課程教學領域中教育公平問題的政策分析

●郝志軍

課程教學領域中教育公平問題的政策分析

●郝志軍

新世紀以來，在課程教學領域的教育公平問題主要表現在城鄉差異和群體差異兩個方面。要解決這兩個問題，一方面要把深化農村課程改革作為課程改革的重點和難點，全面落實國家課程方案，開足開齊國家課程；另一方面要因材施教，平等關注每一個孩子，為他們提供適合的教育，推進教學公平。

教育政策；課程教學；公平問題；政策建議

隨著改革的不斷深化，教育公平作為社會公平的基礎已成為社會普遍關注的重要問題之一，受到黨和政府的高度重視。2001年以來，我國頒布了一系列政策文件，全面推進教育公平問題的解決。在課程教學領域的教育公平政策文件有15個，涉及到基礎教育、職業教育、特殊教育等方面，其中關注的主要問題有三個：第一，縮小城鄉差異，主要是把深化農村課程改革作為課程改革的重點和難點，關鍵是全面落實國家課程方案，開足開齊國家課程。（15個文件中有8個文件涉及這一問題，占53.3%。）第二，課程結構內容和課程設置體現均衡性、選擇性和多樣性，促進學生的不同需求和個性發展。（15個文件中有7個文件涉及這一問題，占46.7%）。第三，縮小群體差異，因材施教，平等關注每一個孩子，為每一個孩子提供適合的教育，推進教學公平。（15個文件中有3個涉及這一問題，占20%）。其中課程結構內容和設置方面的問題，已經隨著基礎教育課程改革的深化，三級課程管理體制的推行和課程標準的修訂完善，得到一定的解決，這方面的教育公平問題有所緩解。由此，本文從課程教學的視角，針對現存的兩個主要問題，梳理確保農村學校課程開齊開足問題和教學公平問題的相關政策情況，分析存在的問題，并提出對策建議。

一、深化農村課程改革，確保農村學校開足開齊國家課程

我國基礎教育課程改革已由實驗探索進入常態化，但縮小城鄉差距、全面提高教育質量的任務仍十分艱巨。農村的師資、課程資源等還不能滿足課改需要，傳統的教育觀念和教學方式，在廣大農村中小學的教育教學中仍然廣泛存在。相關調查顯示，課程改革推進進程中城鄉差異明顯，農村地區教師對課程改革的信心、對課程理念和課程改革目標的可實現程度的估計、對課程改革所倡導的教學方式的認同度明顯低于城市地區[1]。這表明，深化農村課程改革已成為進一步實現教育公平的關鍵。

（一）政策現狀

1．以深化農村課程改革為重點，推進教育公平

國家高度重視課程教學領域內的教育公平，國務院和教育部下發的一系列推進課程改革的重要文件，都強調了教育公平問題。為落實2001年國務院頒布的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》精神，教育部發布《基礎教育課程改革綱要（實行）》，提出了“農科教相結合”、“三教統籌”和“綠色證書”等舉措。在教育部下發的《關于印發〈義務教育課程設置實驗方案〉的通知》（教基[2001]28號）中明確了學校課程的均衡設置和選擇性原則，鼓勵各地因地制宜地開發和設置地方課程和校本課程。2010年教育部《關于深化基礎教育課程改革進一步推進素質教育的意見》中強調，大力推進農村地區課程改革，要把農村地區的課程改革作為深化基礎教育課程改革的重中之重，加大對農村地區課程改革的經費投入，提供必要的辦學條件保障，保證農村學校開齊開足國家課程，達到國家規定的基本質量要求，并充分發揮“農村中小學現代遠程教育工程”的作用，為農村學校提供更多的優質資源、網上培訓、教研、專業咨詢等服務。隨后，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（下文簡稱《教育規劃綱要》）頒布實施，教育公平問題被擺到了前所未有的高度，把促進公平作為國家的基本教育政策，確立了以提高質量為核心的教育發展觀，注重教育內涵發展，鼓勵學校辦出特色，并指出：“建立以提高教育質量為導向的管理制度和工作機制，把教育資源配置和學校工作重點集中到強化教學環節、提高教育質量上來。”這表明，國家對教育公平的關注更為全面、深入，已由推進城鄉、區域、校際公平，深化到群體公平的層面。課程教學領域內教育公平問題的解決已經從重起點公平、機會公平轉向重過程公平和質量公平。

2．以義務教育均衡特別是師資配置均衡，破解教育公平問題

2005年，教育部印發《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，要求各地把推進義務教育均衡發展作為實現“兩基”之后義務教育發展的一項重要任務，研究制定本地區推進義務教育均衡發展的目標任務、實施步驟和政策措施。2011年，根據《教育規劃綱要》的要求，教育部制定了義務教育分規劃、教師隊伍建設分規劃，與有關部門一起啟動了義務教育學校標準化建設工程，深化了義務教育經費保障機制、中小學教師特崗計劃、教師國培計劃、農村薄弱學校改造計劃、中小學校舍安全工程，加大了對各地義務教育均衡發展的支持力度。各地也把推進義務教育均衡發展工作擺上重要議事日程，因地制宜地對本地推進義務教育均衡發展進行部署，普遍把改善薄弱學校辦學條件作為當前推進義務教育均衡發展的重點工作。

推進課程領域教育公平的根本問題是師資配置問題。針對農村教師短缺、優秀教師下不去留不住等問題，從2006年實施“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”，鼓勵高校畢業生到農村任教，本計劃實施以來，共招聘30萬名特崗教師，其中80%留在當地從教。2007年，在教育部六所直屬師范大學實施師范生免費教育，每年招收l萬名免費師范生，實施以來共招收免費師范生7.2萬名，90%以上的畢業生到中西部中小學任教，為農村培養輸送了大批優秀教師。2010年起，實施國家級中小學教師培訓計劃，中央財政共投入26億元，培訓農村教師328萬人，占培訓總數的95%。2010年，中央財政投入108億，實施邊遠艱苦地區農村學校教師周轉宿舍建設，改善了農村教師安居條件。最近，教育部下發《關于落實2013年中央1號文件要求對在連片特困地區工作的鄉村教師給予生活補助的通知》，決定對在連片特困地區義務教育鄉、村學校和教學點工作的教師給予生活補助。中國已有699個縣積極探索對農村教師發放補助，受益教師達到120萬人。這些舉措，進一步擴大了教育資源特別是師資資源的覆蓋面，為廣大農村地區特別是中西部貧困地區學校配齊配足學科教師，保證開足開齊國家規定課程提供了基本的保證。

（二）問題分析

課程教學領域的教育不公平主要體現在城鄉差距上。長期以來，受城鄉二元結構的影響，我國農村教育相對落后。盡管近年來國家將教育政策和經費向農村地區傾斜，特別是將農村義務教育全面納入財政保障范圍，但面對龐大的農村學生群體，根本推進教育公平還需要較長的時間，面臨不少實際困難。主要問題是：學科結構性矛盾突出，英語、藝術、體育、信息技術等課程不能開足開齊。

在農村地區，特別是西部農村，教研員量少質低，難以承擔繁重的指導任務。西部部分農村地區由于教師數量不足，為了保證教學第一線能正常開課，縣級教研部門和片區教辦，都沒有分學段按學科配齊配足教研員。西部農村的縣級教研室，教研員人數多的不足20人，少的10人左右或者只有7、8人，甚至4、5人，每一個教研員要兼顧全縣2-3個學科，教研員隊伍很難承擔起指導基層學校課程改革的重任。一些農村學校和教學點小學教師基本上是包班上課，一個人承擔著語文、數學等多門課程的教學任務，有的教師還要管理班級（當班主任），低水平的教師配置尤其是學科結構性師資缺乏，致使新課程方案規定的英語、藝術等課程在農村地區部分學校無法正常開設。另外，農村學校課程資源不足，部分課程特別是綜合實踐活動課實施艱難，在很多農村學校，綜合實踐活動只是一門課程表上有而實際未開設的課程。教育資源短缺，特別是師資資源配置不足，是造成農村地區學校課程不能開足開齊的根本原因。

（三）對策建議

針對我國目前的教育實際，促進教育公平的根本措施是合理配置教育資源，重點向欠發達的農村地區傾斜，積極推進困難地區辦學條件盡快達到國家基本標準。要切實落實農村課程改革的專項經費，確保課程改革順利開展，加快農村基礎教育課程改革政策指導，完善農村課程改革推進機制，確保農村地區開足開齊國家規定課程。

1．擴大農村教育資源的覆蓋面

擴大農村教育資源的覆蓋面，夯實深化農村課程改革的基礎。堅持教育公平的基本教育政策，從實現教育公平的高度出發，強化省級政府發展基礎教育特別是義務教育的財政責任，加大轉移支付力度，以破除地市、縣經濟發展不均衡所造成的義務教育辦學條件與發展水平不均衡的難題，縮小區域和城鄉教育差距。加快完成義務教育學校標準化建設工程，使農村學校在校舍、師資配置、教學儀器設備、圖書資料等方面達到基本辦學標準。尤其要盡快核定農村中小學教師編制，根據深化課程改革的需要和各地實際情況，合理制定生師比，配齊各學科教師，這是保證農村學校開足開齊新課程方案規定的各門課程，使新課程得以在農村順利實施的基礎性條件。

2．落實農村課程改革的專項經費

以政府投入為主，多渠道籌措落實課程改革的專項經費，并重點向農村傾斜。貧困地區，各級財政和教育行政部門要給予專項經費支持，重點保障農村學校教師參加課程改革培訓的經費和緊缺教學設備與圖書資料經費。

3．加快國家數字教育資源中心及共享服務平臺建設

將已有優質資源輸送到各級各類學校，并集中力量開發更加適合農村學校的音樂、美術、英語、科學等基礎教育短缺課程、高等教育（包括高等職業教育）面向大眾的公共視頻課程，讓邊遠貧困地區的孩子也和大城市的孩子一樣，能夠聽到最優秀的老師講課，能夠學到最先進的知識。同時，充分發揮“農村中小學現代遠程教育工程”的作用，為農村學校提供更多的網上培訓、教研、專業咨詢等服務支撐。

二、逐步消除大班額，推進小班化教學，實現教學公平

課堂教學中的教育公平又稱為教學公平，屬于教育過程公平范疇，是實現教育公平的重要途徑。近年來，國家采取有力措施，推進教學公平。

（一）政策現狀

1．以評價政策為導向，引領教學公平

2002年《教育部關于積極推進中小學評價與考試制度改革的通知》（以下簡稱《通知》）指出：“對學生、教師與學校評價的內容要多元，既要重視學生的學習成績，也要重視學生的思想品德以及多方面潛能的發展，注重學生的創新能力和實踐能力；既要重視學校整體教學質量，也要重視在學校的課程管理、教學實施等管理環節中落實素質教育思想，形成生動、活潑、開放的教育氛圍。”《通知》強調以學生發展為中心，遵循多元性的原則，使每個人都得到全面、充分的發展，這樣才能從源頭上解決課堂教學的不公平問題?！锻ㄖ愤€指出：“評價標準既應注意對學生、教師和學校的統一要求，也要關注個體差異以及對發展的不同需求，為學生、教師和學校有個性、有特色的發展提供一定的空間。教師要在教育教學的全過程中采用多樣的、開放式的評價方法（如行為觀察、情景測驗、學生成長記錄等），了解每個學生的優點、潛能、不足以及發展的需要。了解和尊重學生，全面了解、研究、評價學生；尊重學生，關注個體差異，鼓勵全體學生充分參與學習；形成相互激勵、教學相長的師生關系，贏得學生的信任和尊敬。”

《通知》明確提出了課堂教學公平的原則和要求，即平等原則、差異原則、補償原則、發展原則。平等原則是指每個學生都有平等地享受教育資源的權利和機會，在教學中應無歧視地對待每一個學生。差異原則即積極差別對待原則，又稱為平等差異原則，主要指“關注個體差異，鼓勵全體學生充分參與學習”。補償原則是指由于學生的天賦和身心特征等差異或差別是客觀存在的，教學應給予這些差異以某種補償，“了解每個學生的優點、潛能、不足以及發展的需要”，給予環境不利學習者更多特殊關照。發展性原則又稱為終極性原則，主要指促進所有學生的適當發展，這是教學公平的最終目的。

2．注重學生差異發展，推進小班化教學

課堂教學公平的核心是差異發展，是讓每個學生的潛力和智慧得到充分自由發展的公平。為此，《教育部關于印發〈普通高中課程方案（實驗）〉和語文等十五個學科課程標準（實驗）的通知》[2003]6號指出：“建立選課指導制度，引導學生形成有個性的課程修習計劃。學校要積極進行制度創新，建立行之有效的校內選課指導制度，避免學生選課的盲目性。”《教育部關于深化基礎教育課程改革進一步推進素質教育的意見》[2010]3號也強調：“要遵循學生認知規律和教學規律，根據學生的個性差異因材施教?！?/p>

推進教學公平的關鍵是逐步消除大班額，積極推行小班化教學。《教育規劃綱要》首次明確提出推進小班化教學，并把因材施教作為創新人才培養模式的主要內容。這些政策措施為有效推進教學公平，平等關注和對待每一位學生，提供了有力的政策保障。

（二）主要問題

大班額是教學公平中的突出問題。盡管國家出臺了一系列政策推進課程教學領域的教育公平，但由于我國區域差異較大，校際發展不平衡，優質教育資源配置不均衡等原因，在我國很多城鄉地區和中西部地區，優質教育資源過度集中在縣城學校，導致區域內少數學校規模過大，特別是班額大，師生比失衡，教師在教育教學中不能很好地照顧到每一個學生，有針對性地為每個學生提供適合的教育比較困難。因此，推進教學公平，任重道遠。

（三）對策建議

課堂教學公平主要是對待的公平，一是對待學生個性差異的公平，二是師生關系中的公平。我國中小學校廣泛存在的“大班額”現象制約著課堂教學公平的實現，造成城鄉間、校際間教育機會不均等，課堂教學資源分配不均衡以及班級學生受教育過程不公平等問題。對于大班額現象，要積極尋求對策予以化解。建議設立“小班化教學推進工程”，逐步消除大班額現象，在課堂教學中面向全體學生，平等地對待每一個學生。建設小組合作和個別化教學相結合的課堂教學組織形式，因材施教，促進不同孩子的健康成長。

1．完善法規，從政策法律上保證班額標準落實

教育部雖已規定了中小學班額的標準：小學班額以不超過45人為宜，中學班額以不超過50人為宜。但因班額標準未納入到教育法中，許多學校班額情況與標準規定有較大差距。建議在義務教育階段將班額標準納入義務教育法；在有條件的地區先行先試小班化教學，并逐步推進。

2．合理配置區域教育資源，從源頭遏制大班額

大班額現象既是城鄉義務教育資源不均衡所致，也是城鄉義務教育結構性變化、生源流動失衡的現實使然。因此，要調整政策導向，對區域教育資源特別是教師資源和投入進行合理分配，并向縣域以下學校傾斜，將政策傾斜到一些原本普通但有發展潛力的學校上，促進它們成為優質教育資源。加強師資隊伍建設，提高學校管理水平，縮小城鄉義務教育階段校際間的差距。辦合格的學校，提高教育質量，分流生源，讓每個學生同在藍天下，享受均等的教育，從源頭遏制大班額的生成。

總之，針對當前課程領域中存在的不公平問題，需要進一步加強農村地區特別是中西部貧困地區的課程改革，嚴格執行國家課程標準，開足開齊國家規定課程，特別是開足英語、藝術、體育、信息技術等薄弱學科課程。應該修訂普通高中課程方案和課程標準，優化課程結構和課程設置，全面體現課程的基礎性、均衡性、選擇性和學生的個性化需求，為每個孩子提供合適的教育內容。同時要嚴格控制班額規模，積極推進小班化教學，因材施教，平等對待每一個學生，促進所有學生的全面和個性發展。為了實現這一目標，國家應積極實施薄弱學科改造工程，保證農村地區英語、藝術、體育、信息技術等薄弱學科課程開足開齊；實施小班化教學推進工程，保證課程改革的深化，實施因材施教，為每個孩子提供適合的教育。

[1]馬云鵬.基礎教育課程改革：實施進程、特征分析與推進策略[J]．課程·教材·教法，2009，（4）．

（責任編輯：孫寬寧）

郝志軍/中國教育科學研究院課程教學研究中心主任，研究員。課題組負責人：郝志軍、陳曉東、王鑫、楊莉娟參與了執筆