淺談城市地下空間開發(fā)利用存在的問題及建議

○劉蕊

（陜西華地勘察設(shè)計咨詢有限公司 陜西 西安 710020）

開發(fā)利用城市地下空間資源，是現(xiàn)代化城市建設(shè)的重要內(nèi)容和發(fā)展方向。一些地下空間利用較早和較為充分的國家，如芬蘭、瑞典、挪威、日本、加拿大等，地下建筑的內(nèi)部空間環(huán)境質(zhì)量、防災(zāi)措施以及運營管理都達到了較高水平，其中以地鐵規(guī)劃和市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃最為突出，地下空間開發(fā)正從城市中某個區(qū)域的綜合利用逐步走向整個城市和除交通、市政設(shè)施以外的其他系統(tǒng)的綜合利用發(fā)展。我國城市地下空間開發(fā)建設(shè)起步較晚，除北京、上海、廣州等部分城市建設(shè)了地下交通和少量共同溝之外，多數(shù)城市的地下項目主體依然是人防工程，地下空間開發(fā)利用形式缺乏整體規(guī)劃設(shè)計，功能單一、靈活性差，大部分工程布局不合理，與城市建設(shè)脫節(jié)。近幾年來，我國為改變城市建設(shè)地下空間利用的落后狀況，充分發(fā)揮地下空間在大城市舊城改造、中心區(qū)再開發(fā)中的積極作用，結(jié)合城市交通改造地鐵建設(shè)，嘗試進行大規(guī)模的地下公共空間開發(fā)。

一、影響和制約我國城市地下空間開發(fā)利用的因素

1、地下空間開發(fā)造價遠高于地上部分

地下工程建設(shè)造價要遠遠大于地表建筑，其一次性投資費用為地面相同面積工程建設(shè)的3—4倍，甚至更高，因此在經(jīng)濟方面地下建筑一直處于劣勢。隨著城市規(guī)模的急速膨脹，空間容量不足的矛盾不斷加劇，城市土地資源日益缺乏，地下空間開發(fā)利用開始進入適度發(fā)展階段。地下建筑單位造價雖然高于地面，但不用支付高額的征地拆遷補償費，也無需花費建筑外表裝修費，并且有些地下建筑，如地下糧庫、冷凍庫比地面相同規(guī)模的造價要節(jié)省30%～60%，附件式地下室造價反而比地面樓房造價低1/4左右，地下建筑的經(jīng)濟競爭力正在逐步顯現(xiàn)。

2、固有觀念和認(rèn)識誤區(qū)影響了城市地下空間開發(fā)的積極性

目前，我國城市建設(shè)中平面發(fā)展占主導(dǎo)地位，重視向空中發(fā)展，固有觀念和認(rèn)識誤區(qū)使得在加大城市基本建設(shè)的背景下，粗放發(fā)展的模式還占統(tǒng)治地位，地下空間開發(fā)利用未受到應(yīng)有的重視，以至許多城市在街區(qū)改造、市政設(shè)施建設(shè)和城市綠化時沒有進行相應(yīng)地下空間的開發(fā)利用，不僅增加了后期再度開發(fā)的工程難度和資金投入，還對資源造成了不必要的浪費。

3、政府對地下空間使用功能限制嚴(yán)格，地下空間開發(fā)受限

建設(shè)部相關(guān)規(guī)定指出“城市地下空間的開發(fā)利用應(yīng)貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用、依法管理的原則，堅持社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益相結(jié)合，考慮防災(zāi)和人民防空等需要”。出于安全方面考慮，相關(guān)法律規(guī)范作出嚴(yán)格規(guī)定，明令禁止在地下空間設(shè)置游樂廳、幼兒園、電影院、醫(yī)院病房、營業(yè)廳等。但其實地上建筑在建設(shè)施工過程中也不乏傷亡事件，所以如果嚴(yán)格執(zhí)行安全規(guī)定，規(guī)范建設(shè)地下工程，保障防水、消防、通風(fēng)等系統(tǒng)的質(zhì)量，地下建筑應(yīng)該也是比較安全實用的。

4、地下空間開發(fā)存在多部門管理與無人管理并存的現(xiàn)象

在我國地下空間開發(fā)利用管理中，存在多頭管理與無人管理并存現(xiàn)象：一方面，地下空間涉及多個部門管理，其管理權(quán)限條塊分割缺乏統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)，無法明確各個部門的權(quán)利責(zé)任，一旦涉及利益分配和具體責(zé)任的承擔(dān)，不是你爭我搶就是互踢皮球，最終仍各行其是；另一方面，存在無人管理的情況，如單獨建設(shè)的地下工程要向哪個部門提出申請，接受申請部門核發(fā)規(guī)劃許可證依據(jù)什么、如何發(fā)尚不明確。這種矛盾并存的局面使得開發(fā)投資者的利益得不到保障，嚴(yán)重影響了開發(fā)地下空間的積極性。

5、已建成的部分地下空間，有效利用率低

一方面，部分已建成的地下空間由于規(guī)模小、位置分散、連通性差，不能得到較好利用而被迫閑置，且地下空間隱蔽性高，加之監(jiān)管力度不夠，容易導(dǎo)致地下空間成為一些違法犯罪活動滋生的溫床，形成社會不穩(wěn)定因素；另一方面，地下空間閑置或是廉價出租，經(jīng)濟收益較差，且每年需要大量的維護費用，增加了開發(fā)商和業(yè)主的負擔(dān)。

6、地下空間土地使用費問題

目前，對于地下空間的土地使用費還沒有明確統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)。本文建議在現(xiàn)有土地管理法規(guī)中增設(shè)對地下部分的控制，投資者可以通過無償劃撥與有償出讓的方式取得地下空間使用權(quán)，并對地下空間使用權(quán)進行產(chǎn)權(quán)登記，包括取得、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承、贈予等要作出明確規(guī)定。政府應(yīng)充分考慮地下空間開發(fā)的迫切性，盡快出臺有關(guān)地下空間土地使用費標(biāo)準(zhǔn)，制定優(yōu)惠政策，免付或少量支付土地使用費，通過引導(dǎo)和激勵，盤活城市地下空間的土地存量，積極鼓勵多元化資本進入地下空間開發(fā)。

二、合理開發(fā)和利用城市地下空間的重要性

1、有利于市政設(shè)施優(yōu)化，緩解城市交通矛盾

近年來，城區(qū)行車難、停車難、行路難等問題日益突出。而地下空間的開發(fā)利用可以調(diào)整交通出行結(jié)構(gòu)，擴大道路通行能力。在建設(shè)地下交通系統(tǒng)過程中，盡可能完善出入口的設(shè)置、交通標(biāo)識，并結(jié)合周邊辦公樓、商業(yè)區(qū)進行“一體化設(shè)計”。地下停車場（庫）也應(yīng)與地下商業(yè)街、地鐵站結(jié)合建設(shè)，資源共享，帶動地面商業(yè)的蓬勃發(fā)展。積極發(fā)展城市地下交通，可以大幅度緩解地面交通壓力，提高城市運行效率。

2、能夠有效改善城市環(huán)境

隨著城市化進程的快速推進，城市人口劇增與土地供給不足之間的矛盾日漸突出，如果一味增加建筑密度和高度，很可能導(dǎo)致地面空間容量飽和、居住區(qū)開敞空間減小、綠化減少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量隨之下降。對重點區(qū)域地下資源進行整合，連通商業(yè)街、大型商場、停車場等，使市民在地下就可實現(xiàn)換乘、購物、餐飲以及娛樂等活動，這樣可以增加城市地上綠化面積，有效改善城市環(huán)境，緩解地上空間擁擠的現(xiàn)狀。

3、有利于防空防災(zāi)一體化建設(shè)，提升城市綜合防護能力

利用地下空間防災(zāi)是城市綜合防災(zāi)系統(tǒng)的重要和必要組成部分。地下空間相對于地面上難以抗御的外部災(zāi)害如戰(zhàn)爭空襲、地震、風(fēng)暴等有較強的防御能力，具有極高的空間結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性、隱蔽性、封閉性和抗震性。對于災(zāi)難造成的給排水、供電、燃氣、通信中斷等，可通過建設(shè)共同溝進行有效防護，既消除了通訊、電力等系統(tǒng)在城市地面形成的電線桿、高壓塔等占地情況，同時又避免了城市道路反復(fù)開挖造成的資源浪費，降低了路面的維護保養(yǎng)費用，從而確保道路交通功能充分發(fā)揮，增強城市的防災(zāi)抗災(zāi)能力。

4、有利于發(fā)展低碳經(jīng)濟，節(jié)約能源

地下空間具有一定的恒溫保溫性，地下建筑物能量消耗比地面建筑明顯要少。此外，利用地下空間的特點，安排一些適宜建在地下的產(chǎn)業(yè)或工程項目，如糧油庫、食品藥品庫、易燃易爆劇毒倉庫；需要恒溫、恒濕、清潔無塵的工廠；不需要光照的燒傷病房以及棉毛紡織等粉塵較大的產(chǎn)業(yè)等，對于提高產(chǎn)品質(zhì)量、提升安全系數(shù)、降低生產(chǎn)成本、節(jié)約能耗、縮減基建投資都是有益的。

三、城市地下空間開發(fā)利用的建議

1、制定城市地下空間開發(fā)利用建設(shè)總體規(guī)劃，完善法規(guī)體系

目前，我國關(guān)于地下空間利用方面的專門立法尚屬空白，僅存在相關(guān)的單行法及一些地方性政策。城市地下空間設(shè)施的大量興建，要求建立完善相關(guān)政策和法規(guī)。應(yīng)盡快出臺包括完善城市規(guī)劃、土地管理、城市建設(shè)、地下空間使用管理方面的法律法規(guī)體系，對城市地下空間合理規(guī)劃，加強政策引導(dǎo)，同時也為投資者進入地下空間開發(fā)新領(lǐng)域提供法律保障。

2、開發(fā)與保護相結(jié)合，科學(xué)制定城市地下空間規(guī)劃

城市地下空間是一種寶貴資源，是城市空間資源的重要組成部分。但地下空間開發(fā)具有層次性和不可逆性，切記草率行事，急功近利。必須制定科學(xué)的城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，以保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展為基本原則，堅持社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益相結(jié)合，切實保障地下空間資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

3、建立適用性協(xié)調(diào)機制

對為滿足民生需要而建設(shè)的地下設(shè)施，應(yīng)當(dāng)在政府宏觀指導(dǎo)下，其投資、建設(shè)、經(jīng)營、管理以市場為主，以經(jīng)濟效益為先，兼顧社會與環(huán)境效益和防災(zāi)減災(zāi)的要求；對為防災(zāi)減災(zāi)而建設(shè)的地下設(shè)施，應(yīng)當(dāng)以政府調(diào)控為主，在投資、建設(shè)、使用、管理方面發(fā)揮多種積極性，在保證戰(zhàn)備與防災(zāi)需要的基礎(chǔ)上，做到與經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益相統(tǒng)一。

4、完善相關(guān)行政管理部門的對接

由于地下空間開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，致使近年來在城市建設(shè)中頻頻出現(xiàn)道路反復(fù)開挖、地下施工破壞市政管網(wǎng)、回填施工不規(guī)范導(dǎo)致路面塌陷的現(xiàn)象，既造成了資源浪費，又犧牲了市容美觀，還給城市安全帶來了隱性危機。城市地下空間綜合開發(fā)利用迫切需要整合行政資源，建立信息共享、協(xié)調(diào)互動、監(jiān)管與查處聯(lián)動機制，提高管理效率：對地下空間開發(fā)建設(shè)項目進行統(tǒng)一規(guī)劃與管理，并進行登記備案，協(xié)調(diào)處理開發(fā)建設(shè)過程中發(fā)生的重大問題，督促檢查規(guī)劃與政策的實施與落實情況。

5、采取多元投資模式，加大投資力度

目前，我國地下空間開發(fā)利用以政府投資為主，投資形式單一、周期長、投入量大，單靠政府財政支出難免力不從心。建議對于滿足社會整體利益的非盈利性質(zhì)的公益項目，資金投入量較大，宜采取政府投資方式；對于投資風(fēng)險較大、盈利較低、回報較慢的項目，應(yīng)以政府投資為引導(dǎo)，采取政府與社會力量合作投資的方式；對于商業(yè)性質(zhì)較強、效益較好的項目，采取完全社會投資的方式。通過政府直接投資、政府與社會合作投資、完全社會投資多種投資方式相結(jié)合的“混搭”模式，有效增加地下空間開發(fā)的資金投入力度。

6、適當(dāng)調(diào)整限權(quán)限用的緊箍咒，激發(fā)社會力量投資地下空間開發(fā)的積極性

在市場經(jīng)濟條件下，要想吸引社會力量進行地下空間開發(fā)，投資收益是必要的。必須堅持“誰投資、誰所有、誰受益、誰保護”的原則，明確地下工程建設(shè)和使用的各項優(yōu)惠政策和措施，并根據(jù)自身城市的特點，適當(dāng)放寬地下空間的開發(fā)用途和經(jīng)營范圍，留出足夠的空間，允許建設(shè)單位對其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程自營或者依法進行轉(zhuǎn)讓、租賃，激發(fā)開發(fā)商和投資商投資地下空間的積極性，促使地下空間建設(shè)增速、增效。

[1]張季超等：城市地下空間開發(fā)建設(shè)的管理機制及運營保障制度研究[M].科學(xué)出版社，2011.

[2]給地下開發(fā)多留些發(fā)展空間[N].中國建設(shè)報，2003-10-21.

[3]魏秀玲：中國地下空間使用權(quán)法律問題研究[M].廈門大學(xué)出版社，2012.

[4]陳志龍、劉宏：城市地下空間總體規(guī)劃[M].東南大學(xué)出版社，2012.

[5]佚名：開發(fā)利用地下空間 解決城市環(huán)境危機[EB/OL].www.fjinfo.gov.cn，2005-11-04.

[6]把脈城市地下空間開發(fā)[EB/OL].中新網(wǎng)：半月談，2012-08-16.

[7]廣州市國土資源和房屋管理局：廣州市地上地下土地利用和權(quán)利登記專題報告[Z].2012.