我國社會保險經辦服務體系的歷史變遷及啟示

○王美桃

（中國社會科學院拉丁美洲研究所 北京 100007）

我國社會保險經辦服務體系的歷史變遷及啟示

○王美桃

（中國社會科學院拉丁美洲研究所 北京 100007）

新中國成立至今，我國社會保險經辦服務體系歷經計劃經濟下的“工會和企業自管”、“多部門管理”和“歸口管理”三個階段的改革和發展，最終形成了多級的經辦機構框架體系。但是，我國社保經辦和服務派送體系還較落后，凸顯地方經辦服務能力的脆弱。因此，本文建議統一社保經辦機構設置，實行行業垂直管理；健全經辦機構經費預算制度，支持從社保基金中劃撥經辦管理費用；建立全國統一的中央數據庫和信息網絡服務體系；理順政府部門職能，整合社保經辦資源，建立“大社保”的經辦服務體系。

社會保險 經辦服務體系 變遷 改革

一、我國社會保險經辦服務體系的歷史沿革

20世紀80年代前，我國板塊化的社會保險業務經辦部門，并不是嚴格意義上的社會保險業務管理服務機構。自1951年以來，我國社會保險經辦機構的改革和發展歷程，大致可以分為三個階段。

1、計劃經濟下的工會和企業自管階段（1951年—20世紀80年代初）

在1951至1968年期間，中華全國總工會及其各級工會是全國企業社會保險業務的主要管理機構。1951年，中華人民共和國政務院頒布了全國國營、公私合營、合作社等統一的《中華人民共和國勞動保險條例》（以下簡稱《勞動保險條例》），《條例》規定相關部門社會保險待遇統一由原勞動部和中華全國總工會負責管理，標志著我國社會保險業務經辦機構雛形的出現。在1966至1976年的十年“文化大革命”時期，我國的社會保障事業幾乎處于癱瘓狀態。1962年2月，財政部頒布《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見》（草案），該草案規定國營企業一律停辦提取勞動保險金，企業退休職工等勞動保險開支都在營業外開支。至此，我國的社會保險統籌工作停止，社會保險變成了“企業保險”。1969年，民政部被撤銷，原來由民政部負責的社會福利事業也分割或移交到各部門分別管理。1978-1980年間，中華人民共和國民政部、原國家勞動總局、原國家人事局相繼成立，結束了全國社會救濟、社會福利、社會保險事務無主管部門的局面。

2、多部門管理階段（20世紀80年代初期—1998年）

這一時期，我國的社會保險工作由原勞動部、民政部、人事部、衛生部和國務院醫療保險制度改革領導小組五部委分別承擔對應保險的監管職能，但社會保險的主要服務管理工作仍由企業負責。1980—1991年，現代社會保險經辦服務體系尚處于建立之中，社會保險的管理服務工作仍主要由企業承擔。從1984年開始，一些地方開始實行企業職工養老保險費用社會統籌的改革，至此我國現代意義的社會保險經辦機構逐步成立。1986年起，各省市人民政府遵循中發[1986]9號文和國發[1986]77號文通知的精神，結合當地實際，不斷加強勞動人事部門的組織建設，并相繼建立經辦社會保險業務的專門機構，一般稱為“XX省（市）社會勞動保險公司”，這標志著我國社會保險經辦機構初步建立。為適應社會主義市場經濟體制改革的步伐，1993年中共中央發出《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，該《決定》明確建立統一的社會保險管理機構，并將社會保險的行政管理與基金經營分開。1994年，原勞動部成立社會保險事業管理局，負責指導各地經辦管理工作。此時，許多管理服務工作仍由企業來承擔。

3、歸口管理階段（1998至今）

1998年至今，社會保險經辦機構進入了快速發展時期，社會保險經辦機構由完全依托企業、事業單位管理向經辦機構社會化管理轉變，由單純管理開始向管理與服務并重方向轉變。1998年，國務院大部制改革，結束了社會保險“五龍治水”的多頭管理局面。同年，國發[1998]28號提出對社會保險經辦機構實行省級垂直管理，從此經辦機構開始獨立承擔社會保險基金的管理、社會化服務的經辦管理等工作。2000年，中央級社保經辦機構即原勞動和保障部社會保險事業管理中心（以下簡稱“部社保中心”），正式成立。這標志著我國中央、省、市、縣四級社保經辦機構的整體架構基本形成。進入21世紀以來，我國社保經辦機構的工作范圍也逐步向農村、非正規就業人群和城鎮居民延伸。另外，經辦機構由全權管理服務開始向建立基層社會保障平臺，委托包括銀行、郵局、定點醫療機構、定點藥店等社會服務組織共同開展管理轉變。

二、全國社會保險經辦服務體系建設取得的成績

1、全國社會保險經辦服務體系已初步建成

經過多年的改革建設，我國社會保險經辦服務體系業已初步形成以各級社會保險經辦機構為主干、以社會服務機構為依托、以市場服務機構為輔助、以社區服務為基層平臺、以網絡通訊服務為基礎平臺、以信息化手段為基本技術支撐的服務網絡。

從機構設置來看，我國社會保險經辦機構數量逐年增加，尤其社會保險經辦業務逐級下沉后，縣（區）級經辦服務機構數量增加更為明顯，一般平均每個行政區劃設立2.6個經辦機構。截止2012年底，全國社保經辦機構共有8411個，比2000年增加了3627個，年平均增長4.81%。其中省級63個，地（市）級1040個，縣（區）級7308個。

從人員編配情況來看，經辦人數實有數和編制數絕對額均呈現逐年遞增趨勢。截止2012年底，全國經辦機構編制總人數15.67萬人，實有人數17.22萬人，實有人數比2000年增長了129.7%，年均增長7.18%。其中，省級0.44萬人，地（市）級4.34萬人，縣（區）級12.44萬人，分別占實有總人數的2.6%、25.2%、72.2%。

2、社保經辦機構服務規模不斷擴大，保障能力穩步提升

（1）覆蓋城鄉的社會保險制度逐步建立，各險種參保人數紀錄不斷刷新

1993年以來，全國五險參保人數紀錄不斷刷新。截止2012年底，全年五險合計參保人數已達13.37億人次，加上參加農村養老保險的人數，社保經辦機構實際管理服務對象已超過17.97億人次。此外，城鄉居民社會保險制度也獲得了快速發展，并逐步向農村延伸。至2012末，“新農合”參保人數已超過8.3億人，城鄉居民社會養老保險制度覆蓋人數達到4.84億。

（2）經辦機構管理社會保險基金規模不斷擴大

伴隨社會保險覆蓋面的擴展，各項社會保險基金收支和結余規模也迅速擴大，截止2012年底，全國五項社會保險基金總收入達到28909億元，五項保險基金總支出達22182億元，其中，全年城鎮基本養老保險基金總收入20001億元。在基金規模不斷擴大的同時，基金的征管方式不斷完善，各經辦機構更加注重加強基金管理，實現基金保值增值，推動社會保險基金管理工作的規范化、科學化。

（3）社會保險待遇支付和結算服務能力不斷增強

2004年全國首次實現了企業離退休人員基本養老金全部按時足額發放。到2012年底，全國領取養老金的離退休人員為7466萬人，領取基本養老金的城鄉居民達13075萬人，跨省轉移基本養老保險關系114.7萬人次。1993—2012年，累計支付醫療保險待遇11283億元，失業保險待遇2370億元。

3、經辦機構經費投入和支出規模不斷增加

根據《人力資源和社會保障部2012年度部門預算》，2012年全國經辦機構預算總支出為132.37億元，實際總支出148.11億元。其中，商品和服務49.85億元，人員經費80.36億元。按實有人員人均經費支配額來看，2012年經辦人員年人均支出8.60萬元，人均服務經費為8.88元。可見，我國社會保險經辦機構經費利用率較高。

4、經辦機構信息化服務水平不斷提升

目前，我國社會保險信息化建設已初具規模，公共服務手段逐步由單一化向多元化轉型，機構服務能力不斷提升。自2002年“金保工程”建設以來，全國已有31個省份實現了部、省、市三級網絡貫通，截至2013年9月末全國街道鄉鎮平均聯網率達92%。到2013年8月，全國已有314個地級以上城市開通了12333專用公益服務電話號碼，其中261個地級以上城市依托電話咨詢服務系統提供服務，12333全年話務量將近6100萬次。

5、經辦機構管理體制逐步捋順，管理手段更加有效

近年來，我國社保經辦機構資源整合和配置優化的工作穩步推進。截止2012年底，全國有廣東、天津等12個省市建立了“五險合一”管理體制。經辦服務網絡逐步向街道、社區延伸，江蘇、山西等8個省市還陸續設立了農村養老保險經辦機構。同期，全國納入社區管理的企業退休人員達5328萬人，占企業退休人員總數的78.3%。到2012年末全國已有266個縣，1300個鄉鎮（街道）完成基層社保服務設施建設，辦公效率和服務能力得到有效提高。

三、未來社保經辦機構服務體系改革方向思考

從全國層面看，我國社會保險經辦機構取得了一定成效，但快速發展的社會保險制度相比，整個經辦管理體系還存在許多不盡如人意的地方，如管理體制不順、經辦人員人均負荷比趨高、信息化建設相對滯后等，這些問題已經成為阻礙社保事業和經辦體系運行的瓶頸，加快社會保障管理體制和經辦服務體系的改革已勢在必行的。

1、理順機制，實行管辦分離的行政管理體制

據上文所述，我國各級經辦機構數量頗多，機構設置分散，“五險統管”的經辦管理體系尚未建立。為此，本文認為應該先明確繳費型社會保險經辦服務機構的性質和法律地位，理順經辦機構的體制和機制，規范業務流程，提高經辦機構服務能力。另外，建議將人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心從人社部獨立出來，升格為“全國社會保險管理總局”，各省市、自治區則按級設立社會保險管理分局，這有利于實現國家行政機構和事業單位分離。

2、健全經辦機構經費預算制度，從社保基金中劃撥經辦管理費用

充足的機構運行經費，是社保經辦服務質量提升的重要保障。根據房連泉博士測算，2012年全國社保經辦人員人均經費支出8.6元，服務參保群體人均支出為8.9元。為此，建議進一步健全經辦機構經費預算制度，并依照經辦人員負荷比和基金管理規模從社保基金收入中列支機構運行經費，進而促進社保經辦服務質量的提升。

3、社保經辦機構的人員編制與經辦服務對象掛鉤

在我國現有的社會保險經辦服務體系內，一面是經辦機構人員編制短缺，機構運行經費緊張；一面是社會保險覆蓋人群大幅增長，社保基金年度累計額與日俱增。結果導致經辦人員不堪重負，服務質量難以提升；社保基金管理成本飆升，保值增值問題愈發棘手。為此，本文建議我國社保經辦機構人員編制要與經辦人員負荷比、社保基金管理規模掛鉤，建立其與經辦服務對象動態調整機制，保障社保經辦機構的持續運營。

4、建立自上而下的信息化建設推進體制

由上文所述，我國“金保工程”已經取得了一定的成績，但是，按照“記錄一生、保障一生、服務一生”的發展目標，社會保險和經辦服務的便捷性、準確性等方面還存在很大的差距。本文建議社保經辦機構建立自上而下的信息化建設推進體制，建立全國性的中央數據庫和網絡服務平臺。各省、市、自治區社保經辦機構，首先要完備服務對象數據信息采集、跟蹤管理系統，其次要做好與中央數據庫的對接工作，這將有效地提高我國社保經辦機構的信息化服務能力。

[1]陳柳東、劉廣君、楊娟：社會保險經辦機構的回顧與發展[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2011.

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[3]孟昭喜：我國社會保險經辦管理服務事業改革開放30年來取得長足發展[N].中國勞動保障報，2008-12-12.

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[5]鄭秉文：養老金發展報告2013[M]，北京：經濟管理出版社，2013.

教育部人文社科基地重大研究項目“社會保障管理體制研究”（項目批準號：13JJD630010）成果之一。）