高校內部治理中學生權力的譜系分析*

● 羅建河 潘甲甲

高校內部治理的核心問題就是決策權力在學校內部不同利益群體間如何分配的問題。而正如約翰遜指出的，所謂的學生權力主要就是學生影響學校決策過程的能力。因此如何配置學生權力便成為高校內部治理必須面對的一個研究主題[1]。要為學生權力的合理分配與協調運作找到依據，有必要從歷史的源頭開始對高校內部治理中學生權力的變遷予以梳理。

一、西方高校內部治理中學生權力的變遷

西方中世紀大學享有高度的自治權，由學生或教師組成行會實施學校內部治理。波倫亞大學是“以學生為主體”管理學校的典型。來自不同地區或不同國家的學生仿效行會的形式組織起來，管理和掌控學校內部的所有事務。他們自己制定規章，聘用并監督教師的工作，確定學費金額、決定教學時間等等。大學教師的幾乎每項活動都要經過學生的允許。“大學和地方當局進行交涉，都由學生代表出面。教授的聘請和薪金的支付，也由學生負責。甚至教授上課遲到或講課過于拖拉，他們還向教授追索罰金。為了防止教授中途為別校重金聘走，教授有時還須預付押金，由學生掌管。”[2]從12世紀到15世紀，在波倫亞大學模式基礎上建立的意大利大學其內部治理結構大都以學生權力為主導。這個時期是學生權力發展史上一個特殊的興盛時期。

從文藝復興到啟蒙運動時期，中世紀大學的基本結構并未發生根本改變，但其性質卻有明顯的改變。首先，大學的國際性消弱，民族性增強；隨著大學校址的固定，永久性大學開始出現。大學間的交往和流動也不再具有國際性，意大利學生型大學的逐步消失正反映了這一變化。[3]其次，大學的世俗性增強，逐步實現“國家化”。宗教改革之后各派別亦認識到高等教育在權力斗爭中的特殊功用。高等教育的作用比以往更為重要，教會需要具有新的信仰的神職人員，政府需要更多的受過教育的官員，只有高等教育才能承擔這項使命。而且高等教育還是處于上升的中產階級讓其子弟從事政治和工商業職業的無法替代的訓練場所。宗教改革“以地方世俗政府的智力權威取代天主教會的權威”，這一變化意味著高等教育機構較之以往更加成為政府的工具。“政府一定要使所有的大學活動分子服從于政府監督，并使大學社團的所有成員都與官方的政黨路線相一致。”于是，不僅教師，學生也要處于嚴格的限制之下，大學逐步被“國家化”。伴隨著“國家化”發展，大學內部治理中學生的權力日益削減，聘任教師、選擇課程、考核評價等都轉由國家或地方政府任命的管理人員負責。在此背景下，學校對學生進行父母式的控制管理，依靠學校的規則制度來嚴格限制學生行為。據哈佛大學的一部早期校規的記載，學生在“地方行政長官、長老、教師及老年人面前”，必須保持緘默，叫他們說話時才能開口，大學“具有傳統中學的束縛氣氛，連體罰這種老規矩也保存了許多年”。[4]中世紀“學生大學”一去不復返了，高等學校的管理權力旁落教會、政府、教授、校外人士的手中。

20世紀60年代，西方高校學生運動掀起高潮，大學內部治理中學生權力進入爆發期。為了迫使高校分權，學生們通過各種各樣甚至過激的集體行動如游行示威、占領房舍、破壞校產等方式爭取更多的決策權力。1968年3月至5月，在各種社會矛盾尖銳激化的情況下，法國爆發了規模空前的學生運動。正是這場運動直接促成了 《高等教育方向指導法》的出臺。“參與”是《高等教育方向指導法》的核心理念之一。這里的“參與”主要指集體管理，即大學的所有成員乃至社會人士，均可以通過其各種委員會的代表參加對學校本身的管理。只允許少數知名教授有發表意見的特權的現象不復存在。具體操作就是在校、系一級均設立由學生、教師、科研人員、行政技術人員、服務人員及校外知名人士代表經過選舉組成的學校理事會作為大學的決策機構。不僅如此，在教學科研單位、大學及地區審議會各級都要求有學生代表。[5]在美國，50年代的學生還被稱為“沉默的一代”，進入60年代學生運動就在美國各大學此起彼伏。在 1968－1969年學生運動的高峰期，許多高校的學生被允許參與教師的聘用、解雇和有關課程設置的決定。1971年美國教育理事會的調查發現，全國14%的高校董事會中有學生代表，而且這個比率還在逐年增長。[6]在英國，自20世紀 60年代以來，學生對參與高校內部治理的權力訴求迫使絕大多數大學允許學生代表成為各種委員會的成員，包括特別建立的師生聯合團體和評議會、理事會的各種常規委員會。英國高校的最高權力機關、最高行政管理機關是董事會，而學生正可以通過董事會來參與學校事務的管理決策。在德國、意大利等國家，學生也都不同程度地參與到學校的各項決策與管理工作中來。在西德和丹麥，從校到系，各級委員會中都有規定比例的學生代表，一般情況下是高級教師、年輕教師和學生各占三分之一。20世紀70年代以來學生權力進入理性回歸期，學生權力的訴求主要集中于對多元化權利的維護，逐漸走向與學校行政權力、教師權力之間的多元制衡關系。[7]

二、我國高校內部治理中學生權力的變遷

1840年后中國才開始學習西方建立新式高等學校。眾新式學堂建立之始沿襲封建權威對過去國子監、太學機構的管理，校內一切事務的決定權往往集中在學堂主管一人手中，學生權力基本處于缺失狀態。如《奏定各學堂管理通則》規定：“學生在學堂以專心學業為主，凡不干己事，一概不準預聞；各學堂學生，不準干預國家政治及本學堂事務，妄上條陳；……各學堂學生，凡有向學堂陳訴事情，應告知星期值日學生，代察本學堂應管官長；不準聚眾要求、藉端挾制、停課罷學等事；……各學堂學生，遇有本學堂增添規則，新施禁令，概不準任意阻撓，抗不遵行；以上各條，犯者除立行斥退外，仍分別輕重，酌加懲罰。”從上述規定可以看到，學生在學堂中完全處于被管制和被規訓的地位，毫無參與學堂事務管理的權力。[8]1911年的辛亥革命推翻了清朝的封建統治，中華民國臨時政府成立，設立教育部，隨后頒布《大學令》和《大學組織法》。然而無論是《大學令》還是《大學組織法》強調的都只是教授或教師在學校內部治理中權力，學生則被排除在學校決策權力之外，甚至作為學生權力主要載體的“學生組織”都受到了嚴格的控制。1943年11月22日國民政府教育部公布的《學生自治會規則》不僅對學生自治會的目的、活動范圍、機構構成和人員任用等方面作出了具體的規定，還明確了自治會的禁止性事項。《學生自治會規則》第十六條、第十七條和第十九條規定：“學生自治會舉行各項會議時，均應先期請求學校派員指導。學生自治會之決議以在規定之任務范圍以內為限，并不得干涉學校行政。有違反上項情形者，學校得撤銷之。學生自治會如違背校規，情節重大時，學校得解散之。”[9]學生自治會完全被置于學校管理層的監視、規制之下，其自治性質發生了根本性的異化。

新中國成立后，學生權力首次在制度上得以確認。1950年頒布的《高等學校暫行規程》第二十六條規定，“校 （院）務委員會中要有學生會代表二人”。1958年《中共中央、國務院關于教育工作的指示》進一步指出：“制定學校教育計劃，制定教學大綱的時候，也應當采取在黨委領導之下教師與學生結合的方法……”。1961年《中共中央關于討論和試行教育部直屬高等學校暫行工作條例 （草案）的指示》規定，“教師要注意聽取學生對教學的意見和要求”。這些制度規定展示著學生權力存在的事實。在“文革”十年中，學生權力發生了急速的膨脹，大學一切事務都要經由學生裁定，高校學生權力得到了前所未有的強化；可惜的是，這種學生權力披上“革命”的外衣，在“革命”激情的催化之下這種學生權力運作逐漸突破了合理的邊界，淪為一種破壞性的力量。十一屆三中全會之后，我國高等教育也在深刻反思的基礎上開展了一場聲勢浩大的回歸運動。伴隨著高等教育的回歸，學生從“管理大學”、“改造大學”的主人翁淪為需要加以管束和教化的對象，學校中的等級制是普遍的組織原則。等級制下學生感受到是日益增長的強制性和壓迫性，主體地位和主體性亦遭致忽視與遮蔽，進而只能淪為規訓、管制的對象。這就是為何在1990年的《普通高等學校學生管理規定》和《高等學校校園秩序管理若干規定》看到的只是對學生的規訓與管制的規定，而看不到學生在學校內部治理中的決策權力。[10]

三、高校內部治理中學生權力的依據

在歷史的譜系分析中可以發現，在諸如波倫亞大學之類的學校中學生繳納的學費是教師生計和學校運作的主要經濟支撐。學生籍此也就掌握著教師的生計和學校的命脈，從而可以對教師和學校其他組織成員施以壓力，將他們的意志強加于教師和學校其他組織成員繼而使之服從。這也就是所謂高校內部治理中的學生權力。從這里可以看到，高校內部治理中學生權力的首要依據便是學生對學校資源的掌控。中世紀“學生大學”存在的合理性也就在于學生掌控著學校所有的資源。如博洛尼亞大學在薪金制度的教學職位設立以前，大多數教師的收入主要依靠學生的學費，學生所擁有的經濟權力使他們更有能力抵制和反對那些不服從規定的教師；到13世紀晚期，博洛尼亞市政當局建立了有薪金的教師職位，不再依賴于學生的學費，博洛尼亞大學中學生的權力也隨之有所消退。到1350年，博洛尼亞的學生已喪失大部分權力，大學在很大程度上依賴于市政當局的保護，大學的管理權重新回到教師手中。然而作為永久性大學的現代高校中，學生的學費和學生本身仍然是學校賴以存在的不可或缺資源。學生是學校生存之本，即一定數量的學生是一所學校得以存在的價值之源。一所沒有學生的學校也就不成其為學校；沒有任何學生選擇某所學校，那么這所學校也就自然消亡了。越優秀的學生對于學校生存的價值越大，相應地其資源性權力也就越大。這也就是美國學者所指出的學生通過“以腳投票”來彰顯自己的權力。事實上，學生不僅是學校存在的可能性依據，而且也是學校存在的目的性依據。大學只能是為了學生而存在，這是大學區別于專門科研機構的一個重要標準，因而學生權力理應成為高校內部治理中的一個重要組成部分。

然而，正因為高校內部治理中學生權力首先源于學生對學校資源的掌控，也決定了學生權力必須是一種集體權力。集體行動也就理所當然地成為高校內部治理中學生權力的又一重要依據。單個的學生無論是其繳納的學費還是其本身的去留對一所大學的存亡是無關緊要的，只有學生個體集聚起來達到一定數量之后，才能成為影響學校決策的重要力量。如波倫亞大學的學生行會維護自己管理學校事務的權力的主要策略就是集體行動，一旦自己的管理權遭到某種控制或干涉，學生行會就以舉校遷移的形式捍衛自己的權力。在中國高等教育史上也有一些典型的學生通過集體行動彰顯自己在高校內部治理中權力的事件。如1919～1921年間清華大學學生“三趕校長”事件，1922年10月北京大學因“講義費”引發的學潮等。當然，這些行動往往會被當局定性為“非法”行為，而合法的學生權力往往只能依賴于外部制度的設定，這一點在不具備行會歷史的中國近現代大學中更是顯著，以至于當前學者們在為學生權力尋找依據的時候也多要從《高等教育法》和《普通高等學校學生管理規定》等文本出發。因而，政策法制亦可以算作高校內部治理中學生權力的現實依據之一。

從“知識與人生”的關系考察，大學作為傳遞知識的重要基地對于學生的人生未來有著莫大的影響，面對自己的人生未來每個人理應擁有發表自己意見的權力。基于每個人對于自己人生未來的決策權，學生理應參與高校內部事務的決策；因為學生參與高校內部事務的決策就是在對自己的人生未來承擔責任。所以，對于自身命運的決策權也可以說是高校內部治理中學生權力的重要依據。

四、結論與啟示

從高校內部治理中學生權力變遷的譜系分析，可以發現學生權力的依據主要包括學生對學校資源的掌控、學生的集體行動、外部制度設定和學生對于自己人生未來的決策權。從學生權力的資源性看，自20世紀末我國高等教育實施教育成本分擔之后，我國大學生也就相應地具備了這種資源性的學生權力。學生作為高等教育的投資者和高等教育服務的購買者，理應分享高校內部的決策權。作為投資者，學生繳納的學費只是高等學校經費的一部分，因而學生不能像在中世紀的“學生大學”中一樣掌握著高校內部的完全決策權，換言之，高校內部治理中的學生權力應該是有限的權力。作為高等教育服務的購買者必然對高等教育服務的質量有著相應的要求和必要的關注。當投資者身份與購買者身份合而為一的時候，學生對于自己投入的資金也就有著監管權，即要求自己投入的資金能夠生產出讓自己滿意的教育服務；要求自己投入的資金主要用于提供讓自己滿意的教育服務。據此，學生在高校內部治理中的權力范圍至少包括對學校經費運作的知情權和對教育教學質量的評價權。

從外部制度的設定看，我國高校內部治理中學生權力的長期缺位與法律制度層面的缺失不無關系。《21世紀的高等教育：展望和行動世界宣言》與《高等教育改革與發展的優先行動框架》所確認的學生權力并沒有在我國相關教育法規中得到確認，無論是《教育法》還是《高等教育法》，學生權力都沒有進入其規定范圍。雖然2005年出臺的《普通高等學校學生管理規定》第四十一條規定了“學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與學校民主管理”，但是這并不意味著學生權力的合法身份得到了完整、有效的確認。因為，一方面所謂“學生參與民主管理”的表達過于模糊，并未廓清學生權力的范圍；另一方面，《普通高等學校學生管理規定》屬于行政規章，其法律效力遠不如《教育法》、《高等教育法》，難以成為法律訴訟之依據。因此，要在外部制度的設定上保障我國高校內部治理中學生權力的地位，頗有必要在《教育法》或《高等教育法》中就學生權力作出明確規定。

當學生的資源性權力和法律確認之正式權力過于微弱時，學生很有可能會通過集體行動的方式來行使自己的非正式權力。然而學生集體行動一旦擴散極有可能造成全社會性的集體行動，進而成為極具破壞性的力量。對于學生群體可能發生的集體行動，亦遵循“疏勝于堵”的原則。充分發揮各種學生組織的利益表達和權力訴求功能，讓各種學生組織、社團成為高校學生利益表達和權力訴求的暢通渠道。同時，也不妨利用電子郵箱、網絡留言、論壇等方式充分了解學生動態，為學生提供更多的表達與溝通平臺。當然，在讓學生表達自己的權力訴求、賦予學生內部治理權力時，也要防止出現學生權力過度膨脹的情況。因此，明確學生權力的范圍與界限是當務之急。

從學生權力的資源性分享，我們指出學生的權力應該包括對學校經費運作的知情權和對教育教學質量的評價權。而從學生對自己人生未來的決策權出發，我們認為學生權力還應該包括參與課程與教學改革的權力、參與制定學校教育教學決策的權力、參與學校重大教育問題商討的權力等，因為課程、教學以及學校重大教育問題都與學生的人生未來直接相關。至于學生權力的界限，依據高校內部治理中權力的構成，我們認為相關決策過程中學生持有的票數不宜超過三分之一。

[1]Johnstone D.B.The Student and His Power[J].The Journal of Higher Education，1969，Vol.40，No.3,p.205.

[2]［英］阿什比.科技發達時代的大學教育[M].滕大春，滕大生譯.北京：人民教育出版社，1983，64.

[3]胡欽曉.從文藝復興到啟蒙運動：社會資本視角下歐洲傳統大學的沒落[J].江蘇高教，2011，（1）.

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[5]蘇昀，徐士元.歐美高校學生權力發展歷程及啟示[J].黑龍江高教研究，2012，（1）.

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[8]陳元暉.中國近代教育史資料匯編·學制演變[M].上海：上海教育出版社，2007，487-488.

[9]中央教育科學研究所教育史研究室.中華民國教育法規選編（1912-1949）[M].南京：江蘇教育出版社，1990，188.