農村低保對象確定問題的思考——以唐山市豐南區大新莊鎮為例

○侯玉妹

（武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢 430072）

農村低保對象確定問題的思考
——以唐山市豐南區大新莊鎮為例

○侯玉妹

（武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢 430072）

農村最低生活保障制度是在城市低保制度不斷推進的過程中逐漸發展起來的，是在我國特有的城鄉二元結構下所實施的農村社會保障的一部分。本文通過對河北省唐山市豐南區大新莊鎮所轄的個別行政村的走訪，發現農村低保政策的實施在大新莊鎮取得了一定的成績，但低保對象的確定在實際操作過程中也暴露出很多問題。因此，要調動各方面的力量對存在的問題加以解決，以使這項重大的惠民政策取得更好的成效。

農村低保 低保對象 社會保障

2005年5月17日，河北省人民政府下發《河北省人民政府關于建立和完善農村居民最低生活保障制度的通知》，規定“凡共同生活的家庭成員年人均純收入低于戶籍所在地農村低保標準、持有本地居民常住戶口的農村居民均屬保障范圍。無當地常住戶口的人員不享受當地農村低保待遇（不含已遷往學校的大中專在校學生）。”

本研究將河北省唐山市豐南區大新莊鎮作為研究對象，并選取個別村莊進行深入調查走訪，主要從大新莊鎮實施農村低保的背景、實施現狀、低保對象確定的相關內容等三個方面展開，進一步分析農村低保對象在實際操作過程中是如何確定的，并最終結合自己所學的知識，提出專業意見。

一、大新莊鎮農村低保對象確定的基本做法

1、該鎮實施農村低保的基本情況

河北省唐山市豐南區大新莊鎮共有62個行政村，人口5.6萬，該鎮自2004年起響應政府的號召，開始在所轄村莊實施農村最低生活保障制度，到目前已有650人享受了低保待遇。該鎮每年所獲得的低保金總額在120萬元左右，基本是在每年低保對象審核完畢后，由豐南區民政局根據低保對象的人數、貧困程度，將低保資金下撥到鎮民政局。

2、確定低保對象的政策依據

《唐山市農村居民最低生活保障暫行辦法》（唐山市人民政府令〔2003〕1號），與低保對象確定有關的內容總結如下：凡在本市行政區域內具有常住農村戶口的農村村民、戶年人均純收入低于農村最低生活保障標準，均可依照本辦法申請享受農村最低生活保障。

3、可借鑒之處

（1）村民參與低保對象的確定。在調查中發現，隨機選取的村莊（雙港村、薄莊村、大河莊村、黑坨村、大趙莊村、沙溝村）在確定低保對象的環節都采取了村民代表參與評議投票的方式，15戶或10戶選舉一名村民代表，這些代表和村干部通過村民代表大會對提交的申請進行討論投票，并參與到會后的實地調查中。這種做法在一定程度上反映出了確定低保對象的公正性，同時可以調動村民的積極性，減少工作的阻力，提高政策的有效性。

（2）低保金的社會化發放。大新莊鎮民政局會在每個季度的15號之前，由專門人員按救濟款的指定額度將低保金打到低保對象的救濟卡上，低保對象需要時可以隨時支領，而不經過村委。這樣財政權和行政權的分離，避免了多頭負責制，能夠在一定程度上避免救濟款被私人占有或挪用，使國家的這項資金得到充分利用，從而保障了低保對象的合法權益。

二、大新莊鎮農村低保對象確定過程中暴露的問題

1、農村收入難以界定，家庭經濟狀況難以核查

準確地確定低保對象，實現應保盡保，不該保的不保，既不漏保，也不錯保，提高低保制度的保障效果，同時避免制度“養懶漢”的一個重要前提是準確核實家庭收入。但準確核定申請人的家庭收入是一個巨大的難題，同時也是制度缺陷。造成農村居民收入調查工作難的原因主要有以下幾個方面：一是對于村民的收入調查難以取得切實的證據，而且對于村民的隱性收入難以掌握，僅靠村民所在的工作單位提供的工資收入證明，其真實性難以保證；二是農村居民的交往程度深，在舉證的過程中很容易受關系親疏遠近的影響，導致真實情況得不到反饋；三是根據目前的法律法規，審批機構對申請人的銀行存款、股票及其他有價證券情況調查難度很大；四是農村居民收入來源比較分散，主要以種植、養殖、勞務收入為主，種植、養殖的實物難以貨幣化，并且農產品價格不穩定，自給部分非商品化扣除難。

此外，低保對象的家庭經濟狀況核查需要耗費大量的人力物力，在人員不足的情況下，很容易出現工作人員工作不認真，草率了事的情況。這一點，也是導致低保對象難以準確判定的一個方面。

2、實際操作不夠規范，公平公正受到質疑

大新莊鎮所轄村莊鎮確定低保對象的一項重要程序是選舉村民代表，即根據村莊的大小來確定多少戶推舉一名村民代表，然后由所有的村民代表投票討論決定低保對象。這一程序理論上是十分公正的，因為每一個村民代表也是從居住比較相近的幾戶家庭選出來的，他們對于各家各戶的經濟情況相對來說比較了解。這樣，在確定低保對象的時候也能夠減少工作量，增強工作的針對性和有效性。然而，村民代表的選任也僅僅是根據其在日常生活中建立起來的威信，并沒有考慮其政治和道德素養，這就難免出現關系保、人情保，影響政策實施的效果。

3、道德規范力度不足，騙保現象確實存在

在調查過程中了解到，一些村民為了獲得最低生活保障，采用了有損道德的手段，如在接受調查的時候在收入上做手腳，來騙領國家的低保金。還有一部分人為了獲取低保金，消極地對待生活的貧困，不主動尋找一些力所能及的工作，因此出現了“養懶漢”的現象。這就反映出，低保對象的確定在缺乏對個人行為做出要求的情況下，難免會出現嚴重的逆向選擇行為和道德風險問題。

4、公示過程常被省略，保障細節不夠規范

在隨機走訪個別村莊村干部的過程中了解到，按照豐南區民政局低保對象確定政策的相關規定，在村民代表和村干部完成家境核查后，要將低保對象名單公布在宣傳欄中，接受村民的監督，三天后無異議的才能上交鎮民政局。而在實際實施過程中少了這一環節，主要原因在于大多數村民對這項政策存在著認識上的誤區，即認為將低保對象的名單公示出來，會有損尊嚴，低保對象也認為這是一件不光彩的事。

5、政策宣傳仍欠深入，村民觀念有待轉變

調查過程中發現，一些村民將農村最低生活保障制度混淆為“五保”制度，并且認為農村的孤寡老人已經有了“五保”制度的保障，因此沒有必要施行低保。還有一些村民認為，農村的貧困人口太多、貧困程度太深了，推行農村低保的意義不大。個別村民也將這項政策認為是施舍，有傷尊嚴。此外，個別村干部對于本村低保對象究竟領取多少救濟金并不清楚，認為這是個人隱私。

三、完善低保對象確定工作的思考

1、采用競選機制，公平、公正、公開地確定村民代表

村民代表大會制，是大新莊鎮所轄村莊在確定低保對象過程中普遍采用的一種程序，也是保證該項工作順利展開的優勢之一。因此，村民代表的個人素質將直接影響低保對象確定的公正性。在調查過程中也不難發現，大多數村民代表的確定僅僅是根據其在日常生活中所樹立起來的威信，但這種威信也是有水分的，有的倚仗家族優勢，有的憑借錢財，還有的借助個人的蠻橫。因此，可以通過競選的方式，即讓有意向成為村民代表的人員提交申請，并公開競選，然后由村民投票，“擇優錄取”。這樣就可以有效避免村民代表不代表村民的現象發生，同時也能夠調動起村民學習的積極性，提高村民多方面的素質。

2、獎懲監督并舉，減少“養懶漢”和騙保現象的發生

農村低保是由政府按照當地最低生活標準為低保對象提供物質幫助的一種制度，其主要目的是切實解決農村貧困人口的生活困難。然而，在實際實施過程中卻出現了兩種令眾人所不齒的現象：一是有的低保對象為了拿到國家的救濟金而不積極工作，甚至是放棄農民之本，成為典型的懶漢；二是個別村民瞞報家庭收入，或者是生活條件改善后不主動提出放棄該救助，而是隱瞞，以騙取國家的救濟金。因此，在政策實施的過程中可以加強監督，如若發現以上兩種情況，要嚴厲懲罰，如采用全村通報、個人檢討、罰款等方式。與此同時，可以引入獎勵機制，即對于那些為了擺脫貧困而努力工作，積極進取的低保對象，則可以予以一定程度上的獎勵，包括精神上的和物質上的，以鼓勵大家工作。

3、理論與實際結合，科學確定家庭收入評估辦法

農村低保政策的原則是“應保盡保”，為了實現該目標，提高低保制度的保障效果，同時避免制度“養懶漢”的一個重要前提是準確核實家庭收入。而我國目前實施的農村居民家庭收入調查方式是十分粗糙的，它并不能夠準確核定申請人的家庭收入，也沒有考慮到家庭財產。筆者認為，這是一項制度上的缺陷，需要統計、民政、財政等相關部門將理論研究和實際調查結合起來，制定出一套既符合實際又簡便易行的農村居民家庭收入評估方法，從而準確界定低保對象，提高該項政策的有效性，減少政府人員的工作量，從而節省人力、物力、財力。

4、宣傳公示同步，增強政策透明度

農村低保本身是一項制度建設，是對傳統救濟的一大變革，而享受國家的這項政策則是低保對象的權利，受到法律的保護。然而，調查過程中也不難發現，一些村民將農村最低生活保障制度混淆為“五保”制度，并對其現實意義提出了質疑，甚至認為是在亂用納稅人的血汗錢。個別村民也將這項政策認為是施舍，有傷尊嚴。包括村干部在內，大多數農村居民對于這項新的扶貧政策缺乏了解和正確認識。因此，要提高低保政策的宣傳力度，可采取廣播、海報、入戶宣傳等形式，提高政策宣傳的時效性，讓民眾及時了解政策的內容及變化情況，為低保政策奠定雄厚的群眾基礎。在這個基礎上，增加民主公示，讓村民了解被救助對象，便于日常監督和退出機制的完善。

四、結論

大新莊鎮2004年起響應政府的號召，開始在所轄村莊實施農村最低生活保障制度，到目前已有650人享受了低保待遇。不難看出，農村最低生活保障制度是符合民心、順應民意的重大惠農工程，也是逐步縮小城鄉差距，構建和諧社會的重要制度安排。在今后的發展中仍需要國家繼續投入更多的關注，加大宣傳力度，使該項制度在廣大農村地區得到普及，讓更多的農民群眾得到實惠。

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