中小學校章程建設漫談

● 李清季

學校章程是指為保證學校正常運行，主要就辦學宗旨、內部管理體制及財務活動等重大的和基本的問題，作出全面規范而形成的自律性基本文件。學校章程是學校的“基本法”，是學校辦學的綱領性文件。制定學校章程是建立現代學校制度的載體，是推進依法治校和擴大學校辦學自主權的重要保證，是社會和教育行政部門加強對學校監督管理的重要依據，也是當今國際教育發展的必然趨勢，更是當前各級各類學校面臨的一項緊迫任務。可當前中小學校章程建設的現實是學校認識不足，重視不夠，進程緩慢，千篇一律。為提高學校制定章程的水平，針對目前學校在制定章程過程中的不規范現狀，現從以下八個方面探討中小學校章程的建設問題。

一、合法性是學校章程的核心

依法辦學、依法治校是新形勢下教育管理方式的根本變革。這里的“法”既包括國家的法律、行政法規和規章，也包含地方法規和規章。學校起草制定章程要遵循法制統一，堅持社會主義辦學方向的基本原則，全面貫徹國家教育方針，全面推進依法治校的指導思想。章程的條款于法有據，符合黨和國家法律法規和教育行政部門制定政策的要求，并適應改革發展的需要，避免將不成熟的改革內容寫進章程。堅持“法律保留原則”，凡是法律有明確規定的事項，原則上不做重復規定，允許作必要細化；對法律未作規定的事項，則根據學校發展趨勢和學校實際情況需要，在不違背法律精神和原則的前提下進行嘗試和探索。

二、規范性是學校章程的基本要求

學校章程是學校的一部內部法律，作為學校發展的綱領性文件，章程的文本必須準確、規范，即內容結構規范、呈現形式規范、語言表述規范，還要做到制定程序規范和制約措施規范等。

內容結構要完整。一般認為，學校章程主要包括：學校名稱、校址和性質；辦學宗旨、辦學特色；學校規模、主要教育教學任務；內部管理體制、師生管理制度；財務管理、安全管理和衛生保健制度；舉辦者與學校之間的權利、義務，章程修改程序以及必須由章程規定的事項等內容。其中，學校章程應對學校的辦學宗旨、辦學特色、管理體制等作出明確的規定；對師生管理、財務管理、安全管理等作出原則性說明；對常規管理、崗位職責、師生評價等作出宏觀規定，然后通過制定學校具體規章制度來實現。

呈現形式要條理。學校章程的正文一般包含總則、分則和附則三部分。總則具有原則性和概括性，應概括說明制定章程的目的和依據；分則的內容應具有全面性，是學校章程的實體性部分；附則是對學校章程的解釋性說明，包含名詞、術語的規定和章程的實行時間等。常見的學校章程有章、條、款、項四個表述層次，其中，“章”是章程中最重要的單位之一，是了解學校章程結構、主要內容和風格的要件；“條”是章程的基本單位，其順序不因分章而中斷；“款”是“條”下面的一個層次，款用自然段來區分，一個條文有幾個自然段就有幾款，款不編序號；“項”又是“款”之下的層次，用中文數字加括號編序。

語言表述要規范。學校章程反映了學校對自身的要求，需對學校應載明的事項做出原則性規定，因此，學校章程用語要明確、規范、樸實，做到詳略得當，通俗易懂，用完整的陳述句表述，并恰當地使用專用語，不得有任何歧義。一般不要求說理性敘述和論證，不能使用口語、方言和文學色彩濃厚的語言，簡稱、縮寫也不應出現在學校章程中，像“不得”、“必須”等強制性詞語也不符合學校章程的語言規范，可在學校具體的規章制度中使用。

三、科學性與特色性是學校章程的關鍵

章程是學校自主辦學和外部對學校實施影響雙重作用的產物，在內容上，其一，章程反映著學校和社會特別是和政府的關系，彰顯著學校的使命要求；其二，要清晰地界定學校內部治理關系，這是學校章程闡述的重點，主要體現在決策機構、行政機構、教學機構的劃定上，包括機構間的運作程序，各機構及重要崗位的職責、義務等。通過科學合理的責任分工保證辦學的有序，理順校內關系并激發辦學的活力，提高學校的辦學效益和完善自我約束機制。為增強學校章程的科學性和權威性，制定章程要體現科學、合理和公正、公平，符合學校發展的實際，促進人的全面發展。必須以國家法律、政策為依托，以科學理論為支撐，以廣泛調查研究和征求教師意見為基礎。將章程的制定過程看作是現代學校制度改革、建設和完善的過程，看作是促進學校發展的過程。

學校章程是學校治學理念的體現，是落實辦學思想的法律武器。通過制定學校章程的探索與實踐，創造性地回答建設一所什么樣學校和怎樣建設這樣一所學校的問題。為此，學校章程中應明確學校總體定位和奮斗目標，確立治校方略，為學校改革和發展勾畫戰略藍圖。因此，同類學校章程的基本內容大致相同，但各個學校的實際情況差異較大，不同類學校差異更大。學校章程的制定要立足本校校情，凸顯學校辦學與管理的特色，將長期以來形成的辦學傳統、好的經驗和做法，在學校章程中予以明確，呈現具有獨特個性的辦學理念和學校文化，如：校訓、校風、校徽、校歌、學風、教風等。力求做到章程特色明顯、個性鮮明。學校章程制定過程中可以參考范文或他校章程，但不能照抄他校原文或照搬教育法律法規條文。

四、穩定性與創新性是學校章程的生命力

俗話說“沒有規矩不成方圓”，章程就是規矩，體現著法治精神，有學校“憲法”之稱。學校章程作為學校文化的一部分，是學校辦學經驗的結晶和反映。學校章程一旦核準通過，就要維護其嚴肅性和穩定性，不能隨意變通，更不能朝令夕改，堅持“按章辦事”，體現依法治教的精神，所有人都必須服從于章程的規定和約束，任何人沒有凌駕于或超越章程的特權。

章程的制定要密切聯系學校實際，既要繼承歷史，又要反映學校的現狀、規劃學校的未來。學校章程建設是一個持續的、動態的過程，學校在貫徹實施章程過程中要不斷進行研究總結、發現問題，探索學校章程的發展規律，在實踐中不斷豐富、完善和創新學校章程的內容，在繼承與發揚、穩定與創新的辨證思想指導下，與時俱進、穩中求進。隨著學校內、外部環境的變化，學校辦學理念和辦學經驗的提升，按照章程修改的規范要求，適時開展章程修訂工作，體現章程的生命活力，使學校章程發揮更大的“法律”功能。

五、區分學校章程與學校具體規章制度

學校規章制度是由學校章程和學校具體規章制度兩部分組成，學校章程在學校規章制度中處于主導地位，是學校最基本、最重要的規章制度。學校章程與學校具體規章制度既緊密聯系又互相區別。從地位看，學校章程是學校 “根本大法”，處于“母法”地位，是制定學校一切具體規章制度的基本依據；學校具體規章制度是學校章程的“子法”，是學校章程的具體化和補充，學校具體規章制度的制定和完善可以促進學校章程的發展和完善。從內容看，學校章程規定的是學校重大的和基本的問題，是原則性與可操作性的結合；具體規章制度是對學校局部問題作出的規范，具有較強的針對性和操作性。從制定程序看，學校章程要比具體規章制度嚴格的多，學校章程需報教育行政部門核準；而學校具體規章制度則無此程序。在學校章程的統領下，分類制定一系列功能各異的學校具體規章制度，如約束性的《教師十不準》、規范性的《崗位職責》、激勵性的《獎勵辦法》、引導性的《評價細則》等，這些制度對規范教育教學秩序，達成辦學目標起著保障作用。制度是行動的準則，也是教育的手段，因此，各項具體規章制度必須明確、具體，具有操作性，便于檢查和評價，并且文字表述要簡單明了，易于記憶掌握，還要形成規范文本，從而提高規章制度的權威性。

學校章程制定之后，學校要設立或者指定專門機構，按照法制統一的原則，對校內各項具體規章制度進行審查。對不符合學校章程和改革發展要求，或者相互之間不協調的內部文件和管理制度，要認真做好清理和相應的“廢、改、立”工作，保證學校的規章制度體系層次合理、簡潔明確、協調一致。學校章程與具體規章制度的配套建設，既保證了學校章程文本的權威性和簡練性，又建立了一個位階明確、上下銜接、分工具體的校內制度體系，確保不會出現因某一項具體規章制度的修改，導致必須修訂學校章程的現象發生。

六、理清學校與教育行政機關的關系

現行教育法律尚未對學校章程的制定主體作出明確規定，現實中，民辦學校的章程是由學校舉辦者或委托董事會制定。公辦學校是章程的實際制定主體，教育行政機關代表政府對公辦學校章程制定過程進行指導，核準學校教代會通過的章程，監督學校章程的貫徹落實。對于公辦學校來說，學校與教育行政機關的關系是學校章程的內容之一，也是不易表述的內容，它包含學校的權利與義務、教育行政機關的權利與義務，同時要表明學校依托和尊重教育行政機關，依法按章辦學、接受社會監督的態度。教育行政機關要對學校章程的制定與實施給予重視和支持，提高學校章程的認可度和約束力，改變人們認為它是“校內規章”的偏見。同時，教育行政機關在實施管理中也必須尊重學校章程的規定，帶頭履行學校章程規定的義務，做好宏觀調控和管理服務，保障辦學投入，依法行政，不得干擾或剝奪學校的依法管理權，讓學校真正按照教育規律辦學，按學校章程辦事。

七、民主決策貫穿于章程制定的全過程

學校章程的制定是與教育改革和制度建設密切聯系在一起的，需要各利益相關方的廣泛參與和充分協商，是一個凝聚力量、形成共識的過程。學校章程建設要歷經考察調研、文獻研究、文本起草、專家咨詢、征求意見、教代會審議、教育行政機關核準、發布施行等幾個階段。在制定章程的具體操作過程中有以下幾個程序：（1）成立起草小組，形成章程草案；（2）師生共同討論，修訂學校章程；（3）提交教代會商討、完善并通過章程；（4）教育行政機關核準，發布實施。

學校章程要體現現代學校制定特別是民主管理、開放管理的要求，堅持民主、科學、公開的程序，充分吸收教師意見，讓教師代表參與到章程制定組織中，力求得到全體教職員工的認同與接受。依法落實和保障師生的知情權、參與權、表達權和監督權，只有在構思未來發展時容納了更多師生員工的意見，實施時才能得到較好的配合，章程才能發揮應有的效用。學校章程也是對家長和社會的一種承諾。學校章程在制定過程中除了征求教師的意見外，還要廣泛征求校內外利益相關方的意見，特別是家長的意見，發揮學校家委會的作用，鼓勵他們主動參與學校章程的制定和落實，讓學校章程成為社會了解學校的一個窗口，目的是創設一個良好的辦學環境，保證學校章程的順利實施。同時，為提高學校章程的制定水平，需對章程制定人員進行培訓和指導，咨詢法律專業人士，還可借鑒企業、政府等組織章程。

八、學校章程重在貫徹實施

學校章程是學校自主管理及政府監督管理的基本依據，具有確定性和規范性，涵蓋學校管理的各領域，貫穿依法治校的全過程，對校長、教干、教師、學生具有普遍約束力，不得片面理解，唯我所用。學校要以章程的貫徹實施為契機，組織全校師生認真學習學校章程，熟知章程內容，做到人人皆知、深入人心。教育督導部門要對學校貫徹實施章程情況納入學校工作檢查考核范圍，進行督導評估，學校在貫徹實施章程過程中要不斷進行研究總結、發現問題，在實踐中完善學校章程。最終形成政府依法管理學校，學校依法自主辦學，教師依法執教，學生依法求學，社會依法支持和參與學校管理的格局。并以確定的學校章程為核心，建立完善學校各項管理制度，不斷提高學校管理水平，為全面推進素質教育提供充分保障。

總之，學校章程建設工作是一項系統工程，章程的制定過程也是辦學理念的凝練、學校管理的優化過程，還是學校改革發展成果的體現。要把制定和實施學校章程作為新時期建設現代學校制度的根本任務，目的是提高學校管理的科學性和有效性，實現學校管理民主化、科學化、制度化和規范化。

[1]孫雪芬，王立強.現代學校章程建設[M].上海：同濟大學出版社，2007.4.

[2]金建陵.學校章程與學校評價機制的構建[J].石家莊：教育實踐與研究，2002.5.

[3]陳立鵬.關于我國大學章程幾個重要問題的探討[J].北京：中國高教研究 2008.7.