以特許經營促進機場投資多元化

○艾 剛

（中山大學嶺南學院 廣東 廣州 510275）

民用機場作為航空運輸的重要組成部分，對一個國家和地區經濟和社會發展發揮著“發動機”式的帶動作用。根據國際上的研究，機場投資和社會經濟效益比是1∶8，因此，我國許多城市和地方政府對此有了充分認識，積極性高漲，依托機場建設項目，規劃和發展“臨空經濟區”，拉動區域經濟和社會的發展。根據《民航發展第十二個五年規劃》，預計到2015年，運輸機場數量將由2010年底的175個增加至220個以上。“十二五”期間民用機場新建、改擴建、遷建的固定資產投資規模達到4250億元以上，比“十一五”增加60%以上。其中，中央投資和地方政府的投資預計為30%左右，因而存在大約3000億元資金缺口。如此巨大的資金缺口，促進投資多元化是必然之路。

特許經營作為一項在國際上許多機場成功實施多年的機場運營管理機制，通過與BOT等融資模式聯合運用，不僅可提高機場相關業務經營管理的效率和效益，而且可促進機場投資主體多元化，大大緩解政府和機場管理機構的投資壓力，因此，從20世紀80年代就引起我國民航的關注，在全國機場屬地化改革完成后，更成為全民航關注的熱點問題。2003年初，國家民航局就成立了專門的課題研究小組，對機場實施特許經營制度進行深入研究。但直到2009年4月國務院頒布的《民用機場管理條例》中，仍僅在第38條對此做了原則性的簡單規定，由于種種原因，民航局至今未形成明確的實施辦法或指導意見。本文就以特許經營促進我國機場投資多元化的現實困難與對策進行了研究。

一、機場特許經營的特點

根據國際上先進機場的成功經驗，總結歸納出機場特許經營制度具有下列特點：一是專門法律保證。通過立法確立機場管理機構對機場范圍內所有經營活動的管理權利。二是機場范圍內的土地（含規劃發展用地）授權由機場管理機構統一規劃、管理、租賃。三是全方位實施的業務范圍。根據國際民航組織和國際航空運輸協會的有關界定，特許經營制度的業務范圍包括航油供應、配餐、飛機地面服務代理、貨站等航空運輸配套業務，以及所有機場延伸服務，如商業零售、停車場、廣告、地面交通、旅店等，而不僅是目前國內個別機場實行的候機樓商業零售。四是公開招標。機場管理機構通過公開招標，選擇具體業務的、獨立投資經營公司法人。由中標公司使用機場土地，投資建設相關設施，按照協議約定向客戶提供服務，取得收入，繳納特許經營費。協議期滿后，相關設施無償移交給機場管理機構。五是獨立經營。中標的經營公司獨立對客戶提供服務，獨立承擔法律責任，且必須接受機場管理機構管理。機場管理機構不參與任何具體業務的經營活動，與具體業務經營公司不存在任何股權關系。六是引入合理競爭機制。機場管理機構對同一業務應選擇兩個以上經營公司提供服務，并采取措施鼓勵競爭，防止壟斷。同時要保證競爭的合理有序，應根據市場容量和規模確定合理的經營公司數量，以保障經營公司的投資收益。七是收益共享機制。特許經營費的收取通常采取最低保障費額與按營業收入的一定比例計費相結合的形式，目的是使機場管理機構與特許經營商在一定程度上實現風險共擔、收益共享，共同做大做強機場的市場。

二、我國機場實施特許經營的現實困難

針對以上特點，結合我國民航的現狀，要在機場全面實施特許經營制度，將面臨法律、機場管理機構自身和民航駐場單位三個方面的現實困難。

1、來自法律法規方面的困難

首先是法律依據方面的問題。在現有的法規體系框架之下，按照“誰投資、誰受益”的原則，如某一具體經營項目的投資是由經營單位投入的，機場當局要通過特許經營參與分享收益，必須要有相關的法律依據。

其次是配套保障法律法規的困難。在現有的機場管理尤其是機場土地管理模式之下，駐場單位通過劃撥或出讓、轉讓方式從當地政府或機場管理當局取得土地使用權，土地資源這一在機場從事經營業務必須的、有限的稀缺資源基本上就脫離了機場管理機構的管理范疇。機場管理機構要維護特許經營制度下機場內的經營秩序，只有依靠工商、國土、規劃等政府行政管理部門，管理鏈條長，極易出現推諉扯皮，不符合機場企業化經營管理模式的高效要求。

2、機場管理機構自身的困難

由于國內機場管理機構目前均已直接投資形成了業務齊全的機場服務鏈經營體系，特許經營制度要求機場管理當局與具體經營業務徹底脫鉤，引入競爭機制，通過招標選定經營單位等原則，必然面臨來自內部的“脫鉤”的陣痛、經理人利益驅動下追求規模最大化與股東利益驅動下投資利潤最大化的觀念沖突、中層管理人員可能丟掉國企干部身份引起的恐慌等。

3、來自民航駐場單位的困難

盡管所有民航駐場經營單位均已通過合資、上市等形式實現了投資主體多元化，但多年來習慣了無償占用機場公共資源、賺取超額利潤，現在要與機場管理機構共享收益，當然會以種種理由反對；駐場政府部門盡管也完成了政企脫鉤的改革，但與由這些部門分流、獨立出去的企事業單位仍存在千絲萬縷的關系，他們也習慣了以政府身份低價獲得土地等市場資源，并由這些關系單位進行經營的“創收”模式，因此特許經營制度的實施，必然會遭到這些部門有形、無形的阻礙。

三、對策研究

1、法律法規方面

（1）鑒于機場特許經營這種投資、經營模式，主要涉及公共基礎設施投資派生的經營權、收益權等范疇，不同機場具體情況有一定差異，因此建議由地方立法機構或政府通過制定《民用機場管理條例》實施辦法等形式，立法明確機場管理機構對機場范圍（含控制區內）所有經營業務實行特許經營制度的權力，同時，應按照國際先進經驗，針對前述特許經營的特點，明確規定特許經營的運行機制，以公平保護有關各方的利益。

（2）配套法規政策方面，明確機場范圍（含規劃發展區內）的土地使用權統一由機場管理機構以適當方式從政府取得后，統一進行規劃、管理，并租賃給各經營公司用于商定的業務活動；規劃、建設、房地產權屬登記管理法規方面按上述模式進行相應的調整，為特許經營制度提供根本保障，又使經營公司的相關權益得到法律保障；工商管理方面，明確機場范圍的房地產未經機場管理機構依法核定、同意，不得用于從事經營活動，不核發營業執照；通過立法等法定程序，直接賦予機場管理機構一定的行政管理權力，或明確機場管理機構作為政府工商、國土、規劃等的派出機構，代行部分行政管理權力，對機場范圍內違反特許經營制度的單位進行處罰。

2、機場內部管理體制方面

除按國家整體要求繼續推進、深化國企經營管理機制改革、完善健全社會保障機制的同時，應從以下兩方面著手：首先，解決機場管理機構不愿與下屬企業脫鉤的問題。一是實行職業經理人制度，斬斷企業與政府間的非市場關系，打消機場管理機構高層謀求政治利益的觀念；二是改變機場機構高層的考核模式，加強考核指標的剛性，強化效益優先的經營理念；三是建立完善合理的長效激勵機制，降低其通過擴大規模、擴大資源控制取得隱性收入、灰色收入及社會地位的沖動；四是嚴肅責任追究制度，迫使機場管理高層必須按照市場經濟的客觀規律選擇適當的模式經營管理機場。其次，解決下屬企業不愿意與機場管理機構脫鉤的問題，可在給予一定期限內特許經營權的前提下，通過三種途徑實現脫鉤：一是直接劃歸相應的國有資產管理公司，然后再視情況進入產權市場；二是由機場管理機構直接引入戰略投資者，在解決好短期內人員穩定和社會保障的前提下，實現脫鉤；三是對現下屬企業管理層和員工按經營業績給予股票期權獎勵，在完成經營指標的前提下允許管理層和員工收購企業股份，同時引入其它戰略投資者，逐步實現脫鉤。寬限期滿后相應的業務特許經營權即公開招標競投。

3、針對不同駐場單位采取不同措施

對于來自民航駐場單位的困難，在“承認歷史，考慮合理投資權益，以土地租賃價格為杠桿、循序漸進、以短期內的經濟利益換取機制建立”的原則基礎上，針對不同的對象采取不同的措施。

第一，對新業務、新擴建的設施及新進場的駐場單位，堅決按特許經營制度管理。第二，對航空供油業務，首先要促使機坪加油系統、設施與油料供應商分離，建立公平的競爭平臺，避免重復投資、浪費資源；然后再隨國家政策的改革逐步引入多個油料供應商，引入競爭。第三，對原有基地航空公司延續開展的各項航空配套業務，機場當局以土地租賃價格和控制進入同類業務的經營單位為條件，引導基地航空公司接受特許經營制度，與別的經營單位在同等條件下公平競爭。第四，對酒店、地面交通等非航空業務，堅決推行特許經營制度。

4、引進“外援”

通過引入國外有實力、有經驗的戰略投資者或專業機場管理公司參與到機場整體的投資、運營和管理，能更有力地推動理清特許經營制度所必須解決的機場管理機構與各方面的關系，能更好地與國際先進機場交流、互動，創造良好的機場企業化運作所必須的市場環境，真正建立現代企業制度，以精簡的機構、高效的管理、科學的運營機制、優良的服務、合理的投資回報，實現我國大型機場的持續、健康發展。

[1]陸訊、李劍等：機場特許經營法律制度的理論與實務[J].上海政府法制研究，2007（8）.

[2]朱依瑾：機場特許經營淺析[J].寧波空港，2004（32）.

[3]高洪江：美國機場特許經營現狀分析[N].中國民航報，2004-05-14.