委員會(huì)、審查貪污舉報(bào)咨詢委員會(huì)、防止貪污咨詢委員和社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會(huì)也可以對(duì)廉署各方面的工作實(shí)施監(jiān)督，以確保廉政公署做到高效、廉潔，避免濫用權(quán)力。同時(shí)，廉政公署在內(nèi)部設(shè)有一個(gè)內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察單位——L組，調(diào)查廉政公署人員涉及貪污或相關(guān)的刑事罪行。大陸行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的自律主要靠工作人員的自我約束和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的管理，缺乏有效的內(nèi)外部監(jiān)督，難以形成完備和常態(tài)的自律機(jī)制。

三、香港廉政公署建設(shè)對(duì)大陸行政監(jiān)察制度改革的啟示

（一）監(jiān)察機(jī)構(gòu)主體化

要真正使行政監(jiān)察工作行之有效和落到實(shí)處就必須確立監(jiān)察部及下屬各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)施行政監(jiān)察過程中的主體地位，確保其工作的自主性和獨(dú)立性。

首先，要理順各級(jí)紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)的黨政關(guān)系，確保雙方在有效合作的基礎(chǔ)上，使監(jiān)察機(jī)構(gòu)能發(fā)揮較高的自主性。要明確劃分雙方的工作領(lǐng)域和各自的權(quán)責(zé)，并且用法律制度確定下來，紀(jì)委專門負(fù)責(zé)黨內(nèi)紀(jì)律，不干預(yù)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，黨紀(jì)處分和行政處分以及司法判決要分開[3]。這樣雙方在對(duì)黨員干部和行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查時(shí)既能相互配合，又能相互制約；工作既有交叉，又能實(shí)行適度的黨政分離，從而避免出現(xiàn)黨政不分，甚至以黨代政而導(dǎo)致行政監(jiān)察主體虛置，難以對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的情況。

其次，要確立各級(jí)檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于政府的獨(dú)立地位。監(jiān)督的有效性取決于其具有外在性的基本特征，即監(jiān)督必須是由被監(jiān)督方以外的主體力量來實(shí)施。由于大陸的監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受政府的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)政府進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)必然影響監(jiān)督效果。所以監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該與同級(jí)政府地位平行，不僅能監(jiān)察同級(jí)政府各部門及工作人員，還要能監(jiān)察同級(jí)人民政府。為此監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事任免要獨(dú)立，不受同級(jí)政府干擾；監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦公經(jīng)費(fèi)、人員工資和福利等要由國家財(cái)政單列，列入財(cái)政預(yù)算，不再由同級(jí)政府劃撥。管理上實(shí)行系統(tǒng)管理，以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主，同時(shí)配合同級(jí)紀(jì)委的工作，不受同級(jí)政府指揮和管轄。只有這樣，檢察機(jī)關(guān)才能具有獨(dú)立的地位，才能真正發(fā)揮行政監(jiān)察的主體作用，實(shí)行有效的監(jiān)督。

（二）監(jiān)察客體全面化

各種違紀(jì)、違規(guī)甚至違法行為不僅只存在于行政機(jī)關(guān)，還廣泛地存在于其他各種組織和機(jī)構(gòu)當(dāng)中，而且還會(huì)相互影響，共同危害著政府和社會(huì)的良性發(fā)展。香港廉政公署將監(jiān)察客體的范圍擴(kuò)大到了存在貪腐現(xiàn)象的所有公共領(lǐng)域，收到了很好的效果，有效凈化了香港的社會(huì)風(fēng)氣[4]。大陸監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，監(jiān)察范圍不能局限于政府行政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)，也可以擴(kuò)展至人大、政協(xié)、法院、檢察院等各級(jí)政治機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，還可擴(kuò)展到企業(yè)和社團(tuán)等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織。只有實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察客體的全面化，才能從整體上遏制各種不良社會(huì)風(fēng)氣的蔓延。

（三）監(jiān)察過程全程化

行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違紀(jì)、違規(guī)和違法行為是一個(gè)完整的過程，而大陸監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作主要是在上述行為發(fā)生后才進(jìn)行調(diào)查處理，缺乏事前預(yù)防和事后的宣傳教育。所以，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作預(yù)防-調(diào)查-處理-教育的全程化。對(duì)于行政工作中違紀(jì)、違規(guī)和違法行為頻繁出現(xiàn)的環(huán)節(jié)，監(jiān)察機(jī)關(guān)要給出解決方案，并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改；同時(shí)要和紀(jì)委、以及公、檢、法配合，定期和不定期的對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行宣傳教育，警誡發(fā)生類似的行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)還可與民眾和媒體合作，主動(dòng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)察，而不是被動(dòng)的受理投訴和舉報(bào)。

（四）監(jiān)察職權(quán)完備化

大陸行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要想承擔(dān)起監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的重?fù)?dān)就必須要具備與其責(zé)任相對(duì)等的權(quán)力，改變當(dāng)前這種由于職權(quán)不完備而導(dǎo)致監(jiān)察乏力，缺乏權(quán)威的局面。大陸行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)完備化最主要的是要具備處分權(quán)、處罰權(quán)和起訴權(quán)。處分權(quán)主要是對(duì)違紀(jì)、違規(guī)和違法的行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行行政處分，包括警告、記過、降級(jí)、撤職甚至開除公職。處罰權(quán)是對(duì)那些造成經(jīng)濟(jì)利益損失的行政機(jī)關(guān)及工作人員，責(zé)令其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償；或者是沒收其來源不明和來源不當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)。起訴權(quán)是對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員的違法行為向司法機(jī)關(guān)進(jìn)行起訴，增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的合法性和權(quán)威性，增強(qiáng)對(duì)違法行為的法律威懾。

[1]寧騷：《政策試驗(yàn)的制度因素》，《新視野》2014年2期。

[2]石云霞：《論堅(jiān)持人民主體地位》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。

[3]楊小明：《中國共產(chǎn)黨政治動(dòng)員問題述評(píng)》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

[4]鄭偉：《公共性視野中的核心價(jià)值觀建設(shè)》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。